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【内容摘要】 ——本案例描述了江苏交控针对招标采购管理中分散采购、管办不分等问题，通过制定相关规章制度，建立独具特色的招标与采购电子交易平台，打造公共服务、采购、监管一体化信息系统，实行时限采购管理和操作执行各个环节的协调联动，整合系统内评审专家的资源优势，逐步探索出管办分离、集中采购的管理体制改革之路，形成了一系列管理体制改革成果，为公司高质量发展提供了新动能。这无疑是国有企业深化管理体制改革，促进企业又好又快发展的实践典范。
【关键词】 ——招标采购；管办分离；集中采购
在市场经济体制下，招标与采购是企业以公开、公平、公正的方式获得社会资源的重要手段，是企业合规经营、提高效率、降低风险的重要保障。江苏交控成立近20年来，已发展成为资产规模最大的省属国企，年采购规模近60亿元。
招标与采购在公司经营管理中的地位非常突出，但也面临着一系列问题。从自身角度来看，全系统招标与采购一直存在分散采购、管办不分、非公开招标项目管控欠缺、部分项目采购应招未招等问题，已经无法适应公司高质量发展的需求。从外部环境来看，国家和各省近年来都在积极推进实施招标与采购改革，陆续出台和修订一系列法规制度，进一步放宽必须进行招标的工程建设项目规模标准，鼓励采用电子化招标方式提升采购效率，赋予采购人更多决策权，以实现高效择优的目标。此外，公司的招标与采购管理新的政策方向和制度要求也不相适应。
面对这些新的形势和问题，江苏交控党委书记、董事长蔡任杰指出：我们要更加清醒地认识到，江苏交控招标与采购领域还存在许多不规范现象，在省委巡视、监事会检查、专项审计和党委巡察中，反映最多的就是这方面的问题。因此，采购管理体制改革是公司落实全面从严治党、加强廉政建设的必然要求。通过改革创新、制度设计、规范流程等手段，改变现有采购管理模式，解决招标采购中难点、堵点、痛点问题，既能完成省领导交办的任务，也能提升公司的管理水平。
江苏交控在招标采购管理上设有采购工作领导小组，领导小组组长由江苏交控分管采购工作的领导担任，其他成员由江苏交控相关部室负责人、部分所属单位相关领导代表担任（见图1）。
图1 江苏交控采购组织工作示意图
企管法务部（招标采购管理部）是江苏交控采购工作的归口管理部门，并作为领导小组的日常工作机构，对江苏交控系统采购活动实施指导、管理和业务监督。公司设立采购中心，主要负责组织实施江苏交控系统集中采购活动、研究制定电子交易平台有关操作规程和管理规定等。
2017年7月25日，江苏省委常委、省纪委书记蒋卓庆来江苏交控调研时专门要求，江苏交控每年这么多的采购任务，要把建立集中采购中心作为防范风险的重要措施。
2018年年初，公司董事会审计与风险管理委员会照例听取上一年度公司主审会计师事务所的年报审计报告。报告中披露的管理类问题接二连三地指向招标与采购工作，一个个应招未招、不按规范招标、招后合同违规的问题暴露出来，白纸黑字地写在专项报告中特别引人注目。“这已经不是第一次出现的问题了，几乎每年都有招标与采购管理方面的问题暴露出来，而且还是审计查出管理类问题中占比最高的几大问题之一，公司对此应该给予足够的重视！”公司外部董事、董事会审计与风险管理委员会主任委员许长新教授严肃地说。
招标与采购管理，已经成了制约公司高质量发展的痛点问题。这一难题，摆在了刚刚转任公司企管法务部部长的丁国振面前。那一年，也是公司开展高质量发展创建一流企业三年行动的第一年，“对标找差 创新实干”是2018年的主题。抓住这一契机，大家开始调研学习，寻找破解难题的答案。当走进山东高速集团（以下简称山东高速）、浙江省交通投资集团有限公司（以下简称浙江交投）等同行业兄弟企业调研学习后，丁国振部长在回来的路上就和部门的同事交流起来：管办分离、集中采购，推动招标与采购管理体制改革，应该是唯一的出路。
（一）集思广益定改革
