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土地利用战略是指在时代特征与区域发展的宏观背景下，根据某一地区经济社会发展对土地资源的需求和土地资源的特点、现实优势和潜在优势，立足于该地区经济社会的可持续发展和土地资源的可持续利用，提出适应社会经济发展需要的土地利用目标，挖掘出将其变为现实的途径。土地利用战略是《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的重要组成部分，为土地利用总体规划理念的更新、土地利用方向的选择和规划目标的确定提供科学依据。对于一个地区的土地利用而言，土地利用战略具有多种合理的选择。例如，对于建设用地的配置，可以采用集中布局的城市化发展战略，也可以采用分散布局的农村工业化战略；对于农业用地的利用，可以推行以农业规模经营和现代化农业技术为基础的农业地域专门化生产，也可以强调多种经营全面发展、以农产品地区性供求平衡为目标的农业综合开发。就土地作为一个生产要素而言，它与资本、劳动力存在着一定的替代关系，是发展精耕细作的劳动密集型农业，还是发展以资金密集投入为特征的无土农业和设施农业，或是发展以土地投入为基础、单位面积农业投资和劳动力投入相对较多的大田农业，都有其选择的道理。就土地作为一种资源的利用和保护而言，是要求从维护粮食安全目标考虑，保持耕地总量的动态平衡，还是从维护自然生态环境的生态平衡和生物多样性出发，保持林地或者水域总量的动态平衡，也有不同的现实意义。在土地利用总体规划中，采用哪种选择，是土地利用战略需要明确回答的问题，对于全国范围内土地利用的大格局会产生极其深远的影响。
1.土地利用总体规划体现出服务型规划的性质
第一轮全国土地利用总体规划的战略方针充分体现了我国处于有计划经济时期的特点，是一种服务型规划——主要服务于社会经济的发展，提出了“一要吃饭，二要建设”的原则，在确保经济建设发展需要的同时保护耕地。规划目标中首先提出要根据《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》制定规划目标，在其核心目标中，调整全国土地利用结构和布局、提高土地利用的综合效益是非常重要的一环。第一轮土地利用总体规划提出在保护耕地的同时保障必要的建设用地，提高土地利用率和生产力，实行土地“开源”和“节流”并举的战略方针：为适应国民经济和社会发展需要，在节约用地的原则下，保障必要的、合理的建设用地，特别是农业建设和能源、交通、通信等基础设施及重要原材料工业建设用地；增加物质和科技投入，改造中低产田，提高单产，充分利用土地资源，提高建设用地土地利用率；在节约利用土地的同时，为弥补各项建设占用和自然灾害损毁的土地，应有计划地开发土地后备资源和复垦废弃土地。由此可见，第一轮土地利用总体规划充分体现了其服务于我国经济社会发展的导向。
2.严格耕地保护
第一轮土地利用总体规划对耕地保护进行了严格的规定，将其作为该轮规划最重要的任务之一，在文本中明确说明要认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，并将“切实保护耕地”作为其首要战略方针，提出在努力提高农作物单产的同时，确保农业生产必需的耕地，特别是粮食作物用地，要求实行严格的年度土地利用计划，划定基本农田保护区，控制农业内部结构调整占用耕地，建设用地和灾害损毁耕地必须通过开发新耕地予以弥补。该规划指出，到20世纪末，全国土地利用要实现以下耕地保护的目标：适应2000年国民经济和社会发展需要，实现粮食和其他主要农产品基本自给，耕地面积要确保12000万公顷（18亿亩）以上；1991年至2000年，建设占用耕地控制在200万公顷（3000万亩）左右。
第二轮全国土地利用总体规划的主要任务是：根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，确定全国土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾，提出土地利用宏观调控和用途管制的政策意见，制定实施规划的措施。第二轮土地利用总体规划编制的原则是：坚持从我国人多地少的基本国情出发，进一步贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策；严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；走节约用地和内涵挖潜的路子，提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
1.切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡
第二轮土地利用总体规划从我国人多地少的基本国情出发，进一步贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以耕地总量动态平衡为核心，实行严格的耕地保护制度，严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地。
2.实现严格的土地用途管制制度
1998年修订的《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。保护农业用地是实行土地用途管制的目的，核心是保护耕地，实现耕地总量动态平衡。第二轮土地利用总体规划采用指标加分区方法，对土地进行自上而下严格控制，通过“耕地保有量，基本农田，非农建设占用耕地，土地开发、整理和复垦”四个指标，在全国范围内划分土地用途和管制分区。该规划提出，在保障重点建设项目和基础设施建设用地的前提下，建设用地总量得到有效控制，适当增加城镇用地面积，保证城镇化进程的进行。
3.广泛开展土地整理
1998年修订的《土地管理法》第一次提出了国家鼓励土地整理的政策，并对土地整理的资金来源和渠道进行了明确规定。第二轮土地利用总体规划为推动土地利用方式由粗放向集约转变，改善土地利用结构与布局，提高土地产出率和综合利用效益，提出农用地特别是耕地需要得到有效保护和综合整治，全面开展土地整理，提升土地特别是耕地质量，适度开发未利用地，在保证生态环境安全的基础上适度“开源”，增加耕地供给。
