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彭雷霆 陈逸芳
摘要： 群众文化机构作为我国特有的公共文化机构，具有鲜明的“中国特色”，同时，其设施网络体系覆盖了省、市、县、乡镇等多个层级，在我国各公共文化机构中覆盖范围最大，服务对象最为广泛。推动群众文化机构服务均等化对于实现我国基本公共文化服务均等化至关重要。基于区域均等化的视角，本文构建了群众文化机构服务均等化评估体系，应用泰尔指数法对2011～2016年我国群众文化机构服务均等化程度进行实证研究。结果显示：我国群众文化机构服务存在区域不均衡现象，呈现“东西隆起，中部塌陷”态势；且2011～2016年非均等化程度进一步加深，财政拨款和从业人员是导致非均等化的主要因素。本文据此提出相关对策建议。
关键词： 群众文化机构 均等化 泰尔指数
2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出构建“现代公共文化服务体系”，促进基本公共文化服务的标准化、均等化。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》对加快构建现代公共文化服务体系、推进基本公共文化服务标准化均等化做了全面部署。我国公共文化服务体系建设以公共文化机构为骨干，公共文化机构服务的均等化是实现基本公共文化服务均等化的主要渠道。群众文化机构作为我国公共文化机构的重要组成部分，同样被赋予了满足公民基本文化需求、保障公民基本文化权益的重要职能，在实现基本公共文化服务均等化方面承担了重要责任。
本文所指群众文化机构是指“各级文化部门主办的开展群众文化活动的场所，主要包括文化馆（含综合性文化中心、群众艺术馆）、文化站”
，对于推动实现我国基本公共文化服务均等化至关重要。首先，从层级分布上看，我国群众文化机构领域建立起了由省（市）级的群众艺术馆，市、县级的文化馆，及乡镇综合文化站等组成的设施网络体系，相较于图书馆、博物馆等公共文化机构，群众文化机构进一步延伸到基层，因而最有利于推动实现基本公共文化服务均等化。其次，在功能定位上，群众文化机构作为我国特有的公共文化机构，“具有更鲜明的‘中国特色’，更贴近基层人民群众多样化的文化需求”
。而数量上，群众文化机构在全国的覆盖范围最大，服务对象最为广泛。2017年末全国共有群众文化机构44521个，其中乡镇综合文化站33997个，远超过同期全国公共图书馆（3166个）和博物馆（4721个）的数量
。
随着基本公共文化服务均等化这一概念的提出，国内很多学者进行了相关研究。本文对学界已有的相关研究成果从以下两个方面进行梳理：一是在分析方法的选择上，目前学界对于基本公共文化服务均等化的量化评估方法主要有均等化系数法
、熵值法
、基尼系数法
、差异系数法
、泰尔指数法
。二是从研究对象的选择上看，目前国内学者的研究主要是对全国或者具体某一省份的基本公共文化服务、图书馆服务的均等化进行实证研究，如陈晓红
对我国公共图书馆资源配置的公平性进行实证研究，胡弢
研究了我国公共图书馆服务水平的地区差异，方标军、丁宏
以江苏省的公共图书馆为研究对象。相比之下，目前学者们较少把目光聚焦到群众文化机构服务的均等化研究上。本文拟从区域差别
的视角，利用相关统计数据，对2011～2016年我国群众文化机构服务均等化水平进行实证分析，进而探讨推进我国群众文化机构服务均等化建设的相关策略。
本文的研究对象为群众文化机构，以全国31个省份的群众文化机构作为基本研究单元。研究群众文化机构服务的均等化，需要建构一套评价指标体系。就基本公共文化服务均等化的内涵来讲，均等化包含了全体公民享有基本公共文化服务的机会均等和结果均等。机会均等方面由于缺乏相关的统计数据无法进行定量研究，因此学界对基本公共文化服务均等化的定量评估基本都是基于结果均等这一角度，根据公共文化资源在地区间配置的均等程度或者说居民所享有公共文化资源的差距程度来刻画基本公共文化服务的均等化程度
