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陈庚 谢佳彤
摘要： 建立事权和支出责任相适应的制度是我国推进全面深化改革的重要杠杆。在文化领域，合理划分中央与地方政府间文化事权和支出责任对深化文化体制改革至关重要。当前，美、德、英、法等西方文化强国已经有较为成熟的经验和模式，形成政府事权与支出责任划分立法、事权范围划分及支付主体明确、财政转移支付制度化等政策经验。借鉴西方经验，明确文化事权与支出责任划分原则、科学划定文化事权与支出责任边界、优化文化领域转移支付制度，是破解我国文化事权症结、推动文化体制改革的重要路径。
关键词： 文化事权 支出责任 公共财政 国际经验
文化领域事权，是指依据政府职能产生、通过法定程序明确的中央与地方政府管理国家文化事务的权力。“支出责任”是指各级政府为提供公共文化服务而必须承担的财政开支及其相关责任。近年来，政府间事权与支出责任划分成为党和国家全面深化改革的重要议题。自2012年国务院常务会议讨论通过的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次提出“明确政府间事权与支出责任”以来，党的十八届三中全会的决定、2014年《深化财税体制改革总体方案》、2015年《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》、2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》以及2018年《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，对事权与支出责任划分的重要性、划分的原则和方向、具体划分方案和举措等做了层层递进式的政策要求，为中央和地方事权与支出责任划分明确了方向、指明了路径。
在文化领域，分税制改革确立的我国文化事权与支出责任划分机制，总体上顺应了我国文化行业改革发展的体制结构，发挥了以政府力量推动全国文化快速发展的重要作用。但随着社会主义市场经济体制的不断完善和文化体制改革的不断深化，文化领域中央地方事权与支出责任划分逐步出现了边界不清、财权与事权不匹配、事权与支出责任不对应的情况，但目前国家关于文化领域事权与支出责任划分的相关政策要求和具体措施并未明确。因此，优化和完善当前文化领域事权与支出责任划分，就成为深化文化体制改革、推动文化大发展大繁荣的一个迫在眉睫的重要议题。西方发达国家由于较早进入市场经济体制，中央和地方事权与支出责任的划分模式也较为成熟和完善，从西方国家经验分析和理论总结中找寻答案，对优化中国文化领域事权与支出责任划分具有重要的启示和借鉴意义。
目前，以美、英、德、法、加拿大等为代表的西方文化产业强国已形成较为成熟的文化事权与支出责任划分模式，依据其各级政府职能，可大致分为金字塔形、灯笼形、倒梯形、哑铃形结构四种。
在部分市场经济高度发达、政策法律体系完善的国家，财政对公共文化的投入呈现中央政府拨款较少、州县政府较多的“金字塔形”的投入结构。美国是这种投入结构的典型代表。
美国政府体系由联邦、州和地方三级政府组成，财政支出范围与各级政府事权相匹配，只有与国家发展战略关系重大的少量事务与支出集中在联邦政府，而区域性和地方性的具体事务与支出则主要由州和地方政府承担。如美国联邦政府负责关系到全国利益的州际事务与公共服务等，财政支出更具有统筹性和覆盖性；州政府通常负责联邦政府事权以外的、没有授权地方政府处理的一切事务，涉及的公共服务内容较联邦政府更为细化；郡县地方政府主要处理当地事务，财政支出具体到本地的各行各业。此外，转移支付是美国联邦政府财政支出的重要形式之一，主要有三类：一是有条件的转移支付拨款，即必须按指定用途和方式使用资金；二是配套性转移支付拨款，即接受资金的州或地方政府需要安排一定的配套资金；三是无条件转移支付，即联邦政府不指定用途，具有财力补助性质，但金额较小
。
