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张春春
摘要： 近年来，我国公共文化立法进程加快，立法体系不断完善，进一步规范了公共文化服务机制建设并有效促进了我国公共文化服务体系完善。本文梳理了国外及我国公民阅读权利保障法治化的进程，提出依法治理、依法办馆、依法享用从法制化走向法治化的观念革新思路，并从精准配料、优化结构、主体转型、加强意识等方面提出了推进现阶段我国公民阅读权利保障的实践措施。
关键词： 公民阅读权利 法治化 全民阅读 公共图书馆
习近平同志在党的十九大报告中，做出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大战略判断，同时提出“满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮”。进入新时代、化解新矛盾、满足新期待，必须在推动高质量发展的基础上进一步保障公民的基本文化权利，阅读权利是公民最基本的文化权利。由此可见，无论是政府决策还是公民的心愿都表明了这样一个不可否认的事实——公民阅读权利保障的法治化趋势势不可当。
从公民阅读权利法治化的实践道路来看，包括法的制定与法的实施两个环节，而两者之间需要通过更新观念来使政府行为更能满足公民的文化需求，使公民更了解法治化建设与自身应享有的阅读权利，使相关责任者更能找准实施方向，从而提高公民阅读权利责任主体的参与度以及责任主体之间的黏合度，依法保障公民阅读权利。
1.韩国
早在20世纪60年代，韩国全民阅读活动开始兴起，整个社会掀起了关于“为提高素质而阅读”的政策热潮。对于全民阅读的推进，可见于其阅读权利保障法治化进程。1963年，韩国颁布了《图书馆法》，截至2006年，该法共被修订11次；2007年，“读书振兴”正式从图书馆的法律框架下分离出来，由国会设立了《读书文化振兴法》，经两次修订成为今天的《阅读文化振兴法》。回溯韩国阅读权利保障的法治化进程可以发现，阅读权利保障从具体活动、基础建设层面上升到了文化的高度。在国家立法的带动下，韩国许多市、区都设立了本地区的阅读文化振兴条例与计划，这些法规在保障全民阅读促进机制的稳定性的同时，也增强了机制内部的不断繁衍和创新能力。
纵观韩国阅读权利保障的法治化进程，可总结出如下经验：第一，明确政府的职责。韩国在阅读权利保障的法治化进程中，始终将阅读权利的保障归为政府责任，这使得无论是国家层面的法律还是地区的条例与计划都发挥了最大效力，这也反映出其法治化的目的，即促进全民阅读、保障阅读权利是提升国民智力、提高国家软实力的政府根本任务之一。第二，法律体系具有灵活性。韩国在阅读权利保障法律建设过程中，充分体现了长期性和计划性，而反观具体的法律条款，并未进行细枝末节的规定，这给法律的实践带来了可操作的空间及便利性，而其长期规划又有效地限制了它的操作空间。
2.美国
美国是最早且最成功推进全民阅读的国家之一，尤其是其对未成年人阅读权利保障的推动非常出色。1983年，美国国家优质教育委员会向政府和教育部提交了一份教育报告《国家在危急中：教育改革势在必行》，引发美国政府及社会各界深刻反思。1997年，克林顿总统做了推进全民阅读的报告，同年发起了“美国阅读挑战”（America Reads Challenge）计划，并成立了美国阅读挑战办公室，签署了“美国阅读工读项目”（America Reads Work-study Program）。之后，美国在阅读权利保障的法治化进程中身体力行三十年，留下了不少可供借鉴的宝贵经验：第一，尤其关注对未成年人阅读能力的培养。通过其为数不多的阅读立法可以看出，美国政府认为未成年人阅读能力的培养关乎未来在全球竞争中的竞争能力及所能承担的社会责任。第二，具有引导性和保障性。美国的各项阅读法案在推动并指导阅读的同时也关注到了对阅读权利的保障，而非强制阅读。
3.日本