。因此，本文刻画群众文化机构服务均等化程度的依据是各地区居民享有的群众文化机构的资源投入和由资源供给带来的服务产出的均等性。依据科学性、可比性、可操作性等原则，对于资源投入以从业人员数量、财政拨款、实际使用房屋建筑面积作为代表人、财、物投入的测量指标，对服务产出以提供文化服务次数及文化服务惠及人次作为测量指标。具体评估指标体系如表1所示。资料来源于《中国文化文物统计年鉴》（2012～2017）及《中国统计年鉴》（2012～2017）。
表1 群众文化机构服务均等化评估指标体系及权重
本文拟采用泰尔指数（Theil Index，下文简称TI）法对我国群众文化机构服务均等化水平进行定量评估。泰尔指数最早是由Theil于1976年研究国家之间的收入差距时首先提出，主要通过考察人口与其所占有的收入是否匹配来判断资源分布的公平性。其计算公式如下：
其中 W i 表示各组人口收入占全部收入的比例， P i 表示各组人口占总人口的比例。在本文中， W 指的是本文所选取的五个指标， i 表示指标的数量。当 W i = P i 时，泰尔贡献率等于0，表明该指标的分布处于绝对公平状态；当 W i ＞ P i 时，泰尔贡献率大于0，表明该区域在资源分配中占优势地位；当时 W i ＜ P i ，泰尔贡献率小于0，表明该区域在资源分配中处于不利地位。测算步骤如下。
（1）分别计算某个指标各省份的泰尔贡献率：泰尔贡献率= W i log（ W i / P i ）；
（2）由各省份泰尔贡献率加总求和得到某个指标的泰尔指数：
TI 某个指标 =∑ W i log（ W i / P i ）
（3）由各指标的泰尔指数通过加权求和得到群众文化机构的泰尔指数，根据本文所采用的权重，最终计算公式为：
TI 资源投入 =（ TI 从业人员 + TI 财政拨款 + TI 房屋建筑面积 ）×33.3%
TI 服务产出 =（ TI 提供文化服务次数 + TI 文化服务惠及人次 ）×50%
TI 群众文化机构 =（ TI 资源投入 + TI 服务产出 ）×50%
在分析步骤上，首先从纵向时间维度上测算2011～2016年全国群众文化机构服务均等化的泰尔指数，从而对近年来全国群众文化机构服务均等化水平的变化情况有一个总体把握；其次从横向区域维度上，即对东部、中部、西部三大区域进行测算，进而分析我国群众文化机构服务区域间、区域内的均等化情况及其影响因素。
1.近年来全国群众文化机构服务均等化程度呈下降趋势
由图1可知，2011～2016年，全国群众文化机构的泰尔指数从0.034增长为0.047，增长了38.2%，说明近年来全国群众文化机构服务的非均等化程度呈进一步加大趋势，其中2011～2013年泰尔指数几乎不变，2013～2016年泰尔指数增幅较大。从区域间和区域内泰尔指数看，2011～2016年区域内泰尔指数一直高于区域间泰尔指数，且在这期间区域内泰尔指数增长了0.009，大于区域间泰尔指数增长的0.004。这说明我国群众文化机构服务的非均等化主要在于东、中、西三大区域内部的非均等，而三大区域间的均等化情况则优于区域内的均等化情况，且近年来区域内非均等化态势的加剧速度大于区域间的非均等化态度。
图1 2011～2016年全国群众文化机构服务均等化泰尔指数
2.全国群众文化机构服务均等化的主要影响因素是财政拨款和从业人员
图2反映了2011～2016年全国群众文化机构各指标的泰尔指数的变化趋势。
图2 2011～2016年全国群众文化机构各指标泰尔指数
