从“灰犀牛”到“新蓝海”
——江苏高速公路服务区经营模式创新变革侧记

【内容摘要】 ——本案例回顾了江苏交控转变服务区经营发展思路，大胆破除机制障碍，推进服务区商业模式创新转型，开展服务区硬件提档升级，实现服务区服务质量和服务区运营管理的经济效益“双提升”，探索出一条具有江苏特色、体现江苏交控特点的服务区经营发展之路的历程。案例呈现的探索服务区商业模式，积极引入社会资本参与服务区转型升级，拓展服务区运营的内涵和外延，实施一区一策、打造主题服务区等方面的成功经验和实践典范，对行业乃至国有企业推进供给侧结构性改革、落实国有资产保值增值的要求具有借鉴价值和启迪意义。

【关键词】 ——高速服务区；转型升级；“双提升”

引言

“九五”至“十五”计划期间，伴随着江苏高速两次建设高潮，江苏高速公路服务区逐步发展，形成了江苏高速公路服务区的初步格局和风格特色。然而，受管理经验、传统思维、运营人才队伍、体制机制等制约，长期以来，江苏交控管辖的94对高速公路服务区，服务设施较为落后，仅能提供简单的购物、餐饮、加油服务，经营处于长期持续亏损的状态。随着服务区软硬件设施的老化、人力资源成本的增长，亏损面有进一步扩大的趋势。国有资产的增值保值面临风险，且难以满足出行群众在服务种类和服务品质方面日益提高的品质出行需求。服务区经营的背后，隐藏着一头巨大的“灰犀牛”。

近年来，围绕国家“供给侧结构性改革”的要求，江苏交控积极落实供给侧结构性改革、交通强省战略和国有资产保值增值的要求，大力推进服务区转型升级，满足了出行群众多样化、品质化的服务需求，极大提升了服务区的经营效益，走出了一条具有江苏特色、体现江苏交控特点的服务区经营发展之路。服务区从2015年年底亏损2.58亿元，到2018年年底实现利润5600万元，三年净增利润3亿元以上，创造了令人瞩目的经营业绩，在国有资产经营管理上开辟了一片“新蓝海”。

一、案例背景

（一）“吐槽”不断的服务区“老四样”

“开了半天车，本来想进服务区好好补给一下，结果里面啥都没有，不在饭点，服务区只有粽子和烧饼，烧饼店还提前关门了，粽子也没有煮好的。不加油、不休息的话，感觉不用停了。”

“开车去苏北，在服务区停留了一下，发现那里又旧又小，只有几个小型的铺位，卖些小吃、瓶装饮料啥的。厕所也小得出奇，好在卫生条件还可以。”

…………

几年前，随便翻一翻“大众点评”等主流旅游美食类App，这样评价服务区的不在少数。在出行群众眼中，服务区典型的“老四样”就是：粽子、开水、加油站、厕所。其他业态难觅踪影，更别说满足群众高品质的出行需求了。

在原有的经营模式下，服务区的经济效益长期低下，国有资产面临不断失血的状况。一对服务区仅保安、保洁等物业投入一年就要200多万元。“现有体制下，服务区是不可能盈利的，能提供好基本服务就不错了。”当时大多数业内人士是这样判断的。

2015年年底，江苏交控曾经算了一笔细账，全系统服务区全口径成本核算下，平均每对服务区要亏损300余万元，全系统90多对服务区，每年亏损接近3亿元。“不谈盈利，只算保本，这就意味着服务区要比上年多赚3亿元利润。实体经济赚到3亿元，这是一件多么困难的事情啊！”当时的江苏交控服务区主管部门负责人如是说。

（二）现实版“纳克斯贫困恶性循环理论”

服务功能不足，经营业态单一，经济效益不佳，管理趋于同质化，难以彰显江苏形象、体现地方特色、展现高速风貌……服务区存在的这些明显短板，引起了江苏交控领导层的高度重视。为此，江苏交控党委在广泛调研和征求意见的基础上，制定了服务区发展统领性文件。文件征求意见稿一出台，其中两条规定就引发了广泛争论：

“确保服务硬件提档升级。推进全系统10%以上的服务区整体改造；推进50%以上的服务区局部改造，包括停车场、卫生间等硬件满足发展需求。硬件改造经济适用，全面引入绿色环保服务区建设理念。”

