第二节
土地资源开发利用面临的形势

一、国家层面

（一）西部大开发战略的深化

在全党和各族人民的努力下，西部大开发战略已经取得了重大成就。实施西部大开发战略以来的十年（截止到2009年），在经济增长、发展质量、综合实力、城乡面貌和人民群众的生活等方面都得到了极大的改善和提高。广西作为西部大开发所包括的12个省、自治区、直辖市之一，这十年间取得了显著成就：2000年到2009年，广西地区的生产总值从2080亿元增加到7759亿元，年均增长12.1%，并从2002年起连续8年保持两位数增长；人均生产总值从4652元增加到16000元，增长2.4倍；财政收入从220亿元增加到1000亿元，年均增长18%；全社会固定资产投资累计完成超过2万亿元 。而柳州作为广西最大的工业城市甚至整个西部地区的工业重镇，在西部大开发的大背景下亦受益匪浅。新一轮西部大开发税收优惠政策自2011年开始施行以来，有力地推动了企业产品结构调整和技术改造，有利于企业做大做强，增强企业的发展后劲和市场竞争能力，同时增加了投资吸引力，加大了招商引资力度。柳州至肇庆的铁路建设进入“十二五”期间国家西部大开发战略重点项目，水运和航空建设也被列入重点支持项目。此外，柳州还被纳入西部大开发的重点装备制造业布局，并作为重点建设的生产基地；在战略性新兴产业布局中，柳州作为“柳州新能源汽车基地”，承载西部乃至国家新兴产业的引领发展。

（二）“新型城镇化”目标的提出和部署

“城镇化”本就是一个具有中国特色的概念，在“城市化”概念的基础上，又加上了“农村城镇化”的内容，包括城关镇、建制镇、集镇等非农业生产集中的区域。我国城镇化的内容包括“城市化”和“农村城镇化”两部分，“城市化”的内涵是“扩充城市”，即大力发展大中小城市，扩大城市规模，形成城市集群，从而吸纳更多农村劳动力，推进城镇化；“农村城镇化”的内涵是大力发展农村小城镇，提高农村小城镇的经济集聚能力和人口集聚能力，推进农村的城镇化 。其原因在于，一方面，乡镇企业的崛起使得在城市之外产生了快速的工业化，同时出口导向型的城市工业又不需要完全的城市支撑。另一方面，城乡二元体制的壁垒（户籍制度等）导致农民无法市民化，农民离乡却不能进城，进一步导致了城镇化滞后于工业化。这种“滞后城镇化”的特点主要有两点：一是近乎完全的政府主导型，重视行政手段，对“土地财政”的依赖程度较高，环境污染不断加剧；二是片面地重视“城市化”的发展，尤为重视大城市、超大城市发展（如首府经济等现象），忽略了小城镇的开发利用，导致大中小城市、城镇发展失衡。

而“新型城镇化”是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化，是社会经济、自然资源、生态环境等各个层面的综合协同城镇化过程，是“综合城镇化”。具体来说主要包括三部分：一是“人口城镇化”，这不仅仅是农村人口迁入城市，而是让所有“城镇化”人口获得均等的公共服务，推进“以人为本”的城镇化，充分提高人们的生活品质。人口城镇化主要包括升学城镇化、就地城镇化和异地城镇化以及其他形式，其核心内容是让这三类人群尤其是农民工享受同城镇原来户籍人口均等的公共服务，未来城镇化的重点之一应当是保障2.6亿存量和未来增量农民工享受同城市户籍人口均等的公共服务。二是“土地城镇化”，通过相关土地制度改革与创新，健全农村土地承包经营权流转市场，为迁入城镇的农户进行土地承包经营权有偿转让提供制度保障，同时也可以促进农村剩余劳动力的转移与耕地的适度集中和规模化经营结合，为推进农业现代化奠定基础 ；探索农村建设用地使用权流转模式，完善土地征用补偿机制，严格管理土地收益，维护失地农民的合法权益，为农民工进城定居创造条件；科学规划合理布局，有效控制建设用地供给总量，加大城镇内部闲置、废弃土地的再开发利用，促进土地资源的集约利用，协调土地城镇化与人口城镇化的进度。三是“产业城镇化”，注重城镇产业经济的培育，将与农村关系不大的乡村产业迁入城市，重视二、三产业的转型升级，同时引入生态文明，充分强调重视人口、资源和环境可持续发展，推进生态产业全面融合发展的城镇化，逐步形成大中小城市、小城镇和农村分工合理、特色突出、功能互补的产业城镇化格局。