由图2可知，近年来财政拨款的泰尔指数一直维持在较高位置，总体上远高于其他指标，2011～2016年仍呈现一定幅度的增长，可见财政拨款的非均等化是导致群众文化机构服务非均等化的主要原因。但其增幅小于其他多数指标，说明近年来财政拨款的非均等化趋势得到一定程度的控制。另外，值得关注的是从业人员这一指标的泰尔指数虽然较其他指标小，但近年来其增幅最大，从0.012增长到0.036，且从2013年到2016年增长幅度较大，与全国群众文化机构泰尔指数变化趋势相符，表明文化人才非均等化程度的加大是导致近年来全国群众文化机构服务均等化程度下降的主要因素。
1.全国31个省份群众文化机构服务均等化泰尔指数测算
图3是2011年和2016年全国31个省份群众文化机构泰尔指数的分布图。总体来看，全国31个省份中东部、西部省份多数具有比较优势，中部省份处于劣势地位，基本呈现“东西隆起，中部塌陷”
态势。其中，东部的上海、浙江、北京、广东等发达省市的泰尔贡献率较高，尤其是上海和浙江在各省份中遥遥领先；西部的新疆、西藏等边疆少数民族地区的泰尔贡献率也较高，处于有利地位；而中部各省份的泰尔贡献率基本均为负值，其人口对资源投入及服务产出的享有在全国处于劣势。另外，值得注意的是，从2011年到2016年，部分省份的泰尔指数的变化反映了近年来群众文化机构服务非均等化趋势的进一步加剧，尤其体现在东部的上海、浙江，以及西部的西藏、新疆等省份的泰尔指数的陡然上升上，而中部的河北、河南、湖南等省份的泰尔指数则进一步下降。
图3 2011年、2016年全国各省份群众文化机构泰尔指数
2.区域间群众文化机构服务均等化泰尔指数测算
（1）东部、西部较中部具有比较优势，且近年来这种优势越发明显
通过对2011～2016年群众文化机构的区域间泰尔指数的测算，如图4所示，可以看出，近年来群众文化机构的区域间泰尔指数从0.011上升到0.015，呈现较小幅度的增长趋势。
图4 2011～2016年群众文化机构区域间泰尔指数
从东、中、西三大区域的泰尔贡献率来看，东部、西部的泰尔贡献率一直为正值，且东部大于西部；中部的泰尔贡献率一直为负值，可见，群众文化机构服务均等化水平在区域间的分布呈现“东西隆起，中部塌陷”态势，东部处于最有利地位，西部次之，中部处于最不利地位。另外，2011～2016年，东部的泰尔贡献率从0.032增长到0.037，西部从0.013增长到0.017，而中部从-0.034降到-0.038。可见，近年来群众文化机构的区域间差距进一步增大，呈现“优者更优，弱者更弱”的马太效应。以2016年为例，中部人口占全国人口的37.3%，但在群众文化机构从业人员、实际使用房屋建筑面积、财政拨款上分别占全国总量的33.5%、25.9%、22.5%，均未达到与所服务人口相匹配的水平，导致其服务产出也未能达到相应的水平。相较于东部在公共文化服务发展中具备的经济等基础优势与西部的政策倾斜优势，中部在群众文化机构等公共文化服务的发展中基础优势和政策优势“两不靠”，因此“中部塌陷”格局日益明显。
（2）总体上，资源供给能够得到正向的服务产出，但区域间的服务效果存在差距
由表2可知，在资源供给和服务产出上，东部、西部的泰尔贡献率均为正值，中部的泰尔贡献率均为负值。可见，从区域间看，群众文化机构的资源供给优势能转化为正向的服务产出，但转化效果在区域间存在差距。在资源供给上，东部的泰尔贡献率为0.014，西部为0.020，西部在资源供给上优于东部，但服务产出上东部的泰尔贡献率远高于西部。可见，东部群众文化机构的资源供给获得了较好的服务产出成果，而西部的资源供给没能够得到较好的正向反馈，其服务产出有待提高。从发展基础来看，东部公共文化服务的发展主要是基于自身经济优势等带来的良好发展环境，它相对于西部而言已逐渐形成较为成熟的发展模式，因而能够把资源优势较好地转化为服务产出，而西部目前的公共文化服务发展还处于依靠国家政策倾斜带来的资源优势，还未能很好地转化为实际的服务效果。
