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混改有三大战略性功能，其中通过混改来推动国企市场化进程，激发组织和人才活力这一点被很多国企高度重视。混改不仅带来外部资源，也带来市场化机制的改革，还带来中长期激励的同步推进，这对很多处于充分竞争领域的国企来说，是非常重要的改革动力。
中国联合网络通信集团有限公司（以下简称“中国联通”）从战略筹划、顶层设计、行为认可、价值评定、战略投资者寻找、市场改革等方面，系统思考和安排自己的混改工作。因此，中国联通的混改案例能够整体展现通信领域国企混改顶层设计和实施的整体蓝图是如何具体落实的。本案例，我们将从顶层设计的角度对中国联通进行深入解读。
中国联通于2009年1月6日在原中国网通和原中国联通的基础上合并组建而成，在国内31个省（自治区、直辖市，不含港澳台）和境外多个国家和地区设有分支机构，是中国唯一一家在纽约、香港、上海三地同时上市的电信运营企业，集团注册资本为10 647 119.890 4万元。
中国联通是联通集团控股的重要二级企业，在A股上市。中国联通主要经营固定通信业务，移动通信业务，国内、国际通信设施服务业务，卫星国际专线业务，数据通信业务，网络接入业务，各类电信增值业务，与通信信息业务相关的系统集成业务，等等。
中国联通混改的目的是配合政策发展和令集团的营运更市场化。同时结合企业实际全面推进互联网化运营，加快提升创新能力、转换发展动能，按照“四位一体”深入推进划小承包、人力资源、薪酬激励、绩效考核等体制机制改革。此外，努力打造新基因、新治理、新运营、新动能、新生态的“五新”联通。
中国联通按照公开透明、规范有序、市场定价原则，通过定向增发扩股和转让旧股的方式对股权结构进行调整。联通集团持有的中国联通股权占比由62.74%减至36.7%，同时引入780亿元资金。
中国联通股权调整后，再通过联通集团内部股权交易，实现国有资本对联通红筹公司持股60%左右（其中联通集团持股51.05%）。
混改前，联通集团持有中国联通62.74%的股权，北京联通兴业科贸有限公司、联通进出口有限公司（两家均为联通集团子公司）持有0.01%的股权，公众持股37.25%。混改后，联通集团持有中国联通36.7%的股份，14家战略投资者持有35.2%的股份，核心员工股份占比为2.7%，公众股东持有25.4%的股份（见图2-10）。
图2-10 中国联通混改前后股权结构图
2017年8月20日，中国联通公布混合所有制改革方案。在本次混合所有制改革方案中，中国联通拟向百度、阿里巴巴、腾讯、京东等战略投资者非公开发行约90.37亿股股票，向归属于国资委的结构调整基金转让约19亿股股票，授予核心员工限制性股票8.48亿股。
中国联通混改前，已经具有清晰的混改战略，包括企业战略定位、战略目标、战略发展路径、企业发展方面的资源优势与不足、具体的混改方案等。这能够让投资者看到可预期的战略增长和投资回报，对中国联通产生兴趣；也能让员工对中国联通未来发展有信心，愿意与企业形成利益共同体。
此次混改，中国联通在战略投资者的选择上，选择的对象都是实力雄厚的大型企业，能够与中国联通优势互补，产生协同效应。一方面，混改为中国联通注入大量资本。中国联通此次混改非公开发行股份共募集资金617.25亿元，分别用于4G、5G和创新业务。4G网络优化、5G网络建设和创新业务规模的扩大，有助于提升中国联通在电信产业的核心业务竞争力、推进中国联通战略转型。另一方面，混改后的国资、民资优势互补。四大互联网公司与中国联通的主业联系密切，具有互补性，此次战略性引入可以将中国联通在网络、数据、客户及行业影响力等方面的优势与四大互联网公司的市场优势、业务优势相结合，双方共谋发展。优势互补使得中国联通与四大互联网公司在云计算、人工智能、大数据等领域都占据先机。同时，民营资本参股中国联通，可以充分发挥民营资本的市场效率优势，全面提高国有企业经营效率和行业竞争力。