党的十八大和十八届三中全会强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展。在上述的“四化”之中，城镇化地位比较特殊，所处位置关键，加快推进新型城镇化是摆在我们面前的一项重大任务。中央城镇化会议更明确推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务，提出了新型城镇化工作的着力点并做了具体部署。近年来，柳州市正努力走出一条具有柳州特色的新型城镇化道路。坚持大气魄、大手笔、大谋略，全力提升城市品位，拓展城市空间，加快小城镇建设步伐，以产业带动城镇化建设，依托雄厚的工业产业基础。在不断摸索与努力中，龙城大地旧貌换新颜，处处环境优美、文明祥和，全市新型城镇化建设呈现加速推进、进位赶超的良好势头。2010年，全市城镇化率达51.27%，成为全区首批城镇化率超过50%的城市，位于柳州市区东北部的柳东新区更成为柳州新型城镇化的重要载体和广西探索新型城镇化建设路径的典范。之后的几年，柳州市在国开行的支持下致力于成为“产城融合”的示范城市，从开展城镇化融资规划以及加快项目落实两个方面积极推动与国开行的合作。国开行为其提供资金，重点支持土地储备、保障性住房、棚户区改造、文化休闲旅游、产业提升、水利和污水垃圾治理、智慧城市等七大板块的建设。

（三）产业转移的加剧

柳州市有着雄厚的工业产业基础，产业群产生的聚集效应使柳州市当之无愧成为广西承接东部产业转移的先锋。以成都、重庆、贵阳为核心的西南制造业带以及有我国北方的工业基地的铁路大通道从柳州通过，经南宁再向南可通过越南直达东盟各国，或经防城港下海实现海陆联运，是中国经济腹地进入中国东盟自由贸易区大通道重要的中转站，又是北部湾经济区联系沿海和内陆经济板块的过渡地区；从东南沿海经济发达地区连接西南地区的重要通道，经以柳州为枢纽的黔桂线，是广东的商品和物资进入大西南或西南地区、矿产资源进入沿海经济带的最直接的铁道线，是实施西部大开发战略的重要生命线；柳江是西江黄金水道的重要组成部分，柳江航运可上溯贵州、下经珠江口直通港澳，而水运具有低成本、大运量的运输优势，可借助内河港与枢纽港联运将广东经济发达地区和西南地区更加紧密地联系在一起。由此可见，柳州是华南经济圈、中南经济圈和西南经济圈以及中国东盟自由贸易区的重要联系纽带。随着中国新一轮产业调整启动，柳州将成为沿海经济区产业向西转移的首当承接地，以及经济和资源流动的重要跳板。研究开展时，柳州市切实把握西部大开发和中国东盟自由贸易区建立的历史机遇，围绕“再造一个工业柳州”目标的实施，积极采取“请进来、走出去”等多种形式，主动承接广东产业、资金向西部转移，取得了显著成效。据不完全统计，仅在2003年，柳州市与广东合作项目就达21项，项目投资额达37.22亿元。而2008年在广东省举行的柳州承接产业转移投资说明会更是签约合作项目28项，合作金额97.75亿元，迈出了柳州市主动融入“泛珠三角”合作和承接东部产业转移中的重要一步。

（四）《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》的出台

2009年12月7日，《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》（国发〔2009〕42号）（简称《意见》）正式发布。《意见》是国家全面支持广西发展的一个重要的综合性政策性文件，其发布实施对推动广西在新的历史起点上实现新的跨越具有重要的里程碑意义，是指导此后广西发展的行动纲领。