第三轮全国土地利用总体规划修编原则是坚持严格保护耕地、节约集约用地、统筹各业各类用地、加强土地生态建设、强化土地宏观调控；其指导思想是以保护耕地和基本农田为前提，以保障和促进科学发展为主线，以用地控制指标为约束，以节约集约利用为核心，以优化土地利用结构和布局为手段，强化土地利用空间管制，加强相关规划充分协调。相比上轮规划，目标更为多元、思路更为清晰、手段更为丰富，主要的实施目标和战略导向有以下几个方面：
1.严格保护耕地
按稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。围绕落实18亿亩耕地红线目标，进一步压缩建设占用耕地规模，提出坚持开源节流，加大存量建设用地挖潜，积极拓展建设用地新空间；重视和发挥耕地的生态功能，严格控制占用耕地进行生态建设，保持农用地基本稳定；稳定基本农田数量和质量，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡。
2.节约集约利用土地
按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。强化土地利用总体规划对土地利用的统筹和控制，加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张，以土地供应的硬约束，推进土地利用方式和经济发展方式的转变。
3.统筹各业各类土地
落实国家区域发展总体战略要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。
4.加强土地生态建设
按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。
5.强化土地宏观调控
按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。
基于对土地利用规划本质的充分认识，可以对土地利用规划调控的战略导向有新的认识。在战略导向上，要明确三个基本判断：土地利用规划是“未来型”而非“现状型”，是“开放型”而非“封闭型”，是“动态型”而非“静态型”。在此基础上，土地利用规划还要认识三个“兼顾”：土地利用规划是“资源型”兼顾“资产型”，是“功能型”兼顾“指标型”，是“调控型”兼顾“市场型”。
土地利用规划是对未来的土地利用进行超前性的调配和安排，侧重“未来型”而非“现状型”。土地利用规划不是为了适应当前或过去的环境，而是为了适应未来的环境，使土地利用规划立于不败之地。因此，土地利用规划必然要以未来为立足点。在“未来”与“现状”的问题上，现状只是规划的基础，未来才是规划的主导。
土地利用规划是一个开放的系统，而不是封闭的，仅仅立足于本地区内资源的开发价值来确定本地区的战略目标、产业结构以及相应的政策是不够的。在当今市场开放的条件下，经济发展的总趋势不能开拓和开放，就不能自保。制定土地利用规划时，必须高瞻远瞩、纵横比较、立足现状，做出科学的预测，考虑系统内外的能流、物流、信息流、价值流的交换和变化，使土地利用规划具有开拓和开放的战略性。
土地利用规划不是静态的，而是动态的，要进行动态修正和调整，以更符合经济社会发展的客观现实。由于土地利用规划的综合性很强，受控因子较多，规划期限较长，在实施过程中社会经济情况在变化，既定规划可能会不适应社会经济情况的变化，因此需要根据社会经济发展的变化考虑调整规划。当前一些地方对规划进行片面理解，不是将规划束之高阁、不再问津，就是因情况有变、规划出现偏差感叹规划无用，却不曾想到规划需要修订和完善，这就是对规划规律认识不足的具体表现。土地利用规划既是一个成果，更是一个过程，是动态的、滚动的系统。随着土地使用制度改革力度的加大和土地市场的进一步发展，土地使用类型、土地权属的变化将比以往更多，土地利用规划则不可能一成不变。这就要求在编制土地规划时在总的指导原则不变的前提下，对某些指标确定一个合理的弹性范围，如非农业建设用地指标可以规定上限和下限，以利于土地管理部门掌握批地的尺度。土地利用规划应根据反馈信息和社会经济的发展情况，每隔一段时间做相应修改和补充，以保持土地利用规划的动态指导性和现实性。正确的“规划观”应该是规划实施—反馈—修订—实施……如此循环往复。一般认为，土地利用规划制定后应当每5年左右修编。
土地资源既有自然属性，也有经济属性。土地资源的生产性是它的自然属性，土地资源的使用价值是它的经济属性，土地资产可能是土地资源中经济属性的具体表现形式。为了确保人类生存和土地的永续利用，人类在利用土地的过程中既要追求资产的效率也要追求非资产的社会与生态效益。由于在市场经济条件下土地资产效率与非资产效益客观上存在矛盾，因此，要实现资产的效率和非资产的社会与生态效益，土地利用规划就十分必要。在土地利用规划中，既要考虑“资源型”导向，做好对土地资源的合理分配和使用，又要兼顾“资产型”导向，实现土地资产的效率与效益。
土地利用规划是“功能型”兼顾“指标型”，并且首先是功能型，其次才是指标型。规划最主要的还是实现功能调控。土地利用规划的制定必须要实现几大功能：调整用地结构和优化用地布局，控制建设用地增长，保护耕地和基本农田。虽说是指标型，战略需要借助指标，但指标只是手段，指标必须服从功能，从某种意义看，战略任务与目标是完成某种功能，而指标不能全面反映任务的本质。如果仅仅是指标的规划，就会出现从上到下规划千篇一律，东西南北完全一样，指标分解就是规划。指标只是一种表现形式，是实现规划目标的一种手段，在当前的技术手段下，通过指标约束，可以更好地实现规划目标。
土地规划参与宏观调控，核心是通过编制土地利用总体规划和年度用地计划、实行用途管制来调控各类用地数量尤其是建设用地总量。在土地利用总体规划中确定建设用地性质、规模、构成、投放时序，可以通过控制土地供应来调节投资规模和方向，起到有效调控经济增长速度和方式的作用。也就是说，在经济过热时，减少土地供给量，抑制土地需求，以减缓经济增长速度；反之则增加土地供给量，刺激土地需求，以加快经济发展。根据国家产业政策的动态要求，用规划和计划指标引导和改变企业用地需求预期。此外，土地利用规划还是“市场型”，经济效益是土地利用规划追求的重要方面，要实现经济、社会、生态三种效益的协调统一。这就要依靠市场来配置土地资源，健全土地市场，建立集体建设用地入市制度；综合评定土地的生产力和土地利用效益，划分土地等级，为确定不同区位的基准地价和为决策者与交易者决定出让地价及转让地价提供依据。