表2 2016年群众文化机构区域间泰尔指数
从各指标看，2016年群众文化机构区域间泰尔指数最高的是财政拨款这一指标，说明财政拨款是引起区域间非均等化的最主要因素。在群众文化机构经费来源上，东部经济发展水平高，相应的文化事业经费支付能力强，而中西部地区所能获得的中央财政补贴差距极大，因而也就导致了中部群众文化机构在经费来源上的巨大弱势。而从业人员的泰尔指数数值最小，说明其在区域间的均等化程度较高。但东部、中部从业人员的泰尔贡献率为负值，西部的泰尔贡献率为正值，且东部的贡献率最小，说明在从业人员方面东部处于最不利地位。
3.区域内群众文化机构服务均等化泰尔指数测算
（1）影响东部均等化的主要省份是上海和浙江，主要影响因素是财政拨款
如表3所示，2016年东部群众文化机构泰尔指数为0.044，只有上海、浙江和北京的泰尔贡献率为正值，上海和浙江在东部群众文化机构服务中占绝对优势，这两大省份是影响东部群众文化机构服务均等化的主要省份。其他省份的泰尔贡献率均为负值，山东排在末位。从资源投入和服务产出看，只有上海、浙江和北京的泰尔贡献率为正值，其他省份的泰尔贡献率均为负值，可见，上海、浙江等省市能够把资源投入优势较好地转化为正向的服务产出。近年来，上海和浙江积极利用数字信息技术整合公共文化服务资源，更好地满足了群众的文化服务需求。如上海在2016年推出了“文化上海云”，打造“一站式”数字公共文化服务平台
，通过大数据平台让公共文化服务从供给端发力转化为需求侧的精准定位，实现了“百姓点单”制，创造了更好的服务产出效果。
从各指标来看，财政拨款的泰尔指数最大，说明东部各省份间财政拨款的差异是导致区域内非均等化的主要因素，上海和浙江的财政拨款的泰尔贡献率远高于其他省份，而山东则远低于其他省份。2016年，上海、浙江和山东的人口分别占东部人口总数的4.9%、11.4%和20.3%，但其财政拨款占比分别为15.5%、19.5%和8.8%。可见，上海、浙江在财政拨款的人均占有率上具有绝对优势，而山东省财政拨款的占比则远低于其人口占比。另外，提供文化服务次数的泰尔指数也很高，为0.065，仅低于财政拨款的泰尔指数，也是影响东部群众文化机构服务均等化的主要因素，主要原因在于上海、浙江提供的文化服务次数与人口的比值高于其他省份，服务产出效果显著。
表3 2016年东部各省份群众文化机构泰尔指数
（2）中部各省份群众文化机构服务差异较小，财政拨款是差异的最主要影响因素
如表4所示，2016年中部群众文化机构泰尔指数为0.009，远低于东部的0.044，说明中部各省份之间的差异远小于东部。由前文可知，中部各省份在全国群众文化机构的资源占有中处于劣势，因此这种均等只是各省份均处于较低水平的均等。其中吉林、湖北等省份的泰尔贡献率为正值，在中部处于优势地位，而河北、河南等省份的泰尔贡献率为负值，处于劣势地位。从资源投入和服务产出来看，吉林、江西的资源投入优势没能转化为服务产出优势，而湖北却能以较少的服务投入产生较好的服务效果，其服务产出的泰尔贡献率为中部最高值。这主要得益于湖北省近年来相关政策措施的制定，如《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《湖北省基本公共文化服务实施标准（2015～2020）》等，同时湖北积极推进社会文艺团队建设和“百姓舞台”文体广场建设，动员全社会广泛参与，让服务内容更加贴近群众生活。
表4 2016年中部各省份群众文化机构泰尔指数
