下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
中央层面混改政策
为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，突出经济体制改革的牵引作用，为后续搭建国企改革“1＋N”政策体系明确了总纲领和总基调。
随着国企改革不断深化与创新，在完善国有资产管理体制、推进混合所有制改革、健全企业法人治理结构、完善市场化经营机制、健全激励约束机制、解决历史遗留问题、加强党的建设等方面的国企改革政策体系建设基本完备。为进一步推进国企全面深化改革，切实破除体制机制的障碍，使国有企业真正做强做优做大，依据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》相关规定，2015年8月党中央、国务院颁布了国企改革的纲领性文件《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）。
2015年至2017年，围绕22号文件出台了多个配套政策文件，为全面推动国企改革奠定了坚实的基础，并形成了相对完整的“1＋N”政策体系。完善国有资产管理体制方面，主要包括改革和完善国有资产管理体制、推动中央企业结构调整与重组、加强和改进企业国有资产监督、建立国有企业违规经营投资责任追究制度、国有资产交易监督管理、上市公司国有股权监督管理、加强和改进外派董事会工作等；推进混合所有制改革方面，主要包括国有企业发展混合所有制经济的意见、鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本等；健全企业法人治理结构方面，主要包括完善国有企业法人治理结构指导意见；完善市场化经营机制方面，主要包括开展市场化选聘职业经理人；健全激励约束机制方面，主要包括员工中长期激励机制改革、国有企业工资决定机制改革、中央企业薪酬制度改革、规范中央企业负责人履职待遇等；解决历史遗留问题方面，主要包括加快剥离国有企业办社会职能等；加强党的建设方面，主要包括发挥党的领导、监督作用等。
2018年以来，中央和国家相关部委在完善国有资产管理体制、推进混合所有制改革、健全激励约束机制等方面持续进行了政策体系的完善与细化。
第一，在完善国有资产管理体制方面，陆续出台了《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、中国证监会令第36号）、《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号）、《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）、《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》、《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号）、《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号）、《国务院国资委关于印发〈国务院国资委授权放权清单（2019年版）〉的通知》（国资发改革〔2019〕52号）、《中国证券监督管理委员会关于修改〈上市公司重大资产重组管理办法〉的决定》（中国证券监督管理委员会令第159号）、《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（国资发法规〔2019〕114号）、《国务院国资委关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》（国资发法规〔2019〕117号）等文件。
第二，在推进混合所有制改革方面，陆续出台了《关于印发〈国企改革“双百行动”工作方案〉的通知》（国资发研究〔2018〕70号）、《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号）、《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2018〕124号）、《关于支持鼓励“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》（国资改办〔2019〕302号）、《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权〔2019〕653号）、《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》（2019）等文件。
第三，在健全激励约束机制方面，陆续出台了《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号）、《关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知》（财资〔2018〕54号）、《中央企业负责人经营业绩考核办法》（国资委令第40号）、《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）、《中央企业工资总额管理办法》（国资委令第39号）、《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》（国资发考分规〔2019〕102号）等文件。