改革势在必行。时间异常紧迫，全面对标、取长避短是推进改革的有效途径，企管法务部又先后赴国家电网有限公司（以下简称国家电网）、中国石油化工股份有限公司（以下简称中国石化）、安徽省能源集团有限公司（以下简称皖能集团）等企业开展实地调研学习。在中国石化，工作人员详细介绍了易派客电子商务平台。易派客是中国石化结合公司物资采购与供应实际建立的集采购、销售功能于一体的电商平台，采用“互联网+”的运营模式，于2015年4月1日正式上线。“让采购更专业”的管理理念，更是让大家感触颇深。根据工作安排，企管法务部在调研报告和统计分析的基础上，对初步拟订的改革方案进行了进一步细化和深化。招标与采购工作政策性很强，改革工作邀请了拥有丰富实务经验的专业人员和第三方咨询机构，群策群力，多次商讨改革思路与方案。
作为公司重大改革事项，招标与采购管理改革得到了公司领导班子的高度重视。公司党委听取了招标与采购管理体制改革的专题工作汇报，最终形成“统一管理、管办分离、分级负责、分类实施”的改革思路。
（1）实行五个统一管理机制，即建立江苏交控全系统统一的管理制度，制定统一的操作流程标准，使用统一的评审专家库，使用统一的供应商库，在统一的信息化平台上规范操作运行。
（2）落实管办分离体制，即江苏交控层面招标采购管理部与采购中心实现管办分离，所属单位层面归口管理部门与业务部门实现管办分离。
（3）实行分级负责的管理体制，明晰各级管理职责，形成管理、实施、监督相分离的内控机制。
（4）按照四类实施。
1）达到依法必须招标标准且必须纳入政府招标交易平台实施的，由各单位按照法定程序实施。
2）列入江苏交控系统年度集中建设管理、集中采购计划的项目，各单位提出项目具体需求，由江苏交控统筹实施。
3）未列入集中采购计划，但采购金额达到一定标准的，由各单位在交易平台实施。
4）其他小额和零星采购项目由各单位自行组织实施。
在推动改革的过程中，公司着重考虑了“四个导向”。
一是政策导向。认真研究国家和地方关于招标采购管理的最新政策文件，邀请专家和第三方咨询机构听取专业意见，充分贯彻落实这一领域改革的最新精神。
二是问题导向。江苏交控系统的招标与采购工作的一些问题在省委巡视、监事会检查、巡察审计等历次检查中浮现出来，这些问题比较集中，也比较突出。在发现这些问题之后，公司又深入开展了基层一线调研，对招标采购情况进行了彻底的大数据统计分析，找准了问题根源。
三是对标导向。通过对标发现，同行业企业和大部分省属国企都在原专业部门的基础上组建了内部招标机构，加强了采购计划、集中采购管理，消除了原来分散采购以及分散于多级的传统管理模式，在降本增效、规范运作方面发挥了重要作用。采取统一管控，实施集中采购的招标和采购管理模式，已经被当前央企和基础设施投融资建设类企业广泛采用。
四是管理导向。招投标工作政策性、敏感性很强，业务范围广，操作流程环节多，公司招标与采购每年都涉及大量金额，在具体的实施过程中存在较大的廉政风险。为加强招标与采购廉政风险防范建设，促使相关人员廉洁规范从业，有必要对招标与采购工作进行改革，加大管控力度。
经过近一年的筹备，2019年4月15日，招标采购管理部和采购中心成立，招标与采购改革工作迈出了实质性、关键性的第一步。江苏省国资委副主任李秀斌在揭牌仪式上发表讲话表示：“江苏交控的这次改革是符合企业改革方向的，这一轮国有企业改革中央顶层设计已经做得非常周密，关键在于落实，特别是在体制机制和市场化机制运作方面有更高的要求。很多的改革举措需要落地，像我们招标的环节、采购的环节属于企业围墙以内的改革，建立更加有效的机制，提高我们的效率，降低我们的成本，这都符合改革的精神。所以我觉得要表明一个态度，就是从国资委、国资监管角度，履行出资的角度，对江苏交控做出这样的一个改革决策是支持的。”
（二）聚焦三个体制之“变”
1.从分散采购到集中采购转变
