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唐健春
摘要： 由于我国区域经济文化发展不平衡，地区间发展差异大、城乡二元化结构明显，公共文化服务体系建设和发展形成了差异化格局，公共文化服务仍然面临着诸多不协调、不匹配、不一致的矛盾。要想切实解决面临的问题，补齐文化馆（站）建设中存在的短板，提升公共文化服务效能，就需要进一步明确责任，认准目标，在实践中不断总结经验，促进现代公共文化服务体系的科学化、规范化发展。本文围绕提升文化馆（站）的服务绩效展开探索，提出落实政府主体责任，加强行业监管，完善评估机制以及扩大文化服务机构影响力等一系列有效路径。
关键词： 公共文化服务 文化馆 文化站
现代公共文化服务体系建设是传播先进文化、引领时代潮流、提升公民文明素质、弘扬社会主义核心价值观的重要载体和平台，也是充分保障人民群众基本文化权益的重要载体。加快推进公共文化服务体系标准化、均等化建设步伐，切实满足老百姓对美好生活的新期待，让人们享有更多的文化获得感，这是各级政府的基本责任，也是全社会的共同诉求。当下，公共文化服务体系建设与过去比较已经发生显著变化，尤其是在硬件建设与经费投入上，基本度过了“有没有”的建设状态，但是在向“好不好”的新时代发展阶段迈进过程中，公共文化服务体系建设和服务还面临着诸多不协调、不匹配、不一致的建设和发展矛盾。要想有效提升文化服务效能、满足社会需求，需着力补齐文化馆（站）事业建设短板，促进现代公共文化服务体系科学化、规范化发展。
随着公共文化时代的到来，我国文化建设和发展跨入了新的历史时期。公共文化最显著的特征和最重要的价值是明确了公共文化服务体系建设责任主体，厘清了基本定义，定位了各关联方的职能职责，进一步明确了政府主导、社会参与及保障人民群众基本文化权益的基本原则，建立和完善了一系列的基本制度和推进措施，为促进现代公共文化服务体系建设作出了制度安排。
2017年2月23日，文化部发布《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》，公布了国家“十三五”时期文化建设的总体要求、目标方向、主要任务及重要举措，其中重点规划了现代公共文化服务体系构建的目标和内容；2017年5月，中央颁布了《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，描绘了“十三五”时期我国文化发展改革蓝图，以及创新公共文化服务运行机制，构建普惠性、保基本、均等化、可持续的现代公共文化服务体系的内容；2017年9月，中宣部、文化部等发布了《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，着力优化体制机制，不断增强运转活力；2017年7月7日，文化部发布《“十三五”时期公共数字文化建设规划》。这一系列的发展规划和实施方略从提高建设水平、优化运转方式、创新体制机制、保障产品供给、提升服务效能等多方面提供了政策引领并绘制了发展蓝图。特别是2017年3月1日颁布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，为进一步推动公共文化服务体系的建设和发展夯实了制度基础。《中华人民共和国公共文化服务保障法》的颁布是公共文化服务体系建设和发展进入法治化轨道的重要标志，其根本的出发点和落脚点是消除差别，实现均等，让人民群众充分享有公共文化服务，提升广大人民群众的文化获得感和满意度，为保障人民群众的公共文化权益提供了法制保障。
当前，公共文化服务效能化建设是社会普遍关注的热点问题，但公共文化服务体系表现出的效能低下也是客观事实。公共文化服务效能不高的问题应该只是其表象，更深层的原因是建设基础不牢，如果基本建设不完善、要素聚合不充分，仅片面地强调提升服务效能是缺乏现实依据的。通过系统分析可以发现公共文化服务效能低下的原因，除了文化馆（站）自身存在服务低效问题之外，建设基础薄弱才应该是主要原因，如果只把目光定格在服务效能低下的现象中，而忽略对导致公共文化服务低效现象背后的本质因素的研究与破题，这对于公共文化建设补短板、提效能是没有多少实际帮助的。因此，本文对文化馆（站）服务绩效水平影响因素进行了深入剖析。
