五、行政关系分权化

我国是一个由中国共产党领导的单一制国家，如何充分调动中央、地方两个积极性是央地关系始终面临的问题，也是国家行政关系调整的重大课题。《决定》在第五部分“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”中，专门就如何发挥两个积极性的体制机制问题深入论述，由此可见，对未来中央地方关系改革的重视程度，也可以被视为理解我国下一阶段中央地方关系改革方向的重要依据。

通过仔细阅读和理解，我们会发现，《决定》在发挥中央和地方两个积极性的体制机制方面，除了再次从原则上重申继续维持中央的统一集中权威之外，把更多的宝贵篇幅放在了如何规范中央地方的事权财权责任的划分上。该部分的核心观点可以简要归纳为以上收部分事权，下放部分财权，明确权责对应为核心内容的新一轮行政分权改革，其背景在于已经实施了20多年的分税制改革。改革大大提高了中央政府的财政汲取能力，有效缩小了地方省区的贫富差距，打击了地方保护主义，然而新的问题又开始出现：部分欠发达地区省份财政收入增长困难，基层政府债务突显，地方对中央的财政转移支付依赖程度较大，甚至为腐败提供了空间。2000年以后，中央政府部门越来越多地进行垂直化管理，这虽有利于上下政令统一，但也限制了各级政府自主权，同时在同一层级的不同部门之间形成了边界，增加了跨部门合作与协同治理的难度。由于中国地方发展的差异依然很大，面临的形势也非常复杂，因此需要进一步加强对地方政府的分权，以便让地方政府施政具有更强的针对性。为此，党的十九大报告明确提出要“赋予省级及以下政府更多自主权”，这意味中央政府希望通过在加强统一领导的框架内，赋予省级及以下政府更多行政自主权，重新激活地方政府积极性。

那么，如何更好发挥地方政府的积极性呢？《决定》旗帜鲜明地提出要“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”，具体的措施在于，首先是上收部分事权，即“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权”，通过增强中央政府在部分区域溢出性较强的公共服务的支出责任，有效减轻地方政府在公共服务方面的支出压力，从而让地方政府能够腾出更多的资源和精力来做一些因地制宜的创造性工作。其次是下放部分财权，即将部分税种收入以及留成比例更多地向地方政府倾斜，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，从而让地方政府有更多的财政资源开展创造性工作。最后是在事权与财权调整的基础上，进一步强调权力与责任的对等，通过对一些比较模糊的央地共同事权的减少和明确，并“规范垂直管理体制和地方分级管理体制”，将垂直管理体制和分级管理体制下的责任进一步明确，避免地方政府特别是基层政府成为过度问责的对象，从而“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”，为实现行政体系与行政能力现代化奠定坚实的央地关系基础。 2BoFaTzcBNd9UIiDyxOCypZQL8rbnUiJY9nE/kitV6KavY3qNe9jIsAVn2KatQbW