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一、调研背景

(一)名山的立法保护是全球共识

由于世界各国或地区的社会制度、经济基础、历史发展等不同,名山在不同国家或地区有着不同的称谓,但就其研究、保护利用的对象和性质来看,基本相似或相同,都属于自然风景资源和人文景观资源。国外尤其是旅游业较发达的国家,如美国、德国、日本等国,多以国家公园体系的形式来体现。美国有学者在研究美国国家公园内风景特色中提出,国家公园是一国政府对某些在天然状态下具有独特代表性的自然环境区划出一定范围而建立的公园,属于国家所有,并由国家直接管理,旨在保护自然生态系统和自然地貌的原始状态,同时又作为科学研究、科普教育和提供公众娱乐、了解和欣赏大自然神奇景观的场所。

国外将名山等自然文化遗产列入国家公园(有国家称自然保护区)系统。大多数专家学者、政治家都主张将国家公园的保护纳入法治轨道,制定《国家公园法》。例如,澳大利亚莫什大学史鹤凌教授、韦恩·格姆雷教授,美国总统罗斯福、克林顿等都主张要推动自然资源保护,必须通过对国家公园进行立法来实现。因此,许多国家制定了专门保护国家公园的法律,如美国《国家公园综合管理法》、英国《国家公园与乡土利用法》、日本《自然公园法》、澳大利亚《国家公园与野生生物保护法》、加拿大《国家公园法》、韩国《自然公园法》、希腊《建立国家公园和保护区法》等,其中,希腊《考古法》《国家公园法》《狩猎法》均为划定保护区提供了法律依据,并授权保护区和有关政府机构指导、保护和管理特定地区以保护国家公园。

(二)我国对以风景名胜区为代表的名山保护日趋重视

相对于国外国家公园的研究,中国对名山的研究起步较晚,而且首先是从风景名胜区的设立开始的。目前,对风景名胜区所做的较科学完整的定义是国务院2006年发布的《风景名胜区条例》中第2条规定的:“具有观赏、文化或者科学价值,自然景观、人文景观比较集中,环境优美,可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”

我国关于风景名胜区保护最基本的法律规范是2006年12月1日开始实施的《风景名胜区条例》。此外,还有《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国环境保护法》等与风景名胜区保护有密切关系的法律。

目前,我国大部分省市的人民代表大会及其常委会、人民政府为了加强风景名胜区的管理,依据国家相关法规,结合本地实际情况,制定了许多地方性风景名胜区法规或规章,如《杭州西湖风景名胜区管理条例》《云南省风景名胜区管理条例》等,对风景名胜区的管理和保护作出了更为具体的规定。

回顾世界风景名胜区保护历史,现代意义的风景名胜区保护始于20世纪初。经过100多年的理论与技术积累,风景名胜区保护已取得了丰富的经验。

1978年,国务院召开全国第三次城市工作会议,要求加强名胜、古迹和风景区的管理。此后,提出建立全国风景名胜区体系,并进行分级管理,由城市建设部门主管景区的建设与维护。1982年11月,国务院审定了第一批44处国家重点风景名胜区,使我国风景名胜区的保护、规划、建设、管理工作进入了新的历史阶段。此后,国务院先后9次批准公布了国家级风景名胜区244处,罗浮山风景名胜区于2004年被国务院审定为第五批国家级风景名胜区。

党的十八大把生态文明建设上升到“关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”的战略高度,明确了“努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展”的生态文明建设目标,并提出了“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的生态文明建设要求。

我国建立风景名胜区管理体系已有40多年。一方面,在风景名胜区资源法规建设、资源调查与评估、规划建设与管理、资源保护与利用等方面取得了显著成绩,一大批珍贵的风景名胜区资源纳入了国家保护和管理的轨道。另一方面,随着经济社会的发展,一些风景名胜区在利益的驱使下被过度开发,急功近利、管理无序等导致风景名胜区“城市化”“人工化”“商业化”等现象日益严重,严重威胁了景区的可持续发展,风景名胜区宝贵的自然资源和文化遗产岌岌可危。解决这些问题关键之一在于进一步完善并细化风景名胜区的保护法规,针对本地实际问题补充上位法规,制定针对性较强的地方性法规。