2013年，经济合作与发展组织发布了首次“国际成人能力评估计划”调查报告，结果显示：在阅读能力方面，日本成人居首。之所以领先，得益于其优秀的阅读推广活动及发达的出版业、借阅设施网络的保障。从国家和政府层面建立促进阅读的机制起步于2000年后，2001年日本国会通过了《少年儿童读书活动推进法》，2002年日本内阁发布了《推进少年儿童读书活动基本规划》，2005年通过了《文字及印刷品文化振兴法》。有了法规的保障，日本阅读推广工作在资金上有了保障，并把保障阅读权利上升到国家文化振兴的战略层面。
从日本阅读权利保障的法治化进程中，我们可以总结出如下经验：第一，构建了较完备的立法体系。从日本的法治化进程来看，并没有一部较全面的阅读法律，但公民阅读权利保障的理念从阅读推广活动到法律实施贯穿始终，多部法律都对保障阅读权利有所体现，它们相互配合，构建了较完备的立法体系。第二，关注未成年人阅读。与美国相类似，日本有关阅读的立法主要集中在对未成年人阅读能力培养和阅读推广活动上，这得益于起步较早的未成年人阅读促进活动实践。
与之相比，我国阅读权利保障的相关工作起步较晚。本文对我国与阅读权利保障相关的法律、法规、文件进行了解，以政府文件为主、其他全民阅读相关信息为辅，结合全民阅读活动开展情况，整理我国全民阅读的立法实践，在总结国外阅读权利保障法治化的发展历程及成功经验的基础上，梳理我国阅读权利保障的法治化进程，大致可分为如下几个阶段。
第一阶段：酝酿期（20世纪90年代至2014年）。20世纪90年代，我国全民阅读活动开始起步。1997年，中央宣传部、文化部、国家教委等九部委发布了《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》，它以发展图书馆事业为手段，旨在提高整个民族的思想道德素质和科学文化素质。2006年，中央宣传部、文明办等十一部委向全国发布了《关于开展全民阅读活动的倡议书》，提出了“全民阅读”，倡导推广“世界读书日”。我国在党的十七届六中全会决议（2011年）、党的十八大报告（2012年）、2014年政府工作报告中都明确提出了开展全民阅读活动。同时，自2011年起国家新闻出版广电总局每年都发布关于推进全民阅读活动的通知。该阶段，国家逐渐重视全民阅读工作，全国各地开展全民阅读活动的热情高涨，活动的内容及形式各具特色。与此同时，大家也意识到在开展全民阅读活动的同时相应的制度体系缺位的问题，于是社会各界开始呼吁就全民阅读立法，从而充分保障公民的阅读权利。
第二阶段：发展期（2014年至今）。2014年起，无论是国家层面的还是地方性的全民阅读相关法律文件开始不断涌现。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，该意见从统筹推进公共文化服务均衡发展、增强公共文化服务发展动力、加大公共文化服务保障力度等方面提出了任务要求，为公民阅读权利保障法治化提供了系统保障，促进基本公共文化服务标准化、均等化。2016年2月，国家新闻出版广电总局公布了《全民阅读促进条例（征求意见稿）》，开始面向社会征求意见。我国国家级阅读权利保障的行政法规开始基本形成。2016年12月25日，十二届全国人大常委会会议通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》，同年12月国家新闻出版广电总局正式发布《全民阅读“十三五”时期发展规划》，这是我国首个国家级全民阅读规划，建立了全民阅读工作的长效机制。至2017年11月4日，十二届全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国公共图书馆法》，作为公民阅读的主要服务设施的公共图书馆，其首部专门法的问世必将进一步推动阅读权利保障工作，也标志着我国阅读权利保障法治化取得了阶段性成果。与此同时，2014年起，地方性全民阅读促进法规、制度遍地开花，各地纷纷出台相关制度以保障公民的阅读权利，这些地方性法规将阅读权利保障纳入了各地方政府的工作规划中，这一阶段国家级法规与地方性制度交相辉映，基本完成了我国公民阅读权利保障的法律体系构建。