中国联通依据战略发展规划，合理设计股权比例，保持国有相对控股。首先，提升分散度与制衡度，激发国企活力。混改后，中国联通第一大股东联通集团持股36.7%，战略投资者持股35.2%，员工持股2.7%。与混改前联通集团持股62.74%相比，第一大股东减持将近一半的股权，中国联通的股权集中度由高度集中转为相对集中，股权制衡度有所提升。其次，坚持国有资本为主导，避免股权与控制权之争。混合所有制改革中分散化的股权结构有利于国有资本与民营资本的融合与制衡，进而提高公司治理效率，但股权结构设计不合理也可能造成股权和控制权之争。国有资本为主导，是保证国有企业发展大方向的前提，也是避免股权与控制权之争的根本保障。中国联通此次混改的股权结构设计有效避免了此问题。联通集团与战略投资者的持股比例看似接近，但战略投资者共有14家，第一大股东联通集团的持股比例远高于第二大股东。
此外，在14家战略投资者中，国有企业中国人寿和结构调整基金持股最多，分别为10.3%和6.1%。于是，联通集团、中国人寿和结构调整基金三家国有企业合计持有中国联通约53%的股份，确保国有股份占比超过51%，在面临重要决策时很大程度上可以做到步调一致。
混改后的中国联通在市场化机制、董事会治理等方面的创新可供很多混改企业参考并借鉴。
第一，混改后的中国联通，民营资本在公司决策层具有一定的话语权。
中国联通混改完成后，董事会成员由7名扩编至13名，其中非独立董事8名。8名非独立董事中，有5名为中国联通这次混改引入的战略投资者，分别来自中国人寿、腾讯、百度、京东和阿里巴巴。
可见，混改后的中国联通，民营资本在董事会层面具有一定的话语权。同时，中国联通也逐步建立并完善可实现有效制衡的混合所有制企业公司治理机制。
第二，中国联通的机制创新还体现在瘦身健体。
中国联通瘦身健体、精简机构是推进混改企业内部改革的“第一刀”，致力于打造“小管理、大操作、强协同”组织架构。2017年末中国联通完成瘦身工作。
在总部层面，部门数量由过去的27个减少为18个，减少33.3%；人员编制由1 787人减少为865人，减少51.6%。在省分公司层面，省分公司现有机构数减少205个，减少20.5%，本部管理人员职数减少342个，减少15.5%；地市公司机构减少2 013个，减少26.7%，地市公司班子职数减少73个，减少4.2%。全国省级公司管理人员职数减少415个，精减率为9.8%。
第三，中国联通混改后建立市场化用人机制，激发企业发展活力。
为激发企业发展活力，中国联通在全集团组织进行了机构精简后的管理人员首次选聘工作。
截至2017年末，管理人员平均退出率在14.3%左右，退出合同制员工达1 071人。首聘结束后，各级聘任人员签订《业绩任务责任书》。落聘人员参加下级岗位选聘，易岗易薪。
第四，中国联通混改后完成首次员工激励——员工限制性股票授予。
首次授予的授予日为2018年3月21日，授予数量为79 386.1万股；授予人数为7 752人，包括公司中高层管理人员以及对公司经营业绩和持续发展有直接影响的核心管理人才及专业人才。该工作已于2018年4月9日完成。
第五，中国联通混改后实施“双创”改革。
中国联通深入推进全生产场景划小承包改革，搭建内部“双创”平台，使中国联通从大公司回归到创业公司。
整体效果：中国联通内部“双创”，结合一线生产场景，建立微组织，把“要我干”变为“我要干”，2018年上半年，全国有13.5万名员工进入2.4万个划小承包单元，选拔产生1.7万名“小CEO”，实行增量收益分享，打破平均主义“大锅饭”，一线员工薪酬同比增幅超过20%，高于各级机关和后台部门，提升基层员工获得感。
第六，中国联通推进小承包改革，在机制创新方面取得一定进展。
中国联通下属单位通过建立“一种机制”（市场化运营机制）、搭建“两个平台”（创新创业平台），激发出“N种活力”，逐步实现了由点的突破向系统能力提升、从量的积累向质的飞跃的重大转变。
第一步：选聘小CEO。
先选聘小CEO，再实施瘦身健体首聘。领导的重视、政策和资源的倾斜，让所有人都意识到小CEO这个岗位是干事创业的第一选项，迅速在公司内树立起“划小单元是最重要的基层单位，小CEO是重要的价值创造者”理念，全员形成了尊敬、重视、争当小CEO的共识。
第二步：赋予小CEO权限。
为充分保护和激发小CEO干事创业的积极性，对承包CEO充分授权，包括用工决定权等六大赋权、八大激励政策，明确了任务包、激励包、资源包、权力包和过程督导管控清单，确保责权利对等，让想干事、能干事的干部员工争当小CEO。