具体到文化领域，由于美国实行高度自由的市场经济体制，其文化事权由联邦、州与地方各级艺术基金会担任，并没有政府层面的文化管理机构，但其文化事权与支出责任划分仍大体与美国各级政府的事权与支出责任划分模式相同。中央层面，联邦政府委托国家艺术基金会、国家人文基金会、博物馆与图书馆事业学会、文化协会等第三部门负责资助，鼓励和促进关系全国的文化创新和文化产业发展，注重战略性和引导性。在地方层面，美国州和地方政府也主要由州立和地方文化委员会、文化艺术基金会和协会等支持文化发展，这些地方机构配合政府政策，通过税收激励社会参与本地文化发展，并给予非营利文化机构经费资助，直接迅速地促进本地区文化发展，其文化事权涵盖领域较中央层面文化组织更广泛，财政支出也更具体多样。总体而言，美国文化事权与支出责任划分呈现“金字塔形”结构，表现出明显的“重心下移”特征。如2006～2010年，联邦、州和地方政府对艺术的投入比例分别为17.9%、32.8%和49.3%
。
此外，欧洲的西班牙、瑞士等国的文化支出也属于这种结构。2016年，西班牙中央政府在娱乐、文化和宗教领域投入21.93亿欧元，州/区政府28.51亿欧元，市政府73.39亿欧元；瑞士2016年中央政府投入4.74亿欧元，州/区政府16.35亿欧元，市政府29.75亿欧元
，总体都符合重心下移的“金字塔形”文化事权与支出模式。
在实行三级财政体制的西方国家中，部分国家的中间层财政（州政府）承担着较大的事权和支出责任，联邦政府和地方政府只承担较小的事权和支出责任，呈现“灯笼形”的财政支出结构。这种结构以德国为代表。
德国《基本法》对联邦、州、地方三级政府所承担的事权做了明确的规定，每一级政府都主要承担本级政府一级行政、财务管理与相关社会事务，涉及全国与国际方面的统筹规划由联邦政府主要负责
。支出责任方面，德国采取“分担分配原则”，联邦和州执行各自事权的费用开支由各自承担；各州执行联邦委托任务的相关费用由联邦承担，但必须专款专用；联邦和州共同承担的职责，由双方协议各方负担的比例；对于超过各州财政负担的事务，联邦政府通过拨款支付的方式给予协助
。在转移支付方面，德国政府采取纵向平衡（上下级政府间）和横向平衡（各州之间）两种方法对财政支出进行再次分配
。
在文化领域，德国以州政府为主导的管理特点决定了其事权和支出责任划分的基本模式。德国政府将大多数的文化管理权下放给地方政府处理，州和地方负责本区域内的文化政策、文化艺术支持和区域文化项目资助等。在文化支出责任划分上，德国以州和直辖市政府为主体，联邦和地方政府所占比例较小，呈现“中间大、两头小”的特征，州政府投入占77%左右，联邦政府投入比重保持在13%左右，地方政府的投入占11%左右（见表1）。
表1 德国各级政府2006～2013年公共文化支出及所占百分比
注：本表参考了2012年德国文化资金投入报告与德国统计局官网2005-2013年各级政府公共文化支出数据。由由德国文化资金投入报告所包含数据只到2009年，且德国统计局官网数据对政府层级的划分与文化资金投入报告并不完全一致，两表仅有联邦政府与各级政府合计投入完全一致，因此，2010-2013年德中各级政府公共文化支出缺少联邦州与直辖市、地方政府的具体数据。
*资料来源：德统计局，2005-2013年公共文化支出，https: //www-genesis.destatis.de/genesis/online/data;jsessionid =479F877E9DD78A007BF84D5375C95123.tomcat_GO_1_2? operation =abruftabelleAbrufen&selectionname=21621-0001&levelidex=1&levelid=1525890302851&index=9。>
在西方国家中，部分国家的财政文化支出按照政府层级的高低依次递减。中央政府（联邦政府）是财政文化支出的主要力量，支出比例一般高达40%以上，然后是州政府，投入最少的是地方（市）政府，呈现一种“倒梯形”的投入结构。这种类型以英国、加拿大为代表。
英国的政府结构较为复杂。英国由准三级政府构成，郡级及以下政府统称为地方政府
，行政结构总体而言以中央政府与地方政府为主，预算结构也主要分为中央预算和地方预算（英格兰、北爱尔兰、威尔士、苏格兰、各直辖市和大伦敦地区以下的郡/市政府预算）。事权方面，英国中央政府负责统一制定重大的全国性财政政策，具体事务绝大部分由中央政府在各地的派出机构承担，地方政府根据自身财力大小提供一些补充性的、地方性的服务
