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1920年8月22日，上海公共租界工部局的《警务日报》在“中国情报”一栏中出现了一则长达36行的情报秘闻：
陈独秀，前北京大学教授，现居环龙路。据报道称，陈正于该处安徽籍人士中组织一社团，旨在改进一系列安徽事务并废除现任督军……到达上海后，陈独秀去了全国学联和江苏教育联合会，但并没有参加任何学生会议，至此也可以确定他并没有公开卷入到学生动乱中。一般认为，陈独秀是一位相当激进的改革者，在北京时曾撰写过一些书，这些书在发行流通之前就被政府控制了。但是在没收前，学生就从政府圈得到了这些书的一些印本。
这份由工部局警务处处长麦高云呈送总办利德尔的报告，用英文撰写，将陈独秀的名字拼写为Chen Tuh Hsu。
《警务日报》为何会突然出现关于陈独秀的大量跟踪报道？
《上海租界志》载：《警务日报》是工部局警务处编制的日报，从1907年1月1日到1938年6月30日，由警务处呈送总办处。主要记载警务处各捕房中、西人员变化情况，监狱及各捕房拘押囚犯统计，当日捕房管辖范围内发生的火警及各种刑案等。
《警务日报》中的重要内容，总办通常会批转给工部局相关部门处理，或提交工部局董事会及其各委员会——公共租界的决策与咨询机构，并加以讨论。
这则长长的文字，透露出一个重要信息：租界警方已十分关注陈独秀的行踪动向，并详细了解陈独秀在北京和上海的“过激”行为。既然已经掌握了证据，租界警方为什么没有对陈独秀采取行动？
这得益于当时的中国大一统格局中，上海华界与公共租界之间、华界与法租界之间、公共租界与法租界之间，出现了城市管理的一道道缝隙。
上海，地处长江入海口，东面中国海与日本九州岛相望，南濒杭州湾，西与江苏、浙江两省相接，自开埠就是我国的主要城市。
1840年鸦片战争前夕，上海县东界川沙，南邻南汇，西接青浦，北连宝山。县城内有街巷63条，商店林立，鲜萃羽集。
1842年8月29日，清朝在英国发动的第一次鸦片战争失败后，清政府指令蓍英和伊里布同英国全权代表璞鼎查签订了《南京条约》。《条约》第三款规定：“自今以后，道光皇帝恩准英国人民带同所属家眷寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口，贸易通商无碍。”
接着，英国又以“理定善后事宜”为借口，于1843年10月8日又同清政府签订了《虎门条约》。《条约》第九款规定：“在万年和约（指《南京条约》）内言明，允许英人携带眷赴广州、福州、厦门、宁波、上海五港口居住……但中华地方官必须与英国管事官各就地方民情拟于何地方、用何房屋和基地，系准英国人租赁。”
同年11月8日，英国首任驻上海领事巴富尔到任。他根据《虎门条约》向上海道台宫慕久要求划出一块土地做“居留地”，专供英国侨民使用。宫慕久以为华洋分居能避免“纠纷”，默许巴富尔的要求。据此，巴富尔在11月14日发出通告，宣布上海于1843年11月17日正式开埠。
在上海被迫开埠后的一百多年里，资本主义列强纷纷侵入上海，外国的船只从外洋直溯而上，他们在上海竞相设立租界：
1845年，英国殖民者首先在上海县境域划定英租界；
1849年，法国殖民者也要求划定法租界；
1863年，美租界与英租界合并成立公共租界。
整整一个多世纪，上海成了外国侵略者“冒险家的乐园”。
……
列强践踏，国土沦陷，上海租界的频频设立，一方面在满足着帝国主义无休止的欲望，一方面也成了中国人了解和学习西方文化的制度的一个窗口。
开埠以后，近代上海逐步形成公共租界、法租界、华界“一市三治”的奇特政治格局，由于缺乏统一的权力中心管控，分割的地理格局、不同的行政管理制度、混居的活动人群，正是由于这种多元结构所造就的“无序的活力”，出现了城市管理的一道道缝隙。
这是物理意义上的缝隙，更是制度意义上的缝隙。这样的“缝隙”不仅影响着人们的行动进而形成历史事件，同时为早期中国共产主义的成长提供了一个政治活动的缓冲地带。