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在新中国成立后一个相当长的时期内，为了尽快摆脱经济落后的局面，实现由农业国向工业国的转变，我国确立并长期实行了重工业优先和城市偏向的发展战略。然而，建国初期，我国经济社会发展水平相当低下。据统计，1952年我国人均GDP仅119.4元，农业GDP比重为51.0%，工农业GDP之比为0.4∶1，农业就业比重高达83.5%（见表1—1）。在这样的基础上推行国家工业化，就势必要求农业、农民为工业化提供原始积累。国家仅通过工农产品价格“剪刀差”的“暗税”方式就为工业发展汲取了大量农业剩余，严瑞珍等人按照社会必要劳动时间决定价值的理论测算工农产品“剪刀差”，认为1953—1985年全国预算内的固定资产投资共7 678亿元，平均每年240亿元左右，大体相当于每年的“剪刀差”绝对额。我们曾经做过简单测算，1952—1997年，我国农民通过工农产品价格“剪刀差”为工业化提供资本积累、为非农产业提供充裕廉价的劳动力和土地资源这三种方式为国家建设积累的资金高达17.3万亿元（孔祥智、何安华，2009）。应当说，这种工业倾斜和城市偏向的发展战略从国家发展的全局和整体来看是必要的，也被实践证明是有效的。新中国仅仅用了不到半个世纪的时间就完成了从农业国向工业国迈进所必需的资本原始积累，建立起了一套独立的比较完整的现代工业体系和国民经济体系。但问题在于，如果这种以工业和城市发展为导向的国家战略延续时间过长，就会导致本来就相对落后的农业生产的物质技术条件长期得不到相应改善，从而造成农业萎缩凋敝、社会两极分化、城乡和区域差距持续拉大等一系列新的社会矛盾和问题，使国家发展极有可能落入“中等收入陷阱”（韩俊，2005）。
表1—1 1952—2003年我国国民经济结构变化情况
注：表中产值数据均按现价计算得出。
资料来源：《中国统计年鉴》。
进入新世纪，特别是中共十六大以来，我国国民经济结构出现了根本性变化。到2003年，我国人均GDP达到10 542.0元，农业GDP比重降至12.8%，工农业GDP之比达到3.6∶1，农业就业比重降至50%以下，人口城市化率达到40.5%。按照国际经验，这些指标表明我国已进入工业化中期阶段，非农产业代替农业成为国民经济的主导产业，经济增长的动力也主要来自非农产业。同时，我国GDP总量达到11.7万亿元，财政收入约为2.2万亿元，其中农业各税占比降至4.0%。这表明，我国初步具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的财政实力，有条件对国民收入分配格局进行适当调整，改变农业农村长期以来在资源配置和国民收入分配中的不利地位。基于以上事实，2004年，胡锦涛同志在中共十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性倾向的；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性倾向的。同时他还明确指出，我国在总体上已经发展到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。
“两个趋向”重要论断的提出，为我国在新阶段形成“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的政策框架定下了基调，标志着国家发展的基本方略开始发生根本性转变。正是在这样的背景下，新世纪12个中央一号文件陆续出台，把财政支农作为一项重要工作予以部署，逐步建立健全了财政强农惠农富农的政策体系。