。对地方的转移支付在中央财政支出中占有相当大的比重，地方财政支出的2/3主要靠财政转移支付提供，进而使各地在基本公共服务能力方面达到均等，但均等的范围仅限于“公共产品”，如教育、卫生服务、警察、消防、公路维修等经常性开支部分
。
具体到文化层面，英国的文化事权主要由文化传媒与体育部掌握，从宏观决策出发，确保英国文化艺术独特的竞争优势，保障公民的文化权益，弘扬英国文化艺术，推动文化交流；地方政府则在宏观文化政策的指导下，做出相应具体的促进本地文化发展的举措。在文化支出责任上，由中央政府负责调控英国公共文化与文化产业，地方政府则主要负责本地的文化事务，且大多依靠中央政府的转移支付来达成政策目标。因此，英国中央政府在公共文化支出上所承担的事权与支出责任较地方政府更多，起到的主导作用也更强（见表2）。
表2 英国中央与地方政府2010～2016年公共文化支出及所占百分比
资料来源：英国公共支出统计网，2005~2010年公共文化支出，https://www.ukpubliespending.co.uk/year_download_2010UKbn_17bcln_807088#usgs302。
加拿大的事权与支出结构划分也属于倒梯形结构。加拿大十分强调文化发展的主体性和主权观念，将在国际、国内一切文化艺术活动中维护加拿大国家主权作为所有文化艺术机构的最高准则
。为达到这一目的，中央政府承担了较大的文化事权和支出责任，2005～2010年五个年度的联邦政府投入比例都高达40%以上，省/地区政府则保持在29%～32%，市政府占比也较低，占28%左右（见表3）。
表3 加拿大各级政府2005～2010年公共文化支出及所占百分比
资料来源：加拿大统计局，2005~2010年公共文化支出，http://www.statcan.gc.ca/pub/87f0001x/2012001/029-eng.htm。
在西方文化事权与支出责任划分中，还有一种较为常见的类型，即“哑铃形”财政支出结构。在此结构中，中间层财政主体承担的文化事权较小，支出责任也较少，中央政府和地方政府承担更多的文化事权和支出责任。这种类型以法国为代表。
法国是一个比较典型的集权国家，分为中央、大区、省、市镇四级，权力主要集中于中央。各级政府的事权划分如下：中央政府掌管内政、外交、军事、经济、文化等各个方面；大区政府制定本地区发展五年计划，支持本地区发展等；省级政府决定本省的财政预算，负责地方税收，制定城镇规划，管理省内社会经济文化教育等事务；市镇政府负责组织和建立市镇行政机构和其他公共机构，管理辖区内社会经济文化教育等事务。相应的，在文化领域，法国中央文化及通讯部主要负责为各总司和公立机构提供咨询建议，指导文化部的各项改革，制定、协调和评估各领域各项文化政策；地方层面，大区、省、市文化局大多数整合艺术教育、都市计划、社会福利、观光、文化等相关业务，促进文化艺术、遗产等在本地的发展
。
法国各级政府在划分四级政府事权的基础上明确各级政府的支出责任：中央政府主要支出项目分为费用支出（指经常性事务开支）、资本支出（指用于固定资产购置支出）和军事支出三大类；大区财政支出以经济发展和职业培训等为主；省和市镇的支出项目则更为细化，主要包括行政经费、文化卫生事业费、社会福利支出等。除此之外，法国中央财政还通过转移支付支持地方财政，支付方式有两种：一种是一般性的补助，它是不针对某一具体项目、不附加任何条件的财力转移补助，地方政府可以统筹安排。另一种是专项补助金，它是对地方兴修的专项工程的补助
。在整个投入结构中，法国中央政府和基层政府对文化投入比例高，中间层级的投入比例较低，是一个典型的“哑铃形”投入结构（见表4）。
表4 法国各级政府2010～2016年公共文化支出及所占百分比
资料来源：法国统计局，2010~2016年公共文化支出，http://www.incee.fr/en/statistiques/2839334?sommaire=2839395。
此外，欧洲的捷克、爱沙尼亚、挪威、瑞典、乌克兰都属于哑铃形的投入结构（见表5）。
表5 部分欧洲国家各级财政文化支出情况
资料来源：欧洲文化政策与趋势网，http://www.culturalpolicies.net/web/index.php。