“确保经营创新转型成效显著。全面实施多样化、品牌化经营转型；实行自营餐饮原辅材料、便利店商品等大宗物资的集中采购配送制度；实现自营、外包大众商品销售推行‘同城同价’定价原则；全面施行以成本控制为核心的预算管理体系，力争三年内90%以上路桥单位服务区实现扭亏为盈。”

“现在，江苏交控对路桥单位效益考核非常严格，服务区长期以来就是亏损大户，我们再追加投入，亏损面可能进一步扩大，影响了考核结果，这个责任谁承担。”面对服务区改革，围绕“转还是不转，投还是不投”，很多单位领导有顾虑，持以上观点的不在少数。让大家困惑的是，正是服务区长期严重亏损，才造成了对服务区投入不足，导致公共服务设施建设滞后，经营者对商业提档也缺乏信心和决心。然而，没有硬件环境的提档和商业业态的转型，就难有经济效益的突破，这又要求经营者加大投入。这两者似乎是矛盾的，服务区运营也就陷入纳克斯贫困恶性循环理论中难以扭转的“死循环”。

二、不能守着金山银山“没饭吃”

（一）服务区不能再亏下去了

2015年，江苏交控党委书记、董事长蔡任杰到任伊始，就深入考察调研江苏交控高速公路板块运营情况，特别了解了服务区经营情况。作为拥有多年企业管理经验的专家，在了解服务区经营效益情况时，他敏锐地察觉到，服务区如果再不转型升级，不仅会失去新一轮发展机遇，也会导致人民群众对服务区服务质量和运营能力的极大不满，更会加剧亏损。服务区转型升级时不我待、势在必行。在考察宁沪高速服务区时，蔡董事长果断提出崭新的思路：“黄金通道要产生黄金效益”“要打造一批在世界有知名度、在全国有地位、在江苏有影响的服务区，以更好地满足社会公众多样化、品质化的需求”。

新定位催生新理念。江苏交控党委进一步统一思想，提出服务区经营发展思路必须要从早期的“社会效益优先”，迅速向“以高质量发展为主线、以旅客满意为最大追求，同时更加注重国有资产的保值增值，全面深入推进服务区服务质量和经济效益的‘双提升’”转变。

“双提升”以来服务区的效益情况如图1所示。

（二）这就是金山银山

近年来，随着自驾游、房车游、乡村生态游、民俗文化游、风情小镇游等新兴旅游业态的兴起，依托高速公路旅游出行的人越来越多。省内外中短途旅游出行的人群中，使用高速公路出行的比例超过了90%，这就是服务区刚性消费群体。

全国高速公路服务区消费力估算如表1所示。

具体到江苏省的服务区，这里有一组数据：

“17亿”。江苏高速公路网2019年出口流量预计达6.7亿辆，全年运送旅客约17亿人次。小长假旅游高峰期间，江苏高速公路网更成为旅客出行的首要选择。2019年，仅国庆7天假期，路网出口日均流量就达到320万辆，峰值日均流量达到了336万辆，7天累计运输以探亲、旅行为主要目的的出行群众近1亿人次。

江苏高速公路一年的客运量，相当于地球1/5以上的人口，是美国人口的5倍、英国人口的25倍、澳大利亚人口的70倍，其中旅游出行的人群占了相当比重，是一个巨大的商业消费群体。

“4亿”。江苏服务区预计年接待旅客量达到4亿人次，其中阳澄湖、梅村、沙溪等服务区年接待旅客量超过4000万人次。这是一个什么样的概念，表2提供了一个参照。

一位来自专业经营机场商业的跨国公司拉加代尔旅行零售（上海）有限公司的高管感叹道：人流量超过4000万的机场，全国也仅有9座。年客流量达到4亿人次，一个省客流超过4000万的服务区就有好几个，这样规模的商机，我们想也不敢想。

“7.5/2200”。目前，江苏服务区入区顾客人均消费7.5元，而这一数字在“十二五”末仅有3元左右。上海迪士尼乐园2018年营业收入达240亿元，全年接待游客近1100万人次，人均消费近2200元。即使除去门票收入，其单客消费水平也是服务区难以企及的（见图2）。