《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确，各级政府是履行公共文化服务体系建设的责任主体，在公共文化的建设上，各级政府既是公共文化服务体系建设的资源保障方，也是优质公共文化产品的提供方，还是公共文化服务效能的监管方。因此，公共文化建设水平和效果也更多地取决于政府的主动性和积极性，各级政府是否充分履行了主体责任，是公共文化服务体系建设水平和质量最直接的体现。
1.发展不平衡，地区之间公共文化建设基础存在差异
总体来说，我国在经济发展上存在区域差距，地区之间经济发展不平衡的矛盾较为突出，因而存在东部和中西部不同区域经济发展差别。现阶段来看，东部地区经济发达，民生水平相对较高，而中西部地区受经济发展落后的制约，民生水平相对较低。经济发展实力不均衡的现状，表现在公共文化建设上也形成差异化格局。客观上讲，从文化建设现状来看，经济发达地区，文化设施建设水平要高一些，公共文化产品供给和服务的效果相对而言也要好得多，东部地区在文化建设方面表现出资金足、建设优、供给畅、效果好的优势；而中部、西部地区由于受经济发展实力弱的拖累，在文化建设上一般极易出现建设不优、资金短缺、设施闲置、供需错位现象。我国公共文化服务体系建设水平存在的差异，导致区域不平衡、地区不平衡、城乡不平衡矛盾比较突出。
2.认识不同步，政府主体责任履行效果不一致
文化建设缺位与其说是受制于经济水平，不如说更多地体现在政府对发展的认识差距和责任担当不足上。文化发展意识不仅表现在认识水平上，也反映在发展方式上，在政府主体责任得到基本落实的地区，其公共文化建设基础就比较扎实，人民群众的基本文化权益就能够得到良好保障。很多地方往往是基于政府及其首脑的主观意愿进行公共文化建设，而不完全是基于对文化自身建设发展的内在需求。多年来，在经济社会发展中，一些政府仍然存在“重经轻文”“重经损文”发展理念，文化长期被视为“软”的发展方式而不受重视。特别是在一些经济欠发达地区，经济是发展“硬”指标，是突出政绩的重要抓手，也是对干部考核的具体指标，因而常被政府抓在手上追踪落实。而相对来说文化是“软”指标，既无考核要求，也无发展压力，因而长期容易被忽略。
3.建设不充分，公共文化服务体系建设实效性不强
我国早就颁布了文化馆（站）建设标准，但是实际建设状况和整体运转效果并不乐观。文化馆（站）建设由于存在制度性保障不足等种种问题，已呈现资源配置严重不均现象，从而对提升服务效能造成了极大困难。
首先，是文化基础设施建设不达标，同时存在切实利用起来、可持续性地有效运转困难的问题。其次，责权不明晰，定位不精准。部分政府机关在管理职能与公共文化服务机构之间的责权边界、履职方式还不够清晰，运行机制的科学性还有待提高，在具体运转过程中“管办不分”“责权不明”的现象依然存在。这些现象都严重影响着文化服务体系建设时效性的增强。
公共文化服务体系建设的出发点和落脚点最终都体现在服务上，公共文化服务效能理应是社会最关注、政府最关心的现实问题。文化馆（站）建设水平和发展现状当下最突出的问题表现在有的机构功能作用发挥不足、建设基础质量不高、管理质量不高、运行效果不好、群众满意度下滑等方面。
1.定位不精准
综合来看，文化机构体系分层不明确、职能不分明、建设无标准成为文化馆（站）业务建设和日常运行中的发展枷锁，使其显得进退失据。尤其是在基层，由于基层文化资源相对较少，政府可利用的资源有限，为了应付繁重的工作任务，容易将有关或无关的工作一并交由文化馆（站）来完成，使其任务不断叠加，工作超负荷运转，导致文化馆（站）该干的事没有干好，不该干的事又推脱不掉，长期延续着上级安排什么工作，自己就机械式完成任务的局面。缺乏严格的功能定位，文化馆（站）变成了政府部门的“预备队”，充当着应付各种临时应急任务的“替补队员”，而对自身建设、发展规划、人才培养这些推动事业发展所不可缺少的主要职能任务却无力关注、无心顾及，极易导致文化馆（站）主业荒废、基本建设脱轨。
2.功能不完善