总体而言，现阶段我国所构建的公民阅读权利保障的法律体系是在总结提炼我国公共文化服务发展方针政策和创新实践、借鉴其他国家全民阅读立法经验的基础上，建立起来的我国阅读权利保障的基本制度体系，从现阶段来看，它无疑是良法。但法治化的过程本身就具有历史性和动态性，对良法的评价也会因时而易、因地而易。纵观国外成功经验，阅读权利保障的法治化过程无不是在“立法—实践—修正”的反复中不断进步的。因而下一阶段，我们要完成的是从法制化向法治化的转变，不断将公民阅读权利保障法治化推向成熟。
法治化的实现要观念先行，法治观念是实现法治化的精神动力。在公民阅读权利保障法治化的进程中有三个要素：政府、阅读服务设施、公民，本文所论述的阅读服务设施以公共图书馆为例。基于目前我国公民阅读权利保障的法律体系，结合法治化进程中的现实需求，应尽快更新政府、图书馆、公民的观念，依法治理、依法办馆、依法享用。
公民阅读权利保障的法治化首先要解决的是政府层面观念更新问题。公民阅读权利的保障是政府主导下的一项需要持续完善的系统工程，需要各级政府及相关部门合力且联动，以形成具有整体性、协同性及高效性的责任主体。全民阅读是我国树立文化自信所要完成的公共文化服务领域的一项重要任务，保障公民阅读权利的法律体系已经基本构建完成，并且已经成为我国基础的公共文化政策，这就意味着：对于图书馆，政府必须履行管理责任；对于公民，政府必须履行其服务责任。
从经验来看，我国全民阅读工作起步晚，尚不能总结出成熟的经验以供借鉴，国外虽不乏成功的案例，但由于政治环境、社会形态的差异，简单“移植”难免出现“水土不服”的现象。因此，要推进我国公民阅读权利保障法治化，政府依法治理是关键。根据新公共服务理论，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时，主要承担为公民服务和向公民放权的职责，工作重点既不是为政府航船掌舵，也不是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构，在公共行政中突出“以公民为中心”的治理理念。也就是说，政府要树立以服务公民为导向的理念，关注法治化进程中的平等性、参与性、服务性、民主性等公共行政文化价值标准，提高对公共图书馆治理的参与度，建立与公民之间的持续的良性互动，积极征集公民对于阅读权利保障法治化进程的意见和建议，加快向服务型政府转变。
就图书馆层面的法治化来看，其核心是依法办馆。《公共图书馆法》的实施为图书馆阅读服务提供了强有力的法律依据，认真研读该法及其相关法律，不难发现其法治观念。
1.平等服务
作为保障公民阅读权利的公共文化服务设施的图书馆来说，必须以满足人民日益增长的精神文化需求为落脚点，为每一个公民所提供的阅读服务必须是平等的，即平等服务。
2.专业服务
对于提供阅读服务来说，图书馆有其天然的专业优势。就建设目的来看，现阶段图书馆以解决人民日益增长的美好精神文化需要和不平衡不充分公共文化服务之间的矛盾为出发点和落脚点。公共图书馆要以对文献的加工整理、开发利用为基础服务，以组织开展针对不同群体的、形式多样的、内容丰富的阅读推广活动为拓展服务，要积极地为不同阅读群体提供专门化服务，提高图书馆的社会服务效率，将标准化与个性化有机结合，打造品牌阅读活动，提升阅读服务的品质。
3.社会合作
《公共图书馆法》第十三条“公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与”，第四十八条“国家支持公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作，开展联合服务。国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放”，这体现了我国公民阅读权利保障立法体系的“政府主导、社会力量广泛参与”观念。作为阅读服务设施的公共图书馆应尽快更新理念，加大与社会机构合作的力度，充分挖掘社会资源以开展全民阅读活动；同时也要调动社会力量的积极性，让其加入图书馆建设中来，推进图书馆事业全面发展，进而保障公民阅读权利。