总之，中央和国家有关国企改革的政策体系基本完备，为有序加快国企改革奠定了良好的政策基础。其中，国企混改已经成为国企改革的主要突破口，在“混”的方面，已有完善国有资产管理体制、推进混合所有制改革、解决历史遗留问题等政策，从而确保“混”的实现。在“改”的方面，也已有健全企业法人治理结构、完善市场化经营机制、健全激励约束机制、加强党的建设等政策，从而确保“改”的有效。
地方层面混改政策
伴随着中央改革政策体系的系统性完备，各地在贯彻落实中央国企改革政策的基础上，根据实际情况逐步完善自身国企改革政策内容，并形成具有地方特色的政策体系。
从各地发布的国企混改政策数量来看，出台政策数量最多的前十个省级行政区分别是山东、天津、广西、福建、湖北、云南、浙江、安徽、广东、四川（见图1-1）。
图1-1 中国国企混改各省政策指数Top10
1.山东
山东是我国国有资本大省，国企改革制度设计起步早、任务落实进展快，且始终坚持探索创新。山东国企改革政策体系有以下主要特点：
第一，以完善国有资产管理体制为起点，国企改革政策体系主次明确、基本完备。山东国企改革政策，主要以完善国有资产管理体制、推进混合所有制改革为重点，同时关注健全企业法人治理结构、解决历史遗留问题等方面。
第二，国企改革政策建设快，政策效果逐渐显现。尤其是在组建改建国有资本投资运营公司、规范董事会管理、推进经营层人员契约化管理、国有资产统一监管等方面已经取得显著的政策导向效果。
2.天津
2014年以来，天津加快国有企业改革的步伐，市委、市政府不断进行顶层政策设计和健全。目前，天津“1＋N”配套文件体系已基本建设完成，为进一步加速推进国企改革奠定了政策基础。天津国企改革政策体系有以下主要特点：
第一，以健全市场化经营机制为重点，国企改革政策体系基本健全。天津市国企改革政策体系形成过程依次是完善市场化经营机制、推进混合所有制改革、健全激励约束机制、解决历史遗留问题、健全企业法人治理结构。
第二，职业经理人和市场化选聘政策方面突出。在完善市场化经营机制方面，重点在于推行职业经理人和市场化选聘经营管理者。
第三，积极推进集团层面混改。在推进混合所有制改革方面，重点在于推进集团层面混改。
第四，在健全激励约束机制方面，重点在于企业业绩考核和收入分配以及国企工资决定机制等。
第五，在健全企业法人治理结构方面，重点在于规范董事会建设。
3.广西
2013年以来，广西不断深化国企改革，逐步建立健全顶层政策设计。目前，“1＋N”配套文件体系已基本建设完成，为进一步深化国企改革奠定了政策基础。广西国企改革政策体系有以下主要特点：
第一，以完善国有资产管理体制为起点和重点，国企改革政策体系基本健全。广西国企改革政策体系形成过程依次是完善国有资产管理体制、健全激励约束机制、推进混合所有制改革、解决历史遗留问题、健全企业法人治理结构、加强党的建设。
第二，在健全激励约束机制方面，重点在于薪酬管理、科技型企业股权和分红激励、工资总额管理等方面。
第三，在健全企业法人治理结构方面，重点在于“三重一大”决策制度、董事会建设等方面。
第四，重点推动省属、市属企业混合所有制改革，而且着重为混改企业提供具体指导意见。
第五，积极完善产业体制改革、创新创业、供给侧改革等其他国企改革政策。
4.福建
近年来，福建国企改革力度与深度不断延伸，尤其是在全面完成公司制改革、国有控股混合所有制企业开展员工持股试点等方面已经取得一定成效，这都得益于国企改革政策体系的相对完备性。福建国企改革政策体系有以下主要特点：
第一，以完善国有资产管理体制为起点和重点，国企改革政策体系基本健全。福建国企改革政策体系形成过程依次是健全企业法人治理结构、完善国有资产管理体制、健全激励约束机制、推进混合所有制改革、解决历史遗留问题。
第二，完善国有资产管理体制以推进国有资本投资、运营公司建设为重点。
第三，在推进混合所有制改革方面，重点在于指导国有控股混合所有制企业开展员工持股试点。
第四，积极完善产业体制改革、企业改制重组、供给侧改革等其他国企改革政策。
5.湖北
近年来，湖北国企改革持续深化，逐步完善国企改革政策体系，通过推进混改、股权多元化、平台公司市场化改革等方式，已经在充分发挥市场机制作用、推进主业处于竞争领域的商业类国企开展混改、推进二三级子公司混改和股权多元化方面取得一定成效。湖北国企改革政策体系有以下主要特点：
第一，以健全企业法人治理结构为起点和要点，逐步形成国企改革政策体系，形成过程依次是健全企业法人治理结构、完善国有资产管理体制、健全激励约束机制、推进混合所有制改革、解决历史遗留问题。
第二，健全企业法人治理结构以推进规范董事会工作、完善职工董事和外部董事管理为主。
第三，完善国有资产管理体制的重点之一是深化“放管服”，大力推进政府职能转变。
第四，在推进混合所有制改革方面，重点在于指导国有控股混合所有制企业开展员工持股试点。
第五，积极完善产业体制改革、创新创业、供给侧改革等其他国企改革政策。
6.云南
2013年以来，云南国企改革力度不断加大，尤其是在混改方面，起步早、力度强、深度大，涌现出一批混改典范企业，如云南白药、中国联通等。当然，云南在国企混改政策体系搭建方面也较为完备，有以下主要特点：