文化馆（站）业务功能逐渐单一化矛盾日渐突出，使自身的服务功能、社会效能危机隐现。依照业务规范，文化馆（站）涵盖开展阵地建设服务、策划开展文艺活动、实施文艺培训、指导群众文艺创作、从事基层调研暨学术研究等业务类别。从以上几大项分类来看，当下各级文化馆（站）的自身建设状况和要素配置结构要实现与上述分类相适应的功能配置，并达到业务规范所要求的履职标准显然是很困难。
一方面，文化馆（站）业务宽泛度和涵盖面已极大地超越其自身建设规格；另一方面，其自身实际能力和资源配置方式支撑不了这庞大无边的功能定位和任务需求，因而很容易陷入一种尴尬的现实际遇——社会需求度高、服务供给不上的窘境。比如：从艺术普及业务分类上看，文学、戏剧、曲艺、音乐、舞蹈、美术、书法、摄影等都是艺术普及的职能范畴，但是其自身的建设水平和现有资源配置状况无法支撑这些基本功能的有效发挥。当下，在文化馆（站）日常的业务活动中，基本能够实现业务全方位覆盖的文化机构十分稀少，能够达到行业“标配”的更是凤毛麟角。因此，很多文化馆（站）在开展的阵地业务活动中，活动内容与开展方式仍然无法摆脱“音乐舞蹈、唱唱跳跳”的单一循环模式，这种现象不仅反映出文化馆（站）业务功能逐渐单一化，同时也表明公共文化服务机构引领社会文化发展的能力在逐步萎缩。而由于资源短缺，文化馆（站）在发挥业务功能时难以达到应有的功能化、标准化。对社会资源的过度依赖，反映出文化馆（站）处于自身能力弱化、创新意识匮乏的惯性发展模式中。
3.服务不充分
现行体制中，文化馆（站）专业化的业务考评办法还没有有效构建，常态化考评也只注重行政化而忽略专业性，如自身建设、功能作用、队伍素质、绩效评估这些关乎事业发展、专业实力、社会影响面等最本质的检验标准基本缺失。这就导致文化馆（站）的自身建设和事业发展不是按照行业指南或业务规范的方式运转，很多时候只能是依照文化馆（站）长个人的思维方式、兴趣爱好在推进工作和开展业务建设，馆（站）长的个人素养、自身能力和行事方法便决定了公共文化服务机构的整体实力以及事业发展格局。很多机构在工作开展或实施重大文化项目中，只有短期安排、没有长远规划，只顾眼下完成任务、不重提升质量日渐成为日常运行中的惯性驱动程序。
从历史角度来看，作为与共和国同时代建设的文化馆（站）经历了漫长的发展历程，尤其是在计划经济发展阶段，群众文化事业走过了一段曲折的发展道路，由于当时经济发展水平有限、财政投入不足，文化馆（站）自身建设发展受到很大影响。进入公共文化时期后，政府责任能力逐渐增强，文化投入不断增加，尤其是在基础设施建设、财政资金保障、资源配置上都有了较大的改善，给文化馆（站）事业发展带来了转机。但是不可否认，从计划经济向市场经济过渡，在群众文化向公共文化转型中，虽然文化馆（站）摆脱了生存处境，但客观来说，其自身建设和事业发展还没能真正实现与新时代同步转型并轨、发展升级。因此，今天的文化馆（站）建设现状于市场经济发展要求而言，无疑还表现出诸多不适应、不匹配的状况，无论是发展理念、自身建设还是运转方式、服务效能等，诸多方面还负载着长期积累的历史欠账，管理机制上还遗留着一些陈规积习，在应对公共文化服务现代化建设的挑战中准备得还不够充分，没有达到政府和社会公众对文化馆（站）服务效能化建设的期望。
公共文化服务领域内，与博物馆、图书馆相比较，文化馆（站）是最为特殊的建设系统。一方面是机构众多、体系完备。它在省、市、县、乡、村五级公共文化服务网络中实现了全覆盖，无论是城市还是乡村角落，无处不在的文化馆、站、室遍布城乡。另一方面是任务繁重、职能边界模糊，任务容量远远超越了自身建设水平和承载能力。一是体量庞大，而结构松散。尚未构建起一整套适应自身建设需求和促进行业发展的系统化、标准化、规范化的理论支撑体系，由于学科建设滞后，其发展理念和建设方式缺乏应有的支撑点和驱动力。二是缺乏符合“全民艺术普及”任务需求的专业人才队伍。文化馆（站）是专门从事群众文艺组织、辅导的专业文化机构，其作用是向全社会提供优质、高水准的艺术指导服务，专业人员的基本个人素养、基本专业技能这些基本从业标准、业务要素规范尚待完善。