尽管单客消费额还很低，但江苏交控人并不沮丧和失望，而是看到了新商业蓝海下的无穷潜力——与城市商业体要吸引人进入不同，服务区入区旅客数量相对稳定，经营具有一定的垄断性质，有快速消费的刚性需求。“如果人均消费达到50元，那么还有好几倍的盈利空间，相信通过我们的努力，这个目标很快就可以实现。”江苏交控服务区管理者信心满满地说。

（三）思路一变天地宽

1.把脉开方

如何把不可能变为可能？摆在江苏交控服务区经营管理者面前的，有两大亟待解决的课题。

一是面对“新蓝海”“消费升级”“流量经济”，如何实现“流量变现”“业态提质”，把车流、人流变为企业现金流、效益流，满足出行群众品质化、多样化的旅途消费需求，同时实现经济效益倍增、国有资产增值？

二是面对“人民群众对美好生活的向往”，彻底解决服务区老旧小、公共服务设施陈旧等老大难问题，如何让高速公路服务区搭上“服务升级”的时代快车？

对此，江苏交控认真分析问题原因，“号脉诊病、开方找药”，探索出具有江苏特色的服务区发展之路。

2.理念破局

“1+2+3”：理念的转变和创新很关键。自2015年起，江苏交控转变发展思路，先后出台了三套指导性意见。

“1”，即一个文件统一思想认识，解决“怎么看”的问题。2015年，江苏交控印发《关于进一步提升高速公路服务区服务质量和经营效益的实施意见》，首次要求将服务区经济效益与社会效益同等对待，全面推进服务区运营管理“双提升”，明确发展思路，制订了发展计划，为全省服务区快速发展奠定了基础。

“2”，即两个文件阐述改革路线，解决“怎么办”的问题。2016年、2018年，江苏交控先后制定印发《江苏交通控股系统服务区发展2016—2018三年行动计划》《关于推进服务区高质量发展三年行动计划（2018—2020）》，通过一年打基础、两年抓提升、三年见成效的规划步骤，先后确立服务区转型升级“六项工程”“十五个重点工作计划”“六大重点任务”，拉开了服务区转型升级的序幕。

“3”，即探索创新三种商业模式，解决“怎么干”的问题。江苏交控立足实际，坚持一区一策，在全国率先探索创新三种服务区商业模式，具体如下。

一是以“平台+品牌”模式，尝试新型租赁形式。以苏通大桥服务区“平台+纯品牌”和仪征服务区“平台+品牌+自营”两个创新思路，尝试平台招租模式。

二是创新整体外包模式，同步考量“四要素和一办法”（以下简称四一法），即同步考量“改造投入和租赁资金、改造和经营方案、合作品牌档次、营运管理理念”和“科学监管办法”。招租时，从早期的以价格为主导，价高者得，逐渐过渡到360°综合考量，综合素质全面者得。

三是整体外包+特定条件模式（平台拓展），凸显服务区品牌特色或文化特色。江苏交控尝试了两种形式。一种是整体外包+品牌集成。比如，正谊、宣堡服务区要求市场上知名品牌占比达到90%，本地特色品牌达到10%，并指定部分核心品牌。另一种是整体外包+文化特色。比如，在对外招标之前，沪宁高速阳澄湖、芳茂山服务区，就确定了阳澄湖服务区要按照“梦里水乡、诗画江南”主题，打造“一街三园”（观前街、留园、拙政园、狮子林）苏州园林特色服务区；芳茂山地处常州，有世界知名的常州恐龙园，因此芳茂山定位为世界首个恐龙文化主题服务区，以打响恐龙特色、地方品牌。

3.机制破冰

江苏交控大胆破除机制障碍，提出试点打造江苏高速2.0版服务区的思路。仪征、苏通大桥服务区率先试水服务区商业模式创新和硬件升级。转型升级前，这两对服务区均采用简单自营的模式，经营业态单一且长期亏损。2015年，两对服务区完全口径核算累计亏损近1000万元。

改革中，两家单位边干边思考、边干边摸索。针对用什么样的商业模式、激励机制如何创新、监管体系如何建立、人往哪里去等问题，召开了数次研讨会加以研究，最终确定以自有资金投入为主，在苏通大桥服务区实施“平台+纯品牌”，在仪征服务区实施“平台+品牌+自营”两种创新思路，尝试服务区转型升级、商业创新改革试点。