广西正面临着加快发展的重大机遇，具备加快发展的良好条件。在中国东盟自由贸易区建成、国家实施新一轮西部大开发和继续应对国际金融危机的新形势下，国家从战略全局和长远发展的高度，对广西经济社会发展进行科学规划，加大支持力度，对于打造我国沿海经济发展的新的增长极，深入推进西部大开发和东中西互动，深化我国与东盟的合作关系，进一步巩固民族团结和边疆稳定，实现各民族共同发展、共同繁荣，进一步应对国际金融危机的影响，促进经济社会发展迈上新台阶都具有重要的现实意义和深远的历史意义。《意见》站在全局的高度，进一步明确了新形势下广西发展的目标、任务和要求，提出了支持广西发展的一系列政策措施，具有很强的指导性和可操作性 。《意见》明确了广西新时期发展的战略定位、总体目标、总体布局、推进工业化和城镇化的发展重点以及推动加快发展的重大政策措施，是国家在新时期对促进广西又好又快发展的重大支持。《意见》明确指出，要形成“两区一带”三大板块，即充分发挥北部湾经济区引领作用，打造西江经济带集聚优势，增强桂西地区的自我发展能力。要把广西打造成为区域性现代商贸物流基地、先进制造业基地、特色农业基地和信息交流中心，构筑国际区域经济合作新高地，培育中国沿海经济发展新的增长极 。广西迅速做出了打造亿吨“西江黄金水道”的规划，使得广西码头经济快速发展。《意见》更是提出柳州要加大产业结构调整力度，将汽车、机械、冶金、化工等产业做优做强，加快建设先进制造业基地，为柳州发展提出了高层次战略导向。

（五）《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》的发布

为了巩固和深化东北地区等老工业基地振兴成果，统筹推进全国老工业基地调整改造工作，按照2010年国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组会议部署，国家编制发布了《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》，提出此后一个时期老工业基地调整改造的重要目标任务。该规划提出，到2022年，老工业基地现代产业体系基本形成，自主创新和绿色低碳发展水平显著提升，城区老工业区调整改造基本完成，城市综合功能基本完善，辐射带动作用明显增强，基本公共服务体系趋于健全，良性发展机制基本形成，为建设成为产业竞争力强、功能完善、生态良好、和谐发展的现代化城市奠定坚实基础 。柳州市作为全国95个地级老工业城市、广西仅有的2个老工业基地之一，坚持走新型工业化道路，传统优势产业发展重点改造提升农业机械、工程机械等装备制造业，大力培育发展战略性新兴产业，重点发展电动汽车以及动力电池和电控等关键部件，促进生产性服务业与工业融合发展，全面提升老工业基地综合竞争力。

二、区域层面

（一）自治区发展定位更鲜明

这些年来，经过广西壮族自治区历届党委、政府和各族干部群众的不懈努力，全区改革开放取得了显著成就，实现了由开放相对滞后地区向成为中国东盟开放合作前沿和枢纽的历史性转变。但总体上看，全区改革开放的程度和水平，与自治区优越区位相比，与中央对自治区发展的要求相比，与沿海发达地区相比，与全区广大干部群众的期盼相比，还有很大差距 。

2013年李克强总理在自治区视察工作时，提出了实现广西与全国同步全面建成小康社会、基本建成西南中南地区开放发展新的战略支点“两个建成”的目标。为了实现“两个建成”的奋斗目标，自治区党委进一步明确了全区定位，更深入地认识到全区最突出的优势在区位，最根本的出路在开放，发挥这一优势、拓宽这一出路，必须全面深化改革。自治区党委十届三次全会确定要与全国同步全面建成小康社会，要以学习贯彻党的十八届三中全会精神为根本动力，以更加强烈的历史使命感和责任感，最大限度集中全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更新理念、更强决心、更大力度深化改革开放，深入实施北部湾经济区和西江经济带“双核”驱动战略，加快西部经济强区、民族文化强区、社会和谐稳定模范区、生态文明示范区、民族团结进步模范区“五区”建设，努力实现“两个建成”奋斗目标。要树立强烈的机遇意识，担当起建成我国西南中南地区开放发展新的战略支点的历史使命，抓住建设中国东盟命运共同体、开启下一个“钻石十年”的重大机遇，抓住北部湾经济区开放开发风生水起、珠江西江经济带即将上升为国家战略的重大机遇，进一步深化对东盟的开放合作，进一步深化对粤港澳台的开放合作，抢占未来发展制高点 。