虽然公共文化服务运行多年，但是文化馆（站）的发展理念、建设标准、运行方式、服务意识与公共文化发展要求和最终目的之间还存在距离，表现出“工作导向展不开”“发展节奏跟不上”“服务社会接不拢”现象。除了客观存在的困难因素之外，这也与行业内长期形成的固守陈规而疏于创新，只重眼前任务而缺乏发展远见的职业素养和规划能力密切相关。从群众文化向公共文化过渡，不是简单的名词变换，要真正实现转型升级，需要造就一批拥有新思想、学习新方法、掌握新技术、运用新手段、走在最前沿的优秀行业领路人和懂管理、有专长的复合型人才队伍，现有的“守门员式”选人方法、“保姆式”管理模式，“外行管内行”的建设格局与现代公共文化服务体系建设要求的科学管理、效能优先原则还不完全适应。
近年来，政府加大投入，改善了公共文化服务机构的生存条件，加强了资源保障，使过去的“僵尸机构”逐渐在苏醒，“空载模式”得到改变，公共文化服务设施实现了有效运转。但是，公共文化服务基本运转起来以后，公共财政的供给效能原则还没能完全建立起来，公众的服务需求也没被充分挖掘，机构自身建设、运转能力不足，在供需对接上与社会大众文化需求之间具有一定的差距。一方面是体制僵化、机制不活、管理方式粗放。计划经济管理模式和平均主义分配方式以及“大锅饭”等导致的“不作为”“慢作为”现象，延缓了公共文化服务的效能提升速度；另一方面是建设模式陈旧，激励机制缺乏。公共文化服务机构体量大、效率低，人数多、人才少，创造创新实力不济，导致公共文化产品供给在质与量上都存在严重不足。因此，在新的职责任务发生巨大转折面前，文化馆（站）自身适应新形势、转变新职责、完成新任务的能力略显欠缺，与新时代新要求和社会公众的新期待还没能实现有效接轨，自身从旧的建设格局向新的发展方式的过渡还没有能够完全到位，这是其难以补齐却又不得不补齐的发展短板。
1.落实政府主体责任，强化政策引领作用
强化政府的主体责任，是加强公共文化建设基础、提升公共文化服务效能的前置条件。推动各级政府的主体责任有效落实，具体表现在建设规范和保障机制上，关键是找准功能定位、规范基础建设、保障资源配置，切实优化各级文化馆（站）系统以前长期不规范、无规则的运行环境。充分发挥政府在政策引领、制度设计、基础建设、规范管理、优化考核等方面的基础性作用，确保法律明确的建设责任能够得到有效的落实。
2.加强行业监管，完善评估机制
一是制定科学设计标准，构建行业运行考评机制。大力加强政府统筹协调，解决多头管理、资源分散问题，建立公众参与评价制度、需求征询制度，落实以人民为中心的思想。二是加快构建政府主导、社会公众参与的评估机制，增强广大群众对公共文化机构的“艺术普及”满意率测评。公共文化服务以保障人民群众基本文化权益为目的，群众认可度和满意率就是最根本的检验标准。公众的公共文化需求能否得到有效满足，群众对专业艺术活动的参与能不能得到基本保障，对公共文化产品是否满意，这是公共文化服务中必须要面对的问题。要进一步切实提高效率，扩大服务面向，提高社会公众和服务对象评价的权重，在实际工作中、在具体实践中检验专业技术人员的从业素养、技能水平和专业能力，锻造务实作风，锻炼实战能力，扩大社会的影响力，提升人才队伍建设的“含金量”，大力推进公共文化服务的效能化建设。
1.加强自身建设，扩大社会影响面
第一，完善公共文化服务阵地功能。创新服务模式，进一步建设和完善固定设施，提升文化阵地优化率，扩展文化阵地辐射面，强化阵地服务的专业性，让群众“愿进来”“进得来”“留得下”，把公共文化阵地建设成为区域协调“联络点”、规划统筹“大本营”、指导服务“中心站”、人才资源“信息库”的开放的众望所归的“文化资源运转中枢”。第二，优化公共文化产品供给内容，有效整合、利用社会资源。在内容上要全方位、多门类输送产品。要积极探索人力资源保障机制，建立“文化志愿者”服务机制，整合社会资源，激活民间文化活力，吸引觉悟高、技能强、有专长的社会骨干力量参与文化传播。第三，形成支撑基本服务能力的基础资源规模和结构，推动资源的流动与共享。形成文化资源的整合效应，共建共享，实现公共文化服务均等覆盖、全域到达。第四，整合信息资源，改变文化信息“孤岛效应”。加快数字化传输平台建设步伐，加大文化传播力度，切实让信息流动起来，让资源活跃起来，打造文化信息快捷化、便利化的传输方式，充分发挥文化馆（站）的功能作用。
2.加强能力建设，提升社会认可度