公民阅读权利的法治化是全民共同参与的一项基本文化事业，它反映的是公民对于自身文化权利的自觉意识和独立意识，需要全民的积极性和主动性。而我国民众恰恰缺乏这种主观能动性、主体性，缺少对自身权利的关注，因此在公民阅读权利保障的法治化进程中，要尽快更新观念，全民守法，依法利用公共阅读资源，享用公共阅读设施。
首先，权利保障的程度是我国公民阅读权利法治化的核心指标，其中，全民法治意识的培养和强化尤为重要。我们要意识到：法律不是对人的约束，而是人民的“自由的圣经”；法律不应以义务为本位，而要以权利为本位；人民自己而非政府才是法治的主体，政府或政府的行为恰恰是法治的客体；在法治化的状态下，人不再仅仅是生物意义上的人，更是法律之下的人，人与人是平等的，不再是依附性的而是相互独立的；在法治化的状态下，每个人都能充分发挥自己的潜能、实现自己的价值，因为法律为他创造了一个正常的社会生活条件。
其次，法治化进程的前提是良法的建立。我国虽然已经建立起较完整的公民阅读权利保障的法律体系，但是几乎所有领域的立法实践无不在告诉我们一个经验，任何立法体系都需要在实践中不断修正，以使其更符合时代的发展规律和贴合人民的精神诉求。要想进一步完善阅读权利立法体系，全民阅读的实践是最好的标准。
最后，公民的阅读权利保障的法治观念，有利于我国在国际人权领域的对话，有利于得到国际社会更多的理解与支持，从而使我国在全球化的浪潮中获得更多有利于自身发展的外部政治、经济、文化环境，争取到更多的国际合作。
已有的对于全民阅读法治化、阅读权利保障法治化的研究大多集中于个别因素的探讨，本文将应用系统工程理论来分析公民阅读权利保障的法治化进程，旨在提出具有系统性、完整性、长效性的法治化路径。1979年，钱学森曾在《大力发展系统工程，尽早建立系统科学的体系》一文中提出：“社会主义法治需要一系列法律、法规、条例，从国家宪法直到部门法的规定，集总成为一个法治的体系，严密的科学的体系，这也是系统工程，法治系统工程。”下文笔者将用更贴近法治化的结构方式，辩证地把公民阅读权利保障的法治化当作系统工程来看待，勾画出法治化的整体性图示，见图1。
图1 公民阅读权利保障法治化示意
作为系统工程的公民阅读权利保障法治化可分为两大组成部分，即显性要素和隐性要素。其中，显性要素对法治化有直接的影响，这从图1中可以直观地看到。隐性要素内涵于显性要素之中，无法直接观察到，其作用通过显性要素发挥出来，包括法治意识、法治精神、法治价值等。
任何法律的建设都不是一蹴而就的，尤其是公民阅读权利保障的法治化。阅读权利保障路径是随着人民日益增长的精神文化需求而变化的，因此，法律需要不断地修订与完善。首先，全民阅读的法律体系存在效力困境。例如，国家级的《全民阅读促进条例（草案）》以及深圳、湖北、吉林、江苏、黑龙江等地的地方性全民阅读促进条例（办法），虽然已基本形成我国公民阅读权利保障的法律体系，包含了全民阅读促进工作的组织架构、管理模式、任务和目标等基础内容，但仍存在立法结构欠妥、义务性规定不完备、法律责任设置不清晰等问题，需要依据全民阅读实践，进一步修订与完善。其次，尽快出台《公共图书馆法》的配套制度。《公共图书馆法》是经全国人大通过的图书馆行业的最高法律，它所阐述的是有关公共图书馆建设与发展的原则性、全局性的内容，是我国图书馆体系的“上层建筑”，需要配套制度、行业规范等法律法规去细化图书馆具体业务规范。同时，要发挥中国图书馆学会及各地图书馆学会的作用，在指导、督促所辖区图书馆具体工作的同时，为制度的建立与修订提供“一手资料”。
法治化进程的基本形态即法治化的结构，公民阅读权利保障法治化的结构可以理解为图书馆事业层面的法治化，它主要体现为普遍均等性、免费获取、开放共享、知识自由等。要优化法治化的结构我们要解决两方面的问题：图书馆的运行与管理，图书馆的体系化布局。