从各指标来看，中部财政拨款的泰尔指数同样为最大值，说明财政拨款是导致中部区域内非均等化的最主要因素，但其差异远小于东部。其中吉林财政拨款的泰尔贡献率远高于其他省份，而河南、河北则远低于其他省份。另外，中部从业人员的泰尔指数也较高，为0.016，也是影响中部群众文化机构服务均等化的主要因素，吉林省从业人员数同样占据绝对优势，而湖北、安徽等省份则处于劣势。从服务产出指标看，中部在提供文化服务次数和文化服务惠及人次上的泰尔指数均较小，说明中部各省份在服务产出上差距较小。
（3）影响西部均等化的主要省份是新疆和西藏，最主要影响因素是从业人员
如表5所示，2016年西部群众文化机构泰尔指数为0.029，在东部与中部之间，西部各省份之间的差异小于东部，但大于中部。西藏、新疆、重庆等省份的泰尔贡献率为正值，处于优势地位，而广西、四川等省份的泰尔贡献率为负值，处于劣势地位。
表5 2016年西部各省份群众文化机构泰尔指数
从各指标来看，西部从业人员的泰尔指数是各指标泰尔指数的最大值，为0.046，说明从业人员是导致西部地区非均等化的最主要因素。西藏从业人员的泰尔贡献率远高于其他省份，而四川、广西等则远低于其他省份。2016年，西藏人口仅占西部人口总数的0.9%，但从业人员占比达到了6.6%；而四川人口占22.1%，但其从业人员占比仅为14.3%。可见，西藏在从业人员分配上具有极大的优势，而四川则处于劣势。另外，财政拨款和提供文化服务次数的泰尔指数也较高，均为0.032，也是影响西部群众文化机构服务均等化的主要因素。在财政拨款上，西藏同样占据绝对优势，广西等省份处于劣势。在服务产出上，新疆将其资源投入优势转化为良好的服务产出效果，西藏的服务产出效果则不明显，而重庆市则能够把较小的资源投入优势转化为较好的服务产出。近年来，重庆市不断创新公共文化服务方式，提高服务能力，如大渡口区、渝中区积极探索文化馆的总分馆模式，而北碚区则通过利用数字信息技术搭建了群众文化艺术远程培训系统，实现“一人辅导、全区受益”，提高了服务效能。
通过以上对我国群众文化机构服务均等化的实证分析，得出以下结论。
从区域间均等化看，东部和西部处于优势地位，中部居于劣势地位，且除“从业人员”外，各指标均与东部、西部存在较大落差，呈现“东西隆起，中部塌陷”态势，近年来这一非均等化态势进一步加剧。从区域内均等化看，东部非均等化程度最深，中部均等化程度最高，但中部各省份的均等只是低水平的均等。基于此，应该从以下两个方面改进。
首先，针对区域间不均衡，尤其是近几年逐步加深的“中部塌陷”态势，中央政府应该从顶层设计层面进行政策调整，加大对中部群众文化机构的政策扶持和资源投入力度，以解决中部发展起点优势和政策资源优势“两不靠”的局面。此外，除了依靠政府的政策资源突破外，中部各省份还应当创新服务机制，如通过政策撬动社会资本投入以及通过政府购买等方式激发民间自发性文艺团体的力量，动员全社会广泛参与，从而实现把较少的资源投入转化为较好的服务产出成果。
其次，针对区域内不均衡，可以构建群众文化机构的区域联盟，实现区域内合作，在技术层面上实现“线上”“线下”两条腿走路。通过组建区域联盟，联合多个省份群众文化机构的优势资源，打破地方性人才、服务资源以及服务能力的限制，实现文化发展成果共享，提高人民群众的文化成果享有水平。一方面，群众文化机构的基本职责在于提高全社会基层文化活动的组织化水平，指导基层群众活动有序开展。通过区域联盟，就“线下”活动的开展进行交流合作。另一方面，由于我国属于地域比较宽广、群体比较多的国家，文化需求个性化明显，相对于原来的加大投入等传统手段，利用新兴的互联网技术更有助于实现均等化的突破。因此，通过互联网技术将不同省份、不同区域的公共文化资源整合成一个整体，并建立一个统一的公共数字文化资源服务平台，可使得公众能够一站式获取公共文化资源与服务，改变公共文化资源分布不均及欠发达地区资源匮乏的现状。