（二）“泛珠三角”经济区与西南地区联系日益紧密

珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区，是我国重要的经济中心区域，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位 。以珠三角为基础提出的“泛珠三角”是一个涵盖广东、广西、四川、云南、贵州、湖南、江西、福建、海南九省区以及香港、澳门特别行政区（9+2）的大经济区，它横跨我国东中西三大经济地带，与东南亚国家在地理上直接相连，通过港澳地区与西方国家的社会经济联系在货物和服务交易上实现对接 ，因此具有明显的区位优势和开放优势。周边八省区分属于中西部的内陆省份，其经济发展水平和经济结构层次相对较低。经济合作区的建立，可以通过“9+2”的核心层尤其是珠三角、香港、澳门的经济辐射来获取“打包的资本、管理技术和生产技术”，通过吸引投资的“溢出效应”和“产业联动效应”带动各省区经济发展。解决光凭自身积累难以实现的内源经济发展问题，最终达到整个区域经济协调发展。

广西东临粤港澳，西连大西南，南向东南亚，北靠华中腹地。它在区位上有着沿海优势、沿边优势以及沿江优势，在资源上有着水能资源、矿产资源、农业资源、海洋资源和旅游资源，海运条件相对较好。广西按照“发挥优势，东靠西联，南向发展”的战略构想积极地融入“泛珠三角”区域合作，已经成为“泛珠三角”区域与东盟各国之间、粤港澳与西南各省市之间交流与合作的重要桥梁和基地，成为中国东盟自由贸易区的区域性物流中心、商贸中心和加工制造中心，促进“泛珠三角”地区与东盟各国的贸易往来、产业合作和相互投资。

由于珠三角已经步入了产业结构和空间结构的转型时期，土地资源日渐紧缺，大量的劳动密集型和资源指向型产业逐步向其余“泛珠三角”地区转移，形成“前店后厂”的区域经济模式。此种模式对区域间的交通运输能力提出了很高的要求。西江黄金水道的规划缓解了紧张的陆路运输压力，同时也将西江经济带打造成为南方重要的开发轴带，成为大珠三角功能辐射的承接地，成为大西南开发的先导地区，成为中国向南开放合作的前沿基地。柳州作为广西乃至西南地区的工业龙头，拥有区域先进制造业基地，具有能够带动各区域经济发展的强大引擎功能；是立体交通枢纽城市和现代化物流配送中心与商品集散中心，经济高度集中、实力强大的区域经济中心；有着极大的技术扩散能力，能跟随世界技术发展趋势，研发新技术，并将新技术扩散到其他的产业和地区中。

（三）“柳来河”区域一体化进程加快

柳州、来宾、河池位于广西中部，地处华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈接合部，是西南出海大通道的重要支撑，辖27个县（市、区），土地面积6.55万平方公里，占全区总面积的27.7%；2011年末总人口1043万，占全区总人口20.1%。柳州、来宾、河池总体发展目标如表3—2所示：

“柳来河”区域一体化的实施具有重要的意义。当前，国内外区域经济一体化发展方兴未艾，中国东盟自由贸易区深入发展，亚太区域的合作与交流不断增加；我国现在仍处在重要的战略机遇期，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的不断深入，国家增加内需战略的深入实施，我国更加注重发展以工业为主体的实体经济；国家深入实施西部大开发战略，支持资源富集地区开发优势资源，提高自我发展能力，在西部地区培育若干辐射带动强、联系紧密的城市群；广西加快完善“两区一带”区域发展布局，重视发挥柳州市产业和城市综合优势，进一步加大支持力度，区域合作发展势头强劲……这些都为“柳来河”区域一体化发展提供了有利条件和广阔空间。尤其是在当前国内外环境错综复杂和区域竞争日趋激烈的形势下，构筑组团发展、功能互补的区域共同体，已成为积极应对竞争和挑战的有效举措。

“柳来河”区域一体化的实施拥有良好的条件。不断壮大的经济实力为“柳来河”区域一体化发展奠定了合作基础：柳州市经济规模占全区比重13.97%，居全区第二位；规模以上工业总产值占全区比重22.7%，居全区首位，辐射带动能力明显增强。日臻完善的基础设施为“柳来河”区域一体化发展创造了便利条件：区域具有承东启西、南下北上的交通区位优势。优势互补的产业基础为“柳来河”区域一体化发展集聚了内在动力：柳州市是广西第一工业重镇，形成了以汽车、机械、冶金为支柱产业的比较完整的工业体系；来宾市土地、电力资源丰富，形成了电力、冶炼、制糖、铝加工等优势产业；河池市是我国著名的有色金属之乡，已探明矿种47种，正在加快建设全国生态环保型有色金属示范基地。比较健全的城镇体系为“柳来河”区域一体化发展搭建了重要平台。

