下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
国家治理可以看作是界定各类治理主体之间责权利关系的一套制度安排，而国家治理活动就是在这套制度之下各主体进行的活动。从这个意义上看，现代国家治理的首要任务就是要建立一套行之有效的制度体系，不是某一具体政策的内容，也不是某一治理主体的治理能力或者行为选择。现代国家治理要求法治，要求基于各治理主体承认的制度安排，不是基于人治，不是基于皇权、神权，或者全能的领导者。现代社会的复杂性和不确定性、不同群体之间利益和价值的多元性和冲突性、决策者理性的有限性，都决定了一个事实，即稳定有效的国家治理要依靠制度而不是个人、英雄。无论是经济学中的新制度主义，还是政治学中的新制度主义，都把制度放在突出位置、优先位置。
制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度建设在中国共产党领导革命和国家建设的历史上一直占据重要地位。从建党、抗日战争、新中国成立，一直到改革开放，党和国家领导人都高度重视制度建设。党的历史，就是以制度建设推动自身建设进而推动中国发展的历史。1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，强调：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”他把组织制度、工作制度放在异常重要的位置，明确指出：“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”
党的十八大以来，特别是十九大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆到更加突出的位置，提出了更高要求。习近平总书记在2013年《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中提出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”从这个论述看，制度体系与国家治理之间一体两翼，相互协调、相互支撑、相互促进。党的十九届四中全会清晰描绘了中国特色社会主义的制度图谱，即“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。
制度逻辑对于我们在现阶段进行国家治理转型尤为重要。我们仍处于社会主义初级阶段，发展仍然不平衡、不充分，同时面临着复杂多变的国际竞争环境，而我们在技术上、人民整体素质上总体落后于西方发达国家，只有靠制度优势才能实现后发优势。同时，治理转型要求我们采用新理念，打破旧格局，对各级政府工作人员提出更高要求，是一个刀刃向内的改革过程，不能单纯依靠公共管理者的个体自觉，而是要发挥制度的杠杆作用和约束作用。习近平总书记在党的十九大报告中提出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”更多用制度治党、管权、治吏，更多靠制度推进改革，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。