2016年，两对服务区采用“搭建平台，筑巢引凤”的方式，投入自有资金先后完成改造。改造后，星巴克、肯德基、谢馥春、百客户外等国际国内知名品牌首次入驻江苏高速服务区，服务区经营业态超过14种。仪征服务区日均营业额增加96.33%，经营效益提升81.53%，并在当年实现营业收入翻番。苏通大桥服务区日均营业额超20万元，同比增加229%，当年实现营业收入8690万元，利润同比增长226%。2018年，苏通大桥服务区品牌商户营业收入近亿元，创造了服务区经营的“苏中奇迹”。

4.借船出海

“十三五”以来，江苏交控结合国家混合所有制改革的东风，借船出海、借帆远航，积极引入社会资本参与服务区转型升级，很好地解决了“钱从哪里来”的难题。

2016年12月，江苏宁沪高速公路股份有限公司（以下简称宁沪公司）经过对“资金、方案、品牌、理念”的综合评选，率先招标梅村服务区6年的经营权，创造了吸引1亿多元社会资本参与投资、188天完成改造的“梅村效益”“梅村速度”。目前，新梅村服务区共有国内外32家品牌入驻，经营项目多元化、品牌化、国际化。2018年春运期间，其更创下了日接待客流逾26.7万人，实现单日营业收入超百万元的梅村新纪录！在经济效益大幅增长的同时，社会效益也提升了。改造后的梅村服务区向社会提供了近500个就业岗位，彰显了国企对社会责任的有力担当。

采用同样的模式，世界首座恐龙主题服务区——芳茂山服务区、中国最美园林服务区——阳澄湖服务区，于2019年先后惊艳亮相，迅速成为网红打卡地。

近年来，江苏交控通过经营权转让、经营场地租赁等多种形式，多渠道融合非公资本参与服务区运营，参与全省服务区运营的非公主体已经超过50家，“十三五”以来引入投资额达10亿余元，创造就业岗位13 000余个。目前已初步形成民营资本、国有平台合作共赢的局面，实现了“以资源换效率”“向黄金通道要黄金效益”的目标。

5.精准滴灌

江苏交控敏锐地觉察到，在征收模式的变革之下，未来高速公路服务区将更加开放、更加融合，要实现其高质量、可持续发展，功夫应下在商业之外。必须大力拓展服务区运营的内涵和外延，在服务水平、内部管理、“服务区+”、一区一策、主题服务区打造等方面实施精准滴灌。

2019年9月，在江西召开的服务区高级研修班上，江苏交控副总经理顾德军介绍道，未来江苏交控要围绕三大主题，着力打造特色服务区。

主题一：以山水为主题，体现江苏山水江南的灵动隽永。比如，东庐山服务区以山水为主题，以“服务区+旅游”为主线，串点成线，打造集自然山水风光、帆船基地、房车营地、集装箱民宿、集装箱酒吧、假日酒店等为一体的服务区，绘制出山水相融的“东庐美境”。

阳澄湖服务区（见图3）汲取吴冠中大师水乡水墨画灵感，借鉴苏州园林特色内涵，建有涵碧、荷风、木樨、修竹四座迷你园林，尽显苏州园林韵味。此外，阳澄湖服务区修建景观河道，采购江南百年古桥立于河上，在屋顶布置国内体量最大、高度最高的人工天幕，绘制江南水乡特色景观，最终达到“不入苏州城，尽览姑苏景”的目的。

主题二：以人文为主题，展现江苏历史文化的源远流长。比如，将沙溪服务区主题定位为“都市海派，天下粮仓”，建筑以圆形粮仓为基本外形，立面以竖向金黄色的木质构件为主，杆件通过高低、横向渐变，达到风吹麦浪的动态效果，给人独特的记忆。停车区进行颜色划分，承载不同的设计主题，分别赋予“春播”“夏种”“秋收”“冬藏”四个主题，表达五谷丰登的美好寓意。

将五峰山大桥服务区主题定位为“千年文明，东渡之旅”。以“鉴真东渡”为主脉络，体现服务区主题的国际新高度，借由这根主脉络串起早茶、漆器、古筝等一系列扬州当地文化，使服务区成为世界认识扬州的“窗口”。