“柳来河”区域一体化中各市分工明确。柳州市：立足引领区域发展，强化提升经济、产业、科技和服务功能，围绕产城融合建设，重点发展高端制造业和战略性新兴产业、生产性服务业，打造区域性总部基地，加快产业升级、城市转型，努力建设西江经济带核心城市、国际汽车城和山水工业名城。来宾市：发挥新兴工业城市作用，积极承接柳州市和国内外产业转移，重点发展先进制造业、新型能源、商贸物流和相关配套产业，努力建设新兴现代化工业城、生态宜居水城和民族特色文化城。河池市：发挥能源资源富集优势，以建设全国生态环保型有色金属产业示范基地为契机，积极承接柳州市和国内外产业转移，重点发展有色金属深加工、能源、旅游等特色产业，努力建设生态环保型有色金属产业示范基地和生态民族文化名城 。

另外，“柳来河”区域一体化的实施也面临着巨大的挑战。“柳来河”区域是广西最先进的工业城市与最贫穷的地区共存的地区，在一体化发展过程中存在许多问题。区域交通基础设施没有形成有效的配套衔接，对外运输道路通而不畅，促进要素合理流动的制度环境和市场体系不够完善；三市发展方向和产业分工尚未形成优势互补、衔接配套的跨区域产业链分工体系，整体优势未能充分发挥；柳州特大城市的溢出效应不够明显，辐射带动能力有待加强，来宾市、河池市借势发展的态势不够突出，尚未形成中心城市带动、大中小城市协调发展的格局；三市同处红水河、柳江流域，跨区域、跨流域的生态环境保护机制尚未建立，导致上游开发下游污染、恶性污染事故时有发生；三市处于不同的发展阶段，拥有不同的发展条件，有着不同的发展诉求，面临不同的发展难题。这些都成为“柳来河”区域一体化发展的瓶颈和必须破解的严峻挑战 。

未来，“柳来河”区域一体化将按照“一轴两带三组团”的基本格局，划分为重点开发区、绿色经济区、生态保护区三类功能区，以重点开发区“三角经济圈”为核心，科学规划城市群规模和布局，推动大中小城市和重点镇协调发展，有序推进农业转移人口市民化，加快形成1个核心城市、2个中心城市、3个小城市和14个重点镇构建的具有现代特色、布局合理的城镇体系；将进一步创新一体化发展机制，在基础设施方面实现联网互通，促进各个产业协同互动发展，保障基本公共服务共建共享，完善社会管理齐抓共管，推动生态环境联保同治；将充分发挥柳州市的综合优势、来宾市的新兴优势、河池市的资源优势，加快培育以柳州为核心、在西南乃至全国有重要影响的桂中新型城市群，推动城镇化跨越发展和西部大开发战略深入实施，打造西江上游经济带战略新高地，进一步完善“两区一带”发展布局，加快实现富民强桂新跨越和全面建成小康社会。

（四）区域竞争态势明显

随着区域交流的增多，区域和城市间竞争愈加激烈。在柳州加快发展的同时，以北部湾经济区为代表的广西内外一些城市凭借区域发展战略带来的优势，在区域经济发展中占尽先机，争先进位，一些城市群和经济带迅速崛起，柳州所面临的区域竞争压力日益加大。柳州必须正视这一严峻形势，切实增强发展的危机感和紧迫感，强力推进科学跨越、赶超发展。

我们分别从两个层面分析比较“柳来河”区域、北部湾经济区和其他地级市的土地利用状况：（1）各区域、城市基本经济情况，包括人口规模、GDP总量、人均GDP等；（2）各区域、城市土地利用情况，包括土地开发利用程度、土地集约利用程度以及土地利用综合效益。

1.基本经济情况对比

从人口规模、GDP、城乡居民生活水平、产业结构及引入外资这5个角度对“柳来河”区域、北部湾经济区总体经济状况进行比较分析，具体数据见表3—3、表3—4、表3—5。

*本书所用的数据多为2012年及之前的统计结果，北部湾经济区的数据不含2014年后收入的玉林、崇左两市。

人口规模：从区域角度来看，两区域的人口规模相当，但是“柳来河”区域的城镇人口比重低于北部湾经济区，同时也低于广西全区水平。整体而言，“柳来河”区域的城镇化水平较低。从全区地级市比较，柳州人口规模排名第5，且远小于南宁，但是柳州的城镇人口比重达到58.25%，排名第1，这也说明了“柳来河”区域其余两市的发展较柳州市有一定差距。