首先，无论是从全国、区域间还是从区域内来看，财政拨款均是影响群众文化机构服务均等化的主要指标。2011年，文化馆（站）实行免费开放后其人员等基本支出由同级财政部门予以保障，开展基本公共文化服务项目所需经费由中央和地方财政共同负担，中部中央财政补贴50%，西部补贴80%，对东部实行“以奖代补”。这种经费补贴形式决定了群众文化机构所能获得的经费取决于地方政府的经济实力和中央财政转移支付的比例。地区经济发展水平是群众文化机构发展的基点，经济发展水平差异决定了公共文化服务发展的起点差距，而中央政府财政拨款可以作为调节起点差距的手段，平衡地区差异。但目前中央政府的财政投入方式实际上拉大了这种差距。由表6可以看出，尽管2011～2016年国家对群众文化机构的财政拨款增长了85.8%，但地区间的投入差距实际加剧了原来的不均衡状态，2016年中部的人均财政拨款远低于全国平均水平。东部经济发展水平高，相应的文化事业经费支付能力高，而中、西部的财政补贴比例差距大，导致区域差距进一步加大。另外，东部的上海、浙江等省份的群众文化机构借力发达的地方经济在全国群众文化机构中独占鳌头，西藏、新疆、青海等边疆及少数民族地区由于政府的政策倾斜与地广人稀而占据优势，而河南、河北等省份的经济发展水平则难以平衡其巨大的人口负担，从而处于劣势。
表6 2011年、2016年群众文化机构财政拨款情况
其次，近几年从业人员的非均等化加剧了群众文化机构服务的非均等化。就目前来看，群众文化机构仍按照行政区划进行机构设置，从而进行人员配置，从业人员数量与行政区划的数量直接挂钩，而与服务人口往往不相匹配。从区域间来看，西部在从业人员配置上占绝对优势，而东部处于最不利地位。就服务人口来看，西部地广人稀，东部人口较为密集。2016年，东部人口占全国的35.5%，但其群众文化机构数仅占22.9%，从业人员仅占29.4%，而西部以27.1%的人口占了39.1%的群众文化机构数及37.1%的从业人员。目前，这种人口的统计方式还是按照户籍人口进行计算，而实际上东部还承担了更多外来务工人口的服务需求，因此东部在从业人员上的实际缺口应该更大。从区域内来看，从业人员是影响西部群众文化机构服务非均等化的最主要因素，原因主要在于西藏与四川等省份之间的分配差距，西藏地广人稀，而四川作为人口大省，按行政区划进行人员配置而不考虑服务人口，这必然导致两者在人均资源占有上差距极大。
因此，在财政投入上，在加大中央财政转移支付资金投入的同时，应当调整支出比例，重点加大对中部的投入，防止“中部塌陷”形势的进一步加剧；在区域内还应当重点加大对经济欠发达省份、人口大省等省份的投入，以缩小差距。在人员保障上，应该调整原来按行政区划进行编制配置的方式，按照地区实际服务人口调整人员编制；另外，在编制限制情况下，应通过政府购买等方式配备与服务人口相匹配的文化从业人员，以提高服务质量。
2015年我国提出加快构建“现代公共文化服务体系”，2016年《公共文化服务保障法》出台，我国进入构建“现代公共文化服务体系”的新阶段，基本公共文化服务“从无到有”的问题基本得到解决，现在到了“从有到优”提质增效的阶段。党的十九大提出我国的主要矛盾发生变化，国民的生存性需求已经得到满足，要实现“人民日益增长的美好生活需要”，必须改善文化这种发展性需求“不平衡不充分”的局面。基本公共文化服务均等化成为构建“现代公共文化服务体系”的基本内涵。而群众文化机构作为“中国特色”的公共文化机构，对于推动基本公共文化服务均等化起着至关重要的作用。因此，应当着力于推进群众文化机构服务均等化，以保障人民群众的基本文化权益，满足人民群众的基本文化需求。