第一，以完善国有资产管理体制为起点和要点，逐步形成国企改革政策体系。云南国企改革政策体系形成过程依次是完善国有资产管理体制、加强党的建设、健全企业法人治理结构、健全激励约束机制、推进混合所有制改革、解决历史遗留问题、完善市场化经营机制。
第二，完善国有资产管理体制的重点是完善省属企业财务快报、重点项目建设、股权质押及委托管理备案、资产处置流转、出资人职责事项权利清单、现代企业制度、企业分类监管、国有资产集中统一监管等。
第三，在健全企业法人治理结构方面，重点完善外聘监事会工作人员管理、重大事项监事会发表意见、法律顾问和公职律师制度、“三重一大”决策制度、外部董事管理等政策。
第四，在推进混合所有制改革方面，重点在于具体指导国有企业开展混合所有制改革。
第五，积极完善产业体制改革、企业改制重组、供给侧改革等其他国企改革政策。
7.浙江
浙江是国内民营经济大省之一，民营经济一直在浙江经济发展中占据重要地位。为激发浙江国企的活力和潜力，使国有经济与民营经济齐头并进，浙江一直以来不断推进深化国企改革，在顶层设计方面已经形成了具有浙江特色的“1＋N”政策体系。浙江国企改革政策特点是注重国企“瘦身健体”“国民共进”。具体而言：
第一，以推进混合所有制改革为起点，国企改革政策体系持续健全。浙江依次推出了混合所有制改革、完善国有资产管理体制、健全激励约束机制、完善市场化经营机制等方面的政策文件。
第二，以混合所有制改革为突破口激发国企潜力，以市场化经营机制为手段倒逼国企改革，激发国有企业活力和动力。
8.安徽
在全国国企混改的大军中，安徽混改处于不断有序进行中。党的十八大以来，安徽出台的国企混改政策数量较多，从顶层设计方面支撑了其国企混改行动的加速。安徽国企改革政策体系有以下主要特点：
第一，以完善国有资产管理体制为起点和重点，国企改革政策体系基本健全。安徽国企改革政策体系形成过程依次是完善国有资产管理体制、健全激励约束机制、推进混合所有制改革、健全企业法人治理结构、加强党的建设、解决历史遗留问题。
第二，健全激励约束机制是国企混改的特色之一。重点在于进行工资总额管理、负责人经营业绩考核、经营管理人员培训、启动“538英才工程”等。
第三，重点推动省属企业混合所有制改革，而且着重为混改企业提供法律服务。
第四，在健全企业法人治理结构方面，重点在于规范董事会建设，即全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，完成外派监事会改革。
第五，积极完善盐业体制改革、企业改制重组、供给侧改革、金融资本管理改革等其他国企改革政策。
9.广东
在国企改革的浪潮中，广东一直走在全国国企改革前列。广东通过健全并完善国企改革的政策体系，以政策为导向促进改革，取得了明显的成效。广东国企改革政策体系有以下主要特点：
第一，以问题为导向完善国企改革政策体系。广东省国有企业具有总体规模庞大、企业数量众多、单个企业规模较小、外部竞争压力大等特点。在国企改革政策上，广东结合当地实际情况，在出台政策时以问题为导向健全并完善国企改革政策体系。
第二，以健全激励约束机制为起点，国企改革政策体系基本完备。广东依次在健全激励约束机制、推进混合所有制改革、完善国有资产管理体制、加强党的建设等政策方面进行健全、完善。
第三，着力推动国企综合改革，通过国有资本投资、运营公司建设，促进国有资本产业结构优化。2019年，广东明确了国企改革的重点方向是综合改革，重点强调完善国有资产管理体制，尤其是国有资本投资、运营公司改革工作顺利推进。
第四，创新引领，以区域性国资国企综合改革为抓手。2019年8月19日，《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》正式发布，支持深圳开展区域性国资国企综合改革试验。早在同年7 月8日，《深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案》获批，深圳将努力“建设国资管理体制创新先行区、国有企业综合改革示范区、国有资产综合监管引领区、央地国资国企深度合作区、国有企业高质量发展先锋区”。
10.四川
近年来，四川不断深化国企改革，积极推进混改向纵深发展。目前，四川国企混改工作已经进入转折期和深水区，不仅注重资本和产权方面的合作力度，而且注重混改面和混改层级，以及两类资本的深度融合。从顶层设计来看，四川在逐步完善国企混改政策体系且已经相对完备。四川国企改革政策体系有以下主要特点：
第一，以健全企业法人治理结构为起点，国企改革政策体系持续健全。四川依次推出了健全企业法人治理结构、健全激励约束机制、完善国有资产管理体制、推进混合所有制改革、加强党的建设等方面的政策文件。
第二，在健全企业法人治理结构方面，重点在于完善薪酬管理、三项制度改革、工资总额管理等政策。
第三，在推进混合所有制改革方面，混改不仅注重宏观政策导向，更加注重具体操作以及员工持股试点的实施。
第四，在完善国有资产管理体制方面，主要包括企业所持股权转让、企业国有产权交易、省属企业功能界定与分类、企业投资、企业主营业务管理、企业结构调整和重组、企业投融资及借款和担保监管、企业资产出租、企业审计监督、企业财务监管、企业对外捐赠、企业违规经营等方面的制度建设。
第五，积极完善产业体制改革、企业改制重组、供给侧改革等其他国企改革政策。