GDP：从区域角度比较，“柳来河”区域的生产总值相对于北部湾经济区有一定差距，加上北部湾经济区的平均GDP增长率为13.5%，远高于“柳来河”区域的9.2%。由此看来，北部湾的经济发展相对较好。人均GDP方面，“柳来河”区域为30161元，北部湾经济区为34471元。

在“柳来河”区域内部，可以发现，柳州的经济发展水平远高于来宾、河池两市。从地级市层面比较，柳州的生产总值仅次于南宁，而且人均生产总值远高于其他各市，说明柳州的经济水平在全区范围名列前茅。

城乡居民生活水平：在农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入上，“柳来河”区域和北部湾经济区的差距较大，且“柳来河”区域的平均水平没有达到全区的平均水平。就柳州市而言，其农村居民人均纯收入在14个地级市中排名第8，城镇居民人均可支配收入排名第4，与其经济发展水平并不相符。

产业结构：从区域角度分析，“柳来河”区域的第二产业比重高达55.1%，第三产业仅占30.7%。北部湾经济区的第二产业比重为41.9%，第三产业比重为42.2%。由此看出，“柳来河”区域和北部湾经济区的经济结构有很大区别，发展方向不一样。从地级市角度比较，柳州的第二产业占比为63.0%，是一个工业大市，南宁的第三产业比重排名第1，为48.7%。

引入外资：以2012年新签项目合同外资额为指标，统计得出北部湾经济区的外资引入量是“柳来河”区域4倍之多，柳州引入量也不到南宁30%。这反映出相比“柳来河”区域，北部湾经济区具有十分明显的区位优势。

2.土地利用效益的比较

通过对柳州市的土地利用情况，即土地开发利用程度、土地集约利用程度与土地利用综合效益进行比较，分析柳州市的土地利用情况在本经济区的排位，考察其土地利用程度和效益，并比较“柳来河”区域和北部湾经济区的土地利用状况（见表3—6）。

注：2009年以后“市域面积”数据来源为二调数据。

为表明柳州市土地开发利用程度高低，选取市域人口密度和土地利用强度两个指标作为衡量指标。从表3—6可以看出，柳州市近年来土地利用强度和市域人口密度在不断提高，但是相较于东部发达城市还有一定差距。根据国土资源部统计数据，部分东部地区的城乡土地利用强度已经达到15%，某些发达省市的这一比例甚至高达40%以上（见图3—1），而柳州市2012年土地利用强度仅为4.20%，不到深圳的10%，略低于自治区平均水平，这说明柳州市土地开发利用程度较低，城市后续发展空间巨大。

如表3—7所示，通过人口密度和按非农业人口计算的人均建成区面积两个指标可以看出，“柳来河”区域的人口密度较低，建成区面积较小，这进一步说明“柳来河”区域相较于北部湾经济区具备更好的资源承载发展潜力。

衡量土地集约利用程度一般用单位土地资本投入、人口密度、单位土地产值和单位土地财政收入四个指标综合分析，这里选用地均固定资产投资、地均产值和地均房地产开发投资。如表3—8所示，由于河池、来宾两市的土地集约利用程度不高，“柳来河”区域各项指标均小于北部湾地区，甚至低于全区平均水平，具备极大提升空间。然而仅就柳州而言，土地集约利用程度在自治区位居前列，其中地均固定资产投资排名第4，地均产值排名第3，地均房地产开发投资排名第4，且各项指标值均远高于全区平均水平。可以看到，在土地利用强度仅为4.20%（2012年）甚至低于全区平均水平的同时，柳州市作为广西第二大城市和西部工业重镇，充分实现了全市土地的节约集约利用。