首先，《公共图书馆法》已经为我们明确了公共图书馆的管理者是政府，同时，政府也是公共图书馆的建设主体。各级政府及相关部门依照《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》及其他相关法律要求建设、治理职责内的辖区图书馆。通过建立健全公共图书馆法人治理结构，科学地引入外部人员主要是服务对象参与决策和监督，进而实现决策权、执行权和监督权之间的相互协调、科学运行。目前，我国图书馆法人治理结构建设已经走过试行期，进入全面推进阶段。纵观我国公共图书馆法人治理实践，不难发现存在的最突出问题是绝大部分图书馆的法人治理结构形式大于内容，这也是我们在推进法人治理结构建设中必然要经历的阶段。此外，政府应加大对公共图书馆法人治理结构运行情况的考评力度，使法人治理结构真正发挥作用，推动有效解决阅读服务中的公平和效率问题。
其次，《公共图书馆法》已经从全局明确了图书馆发展的基本方略，以坚持政府主导和鼓励社会参与为原则，以建立覆盖城乡、方便实用的公共图书馆服务网络为目标。我国针对各级图书馆的建设与发展情况，确立了县级图书馆总分馆制，确保了基层图书馆的“辐射”范围，促进阅读服务向城乡延伸。这对县级以上公共图书馆提出了更高的要求，即要进一步促进阅读服务的标准化、规范化以及业务能力的专业化、高效化。同时，这也对主管部门的治理能力提出了更高的要求，即要构建更加高效、科学的公共图书馆服务体系。
首先，要让公民在法治化的过程中有发言权。单纯地依靠自上而下的普法来推进法治化进程难以调动公民的积极性，使得法治化建设困难重重。况且公民阅读权利的保障本身就需要公民自我有阅读兴趣与自发地享用权利。那么，要调动公民的积极性就必须在法治化建设的过程中让公民能够顺畅地参与其中，这就要求法治化的第二主体即政府积极、主动地收集民意，构建合适的评价平台，进而形成两方信息的良性互通。
与此同时，根据《公共图书馆法》第四条、第五条的规定，政府要进一步落实对于第三主体图书馆的建设主体责任与管理主体责任，依法推进公共图书馆事业的建设，根据阅读服务设施的事权和支出责任，不仅要将公共图书馆经费纳入本级预算，而且应尽量加大投入，同时做到及时、足额拨付。在保障经费的同时，也要保障图书馆正常运行所需要的人员，配备数量足够且具有专业技能的工作人员，尤其要保障基层图书馆有足够工作人员，使公民阅读权利保障法治化在多方主体的合力联动下良性发展，推进全民阅读立法体系落地生根。
在推进法治化的进程中，公民依法享有阅读权利、充分利用公共阅读资源是关键，可见，法治意识是核心。如何使公民具有强烈的法治意识呢？在全民阅读法律体系相对完整、信息不对称现象基本消除的今天，图书馆需要从被动提供服务到主动提供服务、从以馆内阵地服务为主到基于读者需求选择服务场所的服务转型，引导读者由被动接受阅读服务状态，逐渐过渡到主动提出需求并主导阅读服务方向，进而提升其阅读权利保障的法治意识。
公民阅读权利的法治化需要其中的每个主体都具有较强的法治责任感和一定的法治自觉性，这就要求在立法体系基本构建完成之后加强对法律落实的教育与宣传推广。在受训人员的范围上，不仅要对图书馆馆长及馆员进行相关法律培训，还应该加强对图书馆的主管部门的领导及相关工作人员的培训，尤其要注意对基层图书馆馆员的培训与教育。在培训的内容上，不要只做《公共图书馆》的解读，还要系统全面地就全民阅读的法律体系做讲解，让受训者从公共文化服务体系的全局性以及文化自信建立与坚守的高度去深入思考，通过全局与部分、构建与落实、传承与创新的思维过程，结合自己的职责提出最有效的法治化实施方法。同时，要培养文化主管部门领导及相关工作人员、图书馆人、公民的法治精神，让其渗透至图书馆的治理、全民阅读工作的推进以及各项阅读活动中。文化主管部门领导及相关工作人员对于法律要“知敬畏”“树信仰”，并将法治精神贯穿始终，运用自己的法治思维去科学决策；图书馆人则要将法治精神结合自己的业务知识，融入图书馆运行与阅读服务中去，开拓业务领域，将阅读服务覆盖到每一个群体、每一个人；而每个公民要将法治精神带到自己的阅读行为中去，充分利用图书馆，在行使自身阅读权利的过程中不断修正制度，推进公民阅读权利保障走向法治化。
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