主题三：以混搭风为主题，彰显江苏的传承与包容。将滆湖服务区原建筑提档升级，主题定位为“春秋城堡”，新建部分的主题定位为“秋水长天”。设计上充分体现“以现代手法，诠释古典造型”的理念，呈现中国式“卢浮宫印象”，展现“落霞与孤鹜齐飞，秋水共长天一色”的优美意境。

将太湖服务区西区主题定位为“墨韵紫砂”，东区定位为“太湖听涛”，采用混搭式风格来展现服务区多元化的主题特色。西区建筑造型取欧式坡屋顶建筑的元素风格，打造稳健经典、契合紫砂古朴淳厚的建筑形象。东区主体建筑取贝壳的优美形态，展现“太湖听涛”的胜境。

阳澄湖、芳茂山服务区主题化营业后的变化如表3所示。

（四）转型升级显成效

1.社会、经济效益双提升

江苏交控蔡任杰董事长以“四小四大”（小窗口、大民生；小空间、大舞台；小岗位、大作为；小实体、大效益）概括了近年来服务区“双提升”的成果。2018年7月18日，全国政协副主席、交通运输部党组书记杨传堂专题调研仪征服务区，给予江苏服务区发展成就充分评价。同年5月2日，《新华日报》在头版头条位置，以《小窗口、大民生　小空间、大舞台——江苏服务区，这样华彩蝶变》为题报道了江苏交控系统服务区转型升级、服务公众的创新成果。

自2015年年底开展“双提升”工作以来，江苏高速公路服务区已发展为百亿级规模的巨大商业消费、能源消费市场，服务区经营效益也显著提升了，实现了“小实体、大效益”，为国有资本增值做出了突出贡献。服务区经营收入平均增长77.62%，营业收入增长75.6%，由2015年完全成本核算亏损2.59亿元，2016年减亏7150万元，2017年又减亏1.5亿元，到2018年扭亏为盈，实现盈利5600万元。预计“十三五”末，服务区经济效益会更加显著。

2.实现三大变革

近年来，江苏交控服务区变化主要体现在“三个三”方面，在向省领导介绍江苏高速服务区发展经验时，江苏交控副总经理顾德军总结如下。

一是针对“三大痛点”，实现“三大转变”。针对服务设施老、整体形象旧，服务品质低、群众体验弱，盈利能力差、经营效益亏三个痛点，先后推进服务区发展由服务保障为主向社会效益、经济效益兼顾的“双提升”转变，由自主单一经营为主向市场化、多元化经营转变，由简单粗放服务向精细化、品牌化服务转变。

二是克服“三大难题”，催生“三大举措”。针对资金缺乏、人才缺乏、品牌缺乏三大难题，采取“借船出海，借帆远航”的资本运作战略，引进社会资本、创新资金运作模式，对服务区进行整体升级改造。采取“理念创新，模式变革”的商业转型战略，引进专业管理团队，有效化解了人才缺乏难题，创新了商业发展模式。通过运用“品牌引领，品质服务”的便民为民战略，一批主题服务区打造完成，服务质量和形象得到质的提升。

三是抓住“三大机遇”，产生“三大效应”。“十三五”以来，江苏交控紧紧抓住交通强省发展、体制改革转型、服务需求提升“三大机遇”，将服务区打造成为城市的延伸、旅途的驿站、文明的窗口、温馨的家园。服务区转型升级已经开始由面子向里子，在社会和经济效益上率先实现了突破。经济效应显著，国有资产保值增值效果明显。社会效应显著，为民出行服务措施扎实。品牌效应显著，商业业态更加多样化、品质化。初步形成服务区发展“江苏效应”，服务区“双提升”发展的经验在全国范围内引起高度关注、广泛认可。

三、启示

江苏交控服务区硬件提档升级，商业模式创新转型成效显著，公共服务能力满足了公众的更高需求，打造了自主品牌“苏高速·茉莉花”，实现了江苏交控服务区的“借船出海”。如何继续打造一批在世界有知名度、在全国有地位、在江苏有影响的服务区，以更好地满足社会公众更高的需求，还需要江苏交控人奋力探索、不断实践。 Y2vfccj2A83uze41FqJJpEF5csbSoCYI8iT1s25SURkgLYr7lFhXwsa2boPhYM95