另外，为广大员工搭建干事创业、多劳多得的“双创”平台，让员工在企业混改中增强获得感，实现企业和员工的双赢。
第三步：建立小CEO考核机制。
以收入和毛利为主的考核导向，让小CEO像“老板”一样思考、一样算账、一样操心，不再一味追求博人眼球的数量，无效发展得到了控制，发展模式逐渐由重数量向重价值、重效益、重服务转变。
第四步：瘦身健体。
统筹推进“瘦身健体，划小承包”的创新做法，既圆满完成了瘦身健体、精简机构和精减人员的任务，又为营服中心输送了急需的优秀人才。
西安市市政建设（集团）有限公司（以下简称“西安市政集团”）创建于1951年，原为西安市国资委出资成立的国有独资公司，是以市政工程、公路工程建设为主的专业性建筑施工企业，拥有市政公用工程施工总承包一级资质和众多专业承包资质。
混改前，西安市政集团是西安市国资委的独资公司。2018年，西安市政集团通过公开挂牌交易进行增资扩股，引入三家战略投资者，分别为陕西建工集团有限公司、西安市政设计研究院有限公司、西安秦商科创投资合伙企业（有限合伙），并同步实施员工持股。混改后，公司注册资本为3亿元。西安市国资委持股38.47%，陕西建工集团有限公司持股10%，西安市政设计研究院有限公司持股11%，西安秦商科创投资合伙企业（有限合伙）持股11%，员工持股平台——西安中瑞丰市政投资有限公司持股29.53%（见图2-11）。
图2-11 西安市政集团混改前后股权结构图
西安市政集团2017年9月30日净资产为25 541.69万元，其中含有大量无效资产或非经营性资产，如果这些资产不能剥离，将严重影响战略投资者的引入和员工持股计划实施。此外，西安市政集团拥有大量内退职工和冗余员工，如果不能妥善安置他们，将严重影响企业稳定。为此，西安市政集团在混改前，剥离非经营性资产9 657 608.46元，扣除预留的职工安置费用16 815 509.8元。先解决历史遗留问题，让混改企业轻装上阵，降低了混改交易成本，有利于吸引战略投资者，有利于混改后产业战略发展。
西安市政集团此次选择战略投资者，要求比较特殊，即要求战略投资机构分别为市政施工投资类企业、市政设计投资类企业、金融股权投资基金管理公司。其中，市政施工投资类企业要具有市政施工总承包特级资质，注册资本在3亿元以上，在行业内有较强影响力，且具有地域优势，或为全国特大型建筑企业，最终选择了陕西建工集团有限公司。市政设计投资类企业要求具有市政设计甲级资质，在西北地区专业处于领先地位，或为市政特级资质施工企业，最终选择了西安市政设计研究院有限公司。金融股权投资基金管理公司要求具有省内大型商会成员资格、企业联合会成员背景，注册于陕西省境内，已在中国证券投资基金业协会完成备案，最终选择了西安秦商科创投资合伙企业（有限合伙）。
西安市政集团如此要求，背后有深刻的战略意图。引入市政施工类企业是为了使公司拥有的资质、专业技术、市场竞争力得到进一步提升；引入市政设计类企业是为了使公司拥有设计、施工、运营总承包能力；引入金融类企业是为了提高企业的资本运作能力，并为项目公司股改上市提供助力。西安市政集团通过一次混改增强了三方面能力，混改效果预期突出。
从股权结构设计角度来看，西安市政集团此次混改是在集团层面进行的，因此在股权结构上比较注重国有资本对企业的控制力。其中，西安市国资委持股38.47%，处于相对控股地位。三家战略投资者分别持股10%、11%、11%。一方面，三家战略投资者持股比例相近，每家都能够对西安市政集团产生一定的影响，但比较均衡；另一方面，三家战略投资者持股总量为32%，与国资委持股比例接近，能够在一定程度上对其形成制衡。最后，员工持股平台——西安中瑞丰市政投资有限公司持股29.53%，这个比例接近相关政策要求的“员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%”，可以说是在符合政策要求的前提下最大程度发挥了员工持股的激励作用。
总体来说，西安市政集团股权结构基本完成了股权多元化和激励股权配置，股权结构得到了深度优化，对企业的长期发展将起到积极的作用。