改革前，江苏交控系统下属各单位一直自主开展本单位的采购工作，采购工作相互独立。在新的管理体制下，集中采购包括江苏交控系统集中采购和各所属单位集中采购，即实行两级集中采购，江苏交控系统内能够形成一定规模优势的大宗、批量且标准化程度较高的工程、货物、服务，通过集中采购有利于质量控制或节约采购成本的，列为江苏交控系统集中采购项目；各单位可以统一采购的项目，列为各单位集中采购项目。采用集中方式采购，以提高集约化采购的效益。
2.从管办不分到管办分离转变
从招投标与采购管理职能部门设置来看，大部分所属单位都设有工程等业务部门，采购项目的立项、实施、支付等流程的决策权未能有效分离，缺乏制衡机制，有的单位未根据人员变动及时调整，对采购项目的审议流于形式，没有按规定对采购项目实施计划管理。在新的管理体制下，秉承“分置采购权力、强化监督制衡”的原则，成立招标采购管理部和采购中心，在江苏交控层面招标采购管理部与采购中心实现管办分离，所属单位层面归口管理部门与业务部门实现管办分离。明晰各级管理职责，形成管理、实施、监督相分离的内控机制，对采购活动的事前、事中、事后进行有效管理。
3.对非必招项目的管理从无序到有序转变
江苏交控对所属各单位的非必招项目管控力度不够，各单位对相关政策和规定的把握不一，尤其是单一来源的采购方式，部分单位会扩大单一来源的适用范围。新的管理体制下，将所有采购项目分为四类实施：一是达到依法必须招标标准且必须纳入政府招标交易平台实施的，由各单位按照法定程序实施；二是列入江苏交控系统年度集中建设管理、集中采购计划的项目，各单位提出项目具体需求，由江苏交控统筹实施；三是列入集中采购计划，但采购金额达到一定标准的，由各单位在交易平台实施；四是其他小额零星采购项目由各单位自行组织实施。同时推行统一管理，建立江苏交控全系统统一的管理制度，制定统一的操作流程标准，使用统一的评审专家库，使用统一的供应商库，在统一的信息化平台上规范操作运行，加强对非依法必招项目的有序管理，确保招标采购工作规范、高效、廉洁开展。
（三）开启三个管理之“新”
1.设立新机构
一是在组织领导层面，成立采购工作领导小组。由江苏交控分管招标与采购工作的领导担任组长，成员由江苏交控企管法务部、营运安全事业部、工程技术部、审计风控部、财务管理部、信息中心、采购中心等部室的主要负责人，以及高管中心、扬子大桥、现代路桥等所属单位的主要负责人担任。二是在监管层面，设立招标采购管理部。其与企管法务部合署办公，主要负责组织制定江苏交控采购管理制度；审核年度集中采购目录和计划；对采购管理工作进行监督、检查与考核；采购项目涉及的投诉事项调查与处理等工作。三是在操作层面，设立采购中心。其主要负责江苏交控系统采购电子交易平台管理与维护；集中采购活动实施；采购大数据分析；对所属单位采购活动进行业务指导、监督与服务等工作。采购中心办公地点设有主要功能区，设置两个电子开标室（1小1大）、1个电子询标室、3个电子评标室、1个洽谈室、1个监控室、1个公共服务区。采购中心场地建设将开标区与评标区物理隔离开，通过人脸识别技术、实时监控等对开评标过程全程监控，并支持不见面开标、远程异地评标等功能。
2.制定新制度
根据管理体制改革需要，配套制定江苏交控系统基本制度、专项制度、操作规范三级规章制度，涵盖江苏交控、采购中心、所属单位等各管理、实施层面，做到有据可依、按章办事。形成《江苏交控招标与采购管理办法》基本制度，《供应商库管理办法》《评审专家库管理办法》《采购工作领导小组议事规则》《所属单位招标与采购管理实施细则》等专项制度，《江苏交通控股有限公司采购中心工作手册》《信息系统操作指南》等操作规范为一体的采购管控闭环制度体系。目前，《江苏交控招标与采购管理办法》《采购工作领导小组议事规则》《评审专家库管理办法》《供应商库管理办法》已正式印发；《所属单位招标与采购管理实施细则》由所属单位根据公司已印发的4个制度，结合各自实际制定；其他操作规范由采购中心和所属单位逐步制定，以满足开展各项工作的需要。
3.建设新平台