1.政府事权与支出责任划分法定化
政府职责是事权和支出责任划分的基础和前提。首先，各国大多通过法律来确定各层级政府的职责、事权和支出责任，如联邦德国的各级政府间职责和财政支出责任范围，是由《德意志联邦共和国基本法》（即国家宪法）依据分权自治与适当集中统一相结合的原则确立起来的，多年来虽然有局部的调整，但其基本框架没有发生大的变化；其次，明确划分各级政府职能范围和事权，是政府间财政转移支付的前提，如加拿大主要依靠宪法、判例等因素决定各级政府间事权的划分；最后，各级政府职责与财政支出责任范围的调整，也需要通过法律程序进行，如英国的财政转移支付制度，主要是根据各大城市、郡、县等各级政府所承担的不同职能，计算出各级政府实施这些职能所需的资金。各级政府间事权和财政支出责任基本实现了法定化，并细化至文化领域，为全社会文化组织和各级政府提供一种相对稳定的行为规范。
2.政府间事权划分范围清晰，支出责任主体明确
西方各国的中央（联邦）政府和地方政府均形成了各自主要职责和财政支出责任范围，从实践看，各个国家的中央（联邦）政府文化事权与职责范围大致相同，主要负责涉及国际关系、国家文化政策制定、文化产业发展等重大事项，其余对当地居民的文化生产与生活有直接影响的具体项目，则交由省（州）和地方政府来承担。虽然因国情与文化传统存在差异，各国各层级政府在文化领域的事权权重也有所不同，如美国为确保文化产业自由多样化发展，将文化事权更多地下放至州市政府，而英国、加拿大则更强调本国文化艺术的主权性与独特性，文化事权更多集中于中央政府。但总体而言，各国政府间文化事权的划分都边界清晰、范围明确。由于政府间事权划分清晰，各类文化支出的责任主体也就更为明确：文化事权下放，则地方政府承担较多支出责任；文化事权集中，则中央政府起到主导作用，有利于发挥各级政府的功能和作用
。
3.事权、支出责任与财力高度匹配
依据政府事权与职责类别，政府支出职责大体可分为四部分：一般服务职责对应支出（政府自身活动所需支出）、公共和社会职责对应支出（直接面向社会提供的各种公共服务支出）、经济服务职责对应支出（经济管理、企业经营活动相关支出）、其他职责对应支出（一般性转移支出）
。由于事权边界与支出主体清晰，西方各国不同层级政府各项支出职责划分明确，并与本级政府在相应领域的支付能力相匹配。具体到文化领域，文化事权范围较小的政府层级，其支出责任相对较少；文化事权范围较广的政府层级，其支出责任相对较多，财政政策倾斜度更大，政府可用于公共文化服务发展的财力也更充裕，确保各级政府能完全承担其文化支出责任，有效促进其文化事权范围内的文化发展。如美国地方艺术委员会因需要对接所在地区的艺术团体与具体文化项目，其文化事权范围更广泛且具体，支出责任也更大，但同时也拥有足够的可用于扶持本地艺术团体的财力，支付能力与支出责任相匹配。
4.多种财政支出制度相互结合，目标明确、重点突出
综合运用多种财政支出方式是国外文化财政支出的成功经验之一，对直接支出和多种转移支付方式的综合运用，既能够保证中央政府政策意图的贯彻执行，又能够充分发挥地方政府的自主权和积极性。但在综合运用多种财政支出方式时也需注意主次轻重，确保各种财政支付方式的政策意图和针对性与国情相吻合。以美国为例，美国政府多利用专项文化资金资助地方文化机构与公共文化服务，较少直接支付某一地区的文化服务建设，其目的主要是实现公共文化服务水平均等化，使地区间文化财政支出差距应保持在合理水平内，促进各州、各地方文化资源合理配置，实现公平与效率的基本统一，保证地方政府的文化领域事权与本地区公共文化服务与文化建设能力的大体均衡
。
在政府事权与支出责任方面，我国总体上遵循中央统一领导、地方分级管理、下级服从上级的原则，地方政府事权与支出责任几乎是中央或上级文化事权的延伸和翻版，呈现“上下对口、职责同构”的特征，文化领域也采取相同的模式。随着我国市场经济体制的逐渐确立，以及文化体制改革的不断深入，现有文化事权与支出责任划分存在的问题越发显露：一是中央和地方文化事权与支出责任划分“上下不清”“职能错位”，在一定范围内相互交叉冲突，或者出现“真空”领域；二是职能界限上，政府与市场责任“边界不清”，政府事权行使“越位”与“缺位”并存；三是文化专项转移支付项目种类多、规模小、投入散，监管机制不健全