在公共文化服务中，要切实强化自身建设，提升公共文化产品和服务供给能力，做到专业设施有效配置、专业技术有效保障、专业人员有效配备、专业服务有效到达，提升广大群众的满意度。文化馆（站）承担着全民艺术普及任务，对职责范围内的业务工作，要克服资源短缺、队伍不齐、人手不足等问题，对本职业务职能职责进行全方位、无漏项的全域覆盖、有效运行。可以通过构建培训机制，从提升队伍素质以及优化人才环境入手，优化配置专业化人员，提升文化馆（站）的专业水准和履职能力。
文化馆（站）亟待构建从业标准和严格的评价规范，改善从业领域专业人才队伍素质参差不齐，职业精神弱化，管理方式松懈，“本领恐慌、能力危机”现象。
1.改变管理团队“非专业化现象”
职业素养，既是实现专业化发展的保证，也是实现专业队伍建设的前提。推动事业的有效发展，得益于科学化的规划、专业化的管理、效率化的实施，要取得良好的发展效果，需要构建职业化建设标准。文化馆（站）存在着的管理团队职业化程度不高、专业能力不强的矛盾和问题极大地降低了专业文化机构的职业水准，弱化了专门行业的权威性。
职业意识体现在管理制度化、运转效能化、用人科学化、评价标准化、激励规范化上就是要符合职业规范和职业要求。还要建立职业标准：公共文化服务的提供方式、提供内容、提供质量，应该符合职业规范标准，而不是仅凭服务单位管理者的主观理解随意施行。要提升职业素养，就要具有“人事相宜”的资质，说“内行”话、办“内行”事，切忌瞎指挥、乱作为。职业素养要求在进行日常管理、实施重大项目、使用调配人才等方面都具备职业水准。
2.消除专业队伍技能平庸状况
当下文化馆（站）专业队伍的从业情况令人担忧，人才队伍的专业化水平不高，社会影响力、引领性难以达到广泛社会认同，从而导致一系列制约文化馆（站）事业发展的“现象”出现，比如“专业不专”现象、“能效不符”现象、“人岗不适”等现象，拉低了公共文化专业机构的艺术权威性和社会号召力。要提升文化馆（站）的自身能力，需要着力完善机制、改革现状、推动发展。第一，加强专业化建设，严格从业上岗标准。第二，强化制度标准，优化管理机制。第三，强化认证标准，切实改变“非专业人员”担任“专业职务并从事专业管理”状态，消除“人岗不适”现象。
公共文化产品及服务对象是广大社会公众，公共文化产品及服务供给是否精准、对接是否到位，公众的满意度有多高、获得感有多强，对此最关注、最明白的是社会公众。公共文化服务效能高表现为公共文化产品及服务能有效抵达社会公众，公共文化服务机构创新服务方式，打通供需对接障碍，提高服务社会的质量和效果，增强服务社会的自觉性，有效缓解社会旺盛的文化需求与公共文化产品量少、质劣的矛盾。一要推进公共文化机构法人治理结构改革，切实建立以理事会为主要形式的法人治理结构，进一步健全社会有效进入机制，扩大社会参与面，增强运转活力，提高供需对接精准性，转变公共文化机构“封闭式”的行政化运行模式。二要有效建立社会公众参与公共文化服务效能评估机制，解决公共文化服务社会评价权重缺失状况，强化公共文化服务供需对接的绩效评估和反馈，形成需求倒逼，提升公共文化服务社会化水平、满足社会公众在参与公共文化服务过程中的诉求，强化其权益意识，推动现代公共文化服务体系标准化、均等化建设。
公共文化服务效能化建设既是国家总的要求，也是法律的明确规范，更是人民群众的迫切期待。提高公共文化服务效能，就需要研究困扰效能化建设的矛盾和问题，找准公共文化建设中效能缺乏的根本症结和难点，针对制约效能提升的顽症和积弊，切实破题。存在的矛盾和困难，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因，尤其是体制机制方面的基础性难题，客观上说已经超越文化馆（站）自我解决问题的能力，需要从顶层政策设计和制度建设层面去破除制约公共文化服务效能提升的症结。总之，公共文化服务效能化建设，是一个复杂的系统工程。首先，需要政府的充分履职，只有各级政府的公共文化建设主体责任能得到有效落实，公共文化服务体系建设基础才会牢固，提升公共文化服务效能才有物质依托。其次，公共文化服务机构是提升公共文化服务效能的直接责任单位，应该在政府强化建设基础的前提下，强化内部管理，优化人才队伍，创造优质品牌，提升服务水平，打造与经济社会发展相匹配的人民群众广泛参与、积极认同的现代公共文化服务载体和平台。