根据本次招标与采购改革的总体部署，建立具有江苏交控系统特色的招标与采购电子交易平台，打造公共服务平台、采购平台、监管平台；在信息化建设方面可实现信息发布、招标采购、监督检查、价格分析、供应商管理等功能；在实体建设方面，可实现集中评标、实行全程线上监管、变声询标、网络开评标等功能。该平台为全面推行电子化招标、推广使用标准化采购范本、提高招标采购效率、建立公司的供应商库和评审专家库提供了信息化保障手段，实现对采购过程的可追溯性查询，为线上全面监管奠定了基础。目前，信息化平台建设已完成。
（四）实施效果评估
招标与采购改革是江苏交控党委做出的重要决策，推进招标与采购改革必然要改变现有采购管理体制，必然触动现有利益格局，这是企业采购管理体系重构的过程，也是推动的难点所在。此次改革在提升专业化采购水平，提高工作效率，降低企业成本，保证采购质量，促进廉洁从业等方面发挥了重要作用。
一是采购价格更优。集中采购的规模效应很快显现。2019年公司开展了第一个集中采购项目——车辆保险集中招标，效果非常好，整体降低费用30%。作为公司2019年的“1号工程”，取消省界收费站的相关工作年底前要全部完成，时间紧、任务重、头绪多。尤其ETC门架钢结构项目是关系到取消省界收费站工作全局的基础项目，由于集中采购部署早、行动快，江苏门架钢结构采购单价相较其他省份低2万元左右，节省成本20%以上，既体现了集中采购的规模效应，也大大减少了所属各单位分散采购的工作量。在公务车辆的采购方面，包括轿车、商务车、小型客车等，经过采购中心与汽车厂商的洽谈，最终达成意向为公司提供最优的集团采购优惠政策，价格均低于2019～2020年度江苏省政府采购汽车协议供货公开招标价格。2019年专用皮卡车的采购，全系统共计采购75辆，最终中标价格为1261.6万元，较官方指导价节约135.6万元。2019年江苏省政府协议供货皮卡车折扣率为7.58%，而江苏交控集中采购各车型折扣率达到9.26%～10.58%。
二是采购流程更优。招标与采购改革遵循统一制度、统一流程、统一标准、统一平台的要求，利用现代电子信息技术，把管理、业务和监督嵌入流程，促进采购管理和操作执行各个环节的协调联动，实现采购活动的全程在案、永久追溯。在技术对接方面，紧扣“国际视野、国内一流”的定位不偏离，采用移动电子签章（手机盾）来实现日常采购活动中签章、身份识别及解密的需要。手机盾安全性极高，不依赖硬件密码芯片，用软件实现可靠的密码设备、密码运算将CA数字证书及签章集成在手机App中，通过扫码、人脸识别、指纹识别等方式实现身份认证与电子签名；摆脱了传统CA锁需随身携带的弊端，降低了使用成本，极大提升了用户体验感。在审核对接方面，完成供应商入库审核第三方系统天眼查对接工作，通过天眼查核实供应商的基本信息、财务情况、资质能力、企业业绩、企业风险等信息，并公示供应商信息来接受社会监督。
三是采购管理更优。公司立足自身，建设高水平的评审专家库。其目前已完成工程、货物、服务三大类覆盖81个类别338名评审专家入库登记，整合系统内评审专家的资源优势。坚持开放，高效率建设供应商库，制定了“供应商分类标准”，包括工程、货物、服务三大类24个类别和110个细类。遵循“宽进严管”原则，充分保护竞争，避免形成不合理门槛，目前已有1539家供应商完成备案登记。逐步完善信用评价模块、监督管理模块、数据分析模块，运用智能化系统进行多方审核；运用大数据分析，对标书之间的硬件信息、计算机机器码、软件加密锁码等进行“雷同性分析”，扼制围标串标行为。
改革赋重任，无日不趋新。
江苏交控通过制定相关规章制度，建立独具特色的招标与采购电子交易平台，打造公共服务、采购、监管一体化信息系统，实行时限采购管理和操作执行各个环节的协调联动，整合系统内评审专家的资源优势，探索出管办分离、集中采购的管理体制改革之路，形成了一系列管理体制改革成果，为公司高质量发展提供了新动能。实践证明，推进采购改革必然要改变现有的采购管理体制，必然要触动局部利益格局，这是企业采购管理体系重构的过程，也是推动的难点所在，所以必须切实加强领导和沟通，形成合力，稳步推进。