。尽管我国与西方主要发达国家的国情不同，但在文化事权与支出责任划分方面的一些基本原则和做法，对我国优化文化事权与支出责任划分仍具有重要意义。
1.明确各级政府之间文化事权与支出责任划分的基本原则
西方各国普遍采用以宪法和其他相关法律条文划分政府间事权与支出责任范围的方法，从根本上确保了各级政府履行职责的有效性与政府间财政关系的协调性
。因此，建议我国在优化中央地方事权和支出责任划分时要统筹安排，协调平衡，以法定事权，以权定责任。第一，要兼顾中央权威和地方积极性，既要避免过多关注全国利益而造成权力过于集中，也要避免过多关注地方或局部利益而造成事权与财力分散。第二，要对接《宪法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》等涉及事权划分的基本法律，积极推进相关专业法、行业法的立法进程，并针对城市与农村政府事权与责任实践经验，建立普遍认同的调整机制和程序，在稳定性和可调整性基础上界定各级政府部门间事权和支出责任划分的原则、种类、范围和权限。第三，要坚持“谁请客，谁买单”，控制并减少事权集中于上级政府、支出责任集中于下级政府的现象，确保各级政府的决策权与支出责任对等。在存在一定交叉管理或“真空”管理的区域，应当按照能力对等原则，在地方政府能力与管辖范围内的事务由地方政府负责，超出其能力与管辖范围的情况则由上级或中央政府出面协调。
2.科学划定文化事权与支出责任边界
西方经验表明，事权与支出责任划分的关键在于明确边界，主要包括政府与市场的边界，以及中央和地方的边界两大内容。在政府与市场边界方面，根据我国对文化事业与文化产业的区分原则，涉及公共文化服务的“文化管理”“公共文化服务”“文化遗产保护”“文化交流”等公共产品由政府承担主要支出责任，保障人民群众的基本文化权利；涉及文化产业的经营性产品交由市场自行组织生产和销售，为人民群众提供多样化的文化服务。除此之外，各级政府可以自身为主导，广泛动员、鼓励引导各类文化企业、社会组织和个人以多种形式参与文化市场建设开发，构建政府投入、民间参与、社会兴办等多元化的文化服务投入与文化市场发展新机制。
在中央和地方事权与支出责任划分方面，要结合不同层级政府的比较优势，清楚界定各级政府相应文化事权与支出责任，明确划定政府与市场边界。在各级政府职能划分层面，可以根据“受益范围”“行动效率”“技术难度”三项标准，将需要财政保障的文化事权和支出责任划分为“中央事权、中央承担支出责任的事务”“地方事权、由地方承担支出责任的事务”“中央为主、地方协同，共同按比例承担支出责任的事务”和“地方为主、中央补助（奖励）的事务”四大类
。
3.优化文化领域财政转移支付制度
在传统支出体系外建立专项转移支付制度是西方国家的通行做法。对我国而言，文化领域的转移支付制度尽管在不断成熟和完善，但仍存在着专项多、项目分散，以及监管不力等问题。因此，建议要清理和规范现有文化专项转移支付项目，厘清中央与地方政府各自需要充分保障的文化事权与支出责任，加大以中央投入为主的转移支付力度，确保地方政府财力与其文化支出责任相匹配。同时，属于中央地方共同事权的事务，要优化当前支出责任分担比例，将支出责任适度上移；属于中央政府文化事权但委托地方政府管理的事务，中央设立专项转移支付，承担支出保障责任，同时建立健全对地方政府的管理绩效的考核规范
。
党的十九大报告提出，深化文化体制改革，完善文化管理体制，是推动社会主义文化强国建设的必要途径。文化体制改革的不断深化，既要关注于本体的文化行业体制和政府管理体制的完善和优化，还必须建立与之相适应的财政保障体系，也即要进行科学合理的文化事权与支出责任划分，才能充分发挥财政在文化改革发展中的杠杆作用，对文化的大发展大繁荣起到助推作用。反之，即便建立了完善的适应社会主义市场经济体制的新型文化体制结构，但囿于财政体制的不配套或滞后，文化的改革发展也难有持续的内在动力。美、英、法、德、加拿大等西方文化发展强国科学合理的文化事权与支出责任划分，为其文化发展提供了重要保障，尽管中外存在着管理模式、发展基础、财政体制等方面的差异，但其部分普适性经验对我国文化事权与支出责任的划分仍有重要借鉴价值。从西方国家寻找经验，结合我国实情进行改造或优化使用，仍不失为推进我国文化改革发展的一条可行道路。