(三)广东省以风景名胜区为代表的名山保护工作不断推进

广东省现有8处国家级风景名胜区,分别是肇庆星湖风景名胜区、佛山西樵山风景名胜区、韶关丹霞山风景名胜区、广州白云山风景名胜区、惠州西湖风景名胜区、惠州罗浮山风景名胜区、湛江湖光岩风景名胜区、深圳梧桐山风景名胜区。各市在风景名胜区的保护上不断完善,尤其是通过有力的法治保障体系来加强保护。虽然最早被批准为国家级风景名胜区的是肇庆星湖风景名胜区,但最早制定地方性法规来加强风景名胜区保护的是广州。早在1995年,广州市颁布并于1996年3月1日起实施的《广州市白云山风景名胜区保护条例》,最新修正版本于2006年4月1日起实施,针对广州市白云山风景名胜区保护建立了一系列制度,对保护对象内的建设活动等进行明确的规定,尤为细致的是,该条例对于风景名胜区的保护,从保护责任人的确立、保护范围内禁止活动到建筑的修缮等都进行了非常详细且明确的规定。

广东省一些新获地方立法权的设区市,也正在筹划当地名山的立法保护。比如,韶关市《丹霞山保护和管理条例》正在紧张制定中,希望通过丹霞山风景名胜区保护的拓展,更有力地保护好丹霞山。

(四)惠州市罗浮山保护工作不断加强

近年来,惠州市各级党委、政府十分重视罗浮山的保护,并为此进行了不懈的努力,先后设立广东省罗浮山自然保护区、罗浮山风景名胜区。

广东罗浮山省级自然保护区是在惠州市国营罗浮山林场的基础上建立的。1985年,广东省人民政府批准成立博罗县罗浮山省级自然保护区。1998年,广东省林业厅批复同意调整罗浮山省级自然保护区范围,将罗浮山林场的所有林地都划入保护区,包括林场场部在内(建设用地,在实验区内)。2000年,广东省人民政府发文予以确证,罗浮山省级自然保护区总面积为9827.7公顷,其中,核心区2070.1公顷,缓冲区3894公顷,实验区3863.6公顷。2002年,广东省编制办批准成立广东罗浮山省级自然保护区管理处(以下简称管理处)。2003年,博罗县林业局核发《中华人民共和国林权证》,规定罗浮山保护区四至界线范围,确定具有法律效力的保护区总面积为9811公顷。自成立以来,广东罗浮山省级自然保护区一直积极采取有力措施保护森林资源,联合公安部门打击盗挖林木、侵占林地、诱捕野生动物等违法犯罪行为;与科研单位合作进行有害生物防治679.3公顷,碳汇林改造1181.7公顷,抚育873.3公顷,对50年以上树龄树木进行登记造册跟踪保护;对员工着装、保护区界桩、界碑等进行规范化建设。

1994年5月,为加强风景名胜区的保护与管理,博罗县成立罗浮山风景名胜区管理局(以下简称管理局),负责罗浮山风景名胜区的管理与开发,并将罗浮山派出所、罗浮山旅游总公司等机构纳入管理局统一管理。2001年9月,罗浮山风景名胜区管理委员会(以下简称管委会)正式成立,代表博罗县人民政府行使对罗浮山风景名胜区的各项行政管理职权,负责罗浮山风景名胜区资源保护、利用和管理的各项工作。同时,原管理局撤销。2002年11月,惠州市对管委会2001年“三定方案”进行修编,在原有办公室、规划建设管理科、市场拓展科、宗教事务管理科等4个科室的基础上增设林业管理科、社会事务管理科、财务科等3个科室,人员编制由原来的25名调整为35名。管委会自成立以来,一直非常重视对风景名胜区内的文物、建筑、古遗址等进行有效的保护,投入大量资金维护和修缮古文物建筑,开发风景名胜区旅游路线,进行旅游基础设施建设。 +Cma6QhfKixNd/C2oP3p6o+X4a08KKhQ5aqxE8grodw5oxCTIZULyqnDGD1xQqzx

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