为比较各城市间的土地利用综合效益，将从土地经济效益和社会效益两方面进行比较。如表3—9所示，选取人均公共设施用地面积、人均铺装道路长度、人均绿地面积和城市每万人拥有公交车数作为量化土地利用社会效益的指标，发现柳州人均绿地面积和城市每万人拥有公交车数都排名靠后，分别为52.71平方米和8.45辆，但与排名较前的城市差距不大。人均公共设施用地面积为第4位，为18.55平方米。整体而言，柳州市的土地利用社会效益在全区处于中上游水平，基础设施建设较为完善，为全市创造了较好的投资条件和生活环境。从区域角度考虑，“柳来河”区域的土地利用综合效益较北部湾经济区的情况有差距，根本上是由于北部湾经济区经济社会发展水平高于“柳来河”区域，还需要进一步发挥柳州市的拉动作用。

通过与广西其他城市比较发现，柳州市的经济发展水平在本区处于上游位置，但本区域内城市经济水平在全国处于中等水平，因此整体来看，柳州市的经济发展处于中等水平。通过比较“柳来河”区域和北部湾经济区，“柳来河”区域的经济发展和发展环境均不如北部湾经济区，这不仅需要河池、来宾两市大力发展经济区并改善发展环境，以获得更多机会，也需要柳州发挥出重要的增长拉动作用，更需要自治区党委政府对“柳来河”区域进行一定程度上的资金、政策等方面倾斜，从而促进两大区域的协同发展。

在土地利用方面，柳州市在极为有限的土地开发利用程度下，充分实现了土地集约利用，取得了较高的土地利用综合效益，在自治区处于较高水平。但也必须认识到，柳州市以及“柳来河”区域的土地利用与先进地区相比还有不小的差距，特别是在土地利用程度上远低于长三角、珠三角等发达地区，必须根据当前的形势和要求与时俱进，以先进的理念和标准进行规划建设，坚持可持续发展，建立资源集约型和环境友好型的产城融合发展城市。

三、市域层面

（一）经济社会快速发展与土地资源短缺矛盾突出

柳州是中国西部的工业重镇、广西最大的工业城市，以占全区7.86%的土地面积，创造了占全区1/5的工业总产值。2012年，全市实现地区生产总值1820.61亿元，比上年增长11.5%；全部工业总产值3621.8亿元，比上年增长14.9%。自1996年以来，建设用地年均增加909公顷，并有逐年增多的趋势。但是，受区域地貌特征的影响，市域城镇体系呈现“南重北轻，中心偏南”的格局，南部市区、鹿寨县建设用地增长较快，北部三县建设发展相对缓慢，区域发展南北差异明显。

全市土地利用以农用地为主，建设用地所占比例较小。2012年，全市土地总面积1.86万平方公里，其中，耕地面积353623.22公顷，占土地总面积的19.01%；园地面积48966.28公顷，占土地总面积的2.63%；林地面积1107834公顷，占土地总面积的59.56%；草地面积115393.18公顷，占土地总面积的6.20%；城镇村及工矿用地面积60957.5公顷，仅占土地总面积的3.28%，与经济社会快速发展土地利用需求矛盾突出；交通运输用地面积23432.67公顷，占土地总面积的1.26%；水域及水利设施用地面积60077.2公顷，占土地总面积的3.23%；其他土地面积89379.89公顷，占土地总面积的4.81%。

上级国土资源管理部门将用地指标与往年已经获批土地供地率高低挂钩，在全市供地率较低的情况下，这无疑进一步加大了用地指标的争取难度。由于全市供地率偏低，国土资源部批给柳州的2012年中心城市规模为504公顷，虽比2011年（410公顷）有所提高，但远低于全市项目用地指标需求，用地保障压力大。除此之外，全市还存在批次用地供地率较低的问题，主要原因有：一是大部分已征土地地块多为插花地，无法进行分割供地，导致无法按照规划设计条件对整个用地项目进行土地供应；二是部分已完成征地的地块，地上建筑物没有完成拆迁，无法进行供地。

（二）建设用地需求强劲

柳州市建设用地面积需求仍然旺盛，然而，柳州市的建设用地指标却不能满足城市建设需求。2011年6月，随着柳州市中心城市申报用地规模扩大以及鹿寨县进入指标单列县等，自治区安排给中心城市使用的专项用地指标与上一年持平（新增建设用地转用计划指标550公顷、农用地指标440公顷、耕地220公顷）。据此掌握分解下达各县的用地指标仅为新增建设用地185.54公顷、农用地117.09公顷、耕地83.44公顷。在扣除鹿寨县的单列指标（新增建设用地60公顷、农用地42公顷、耕地25公顷）和预支指标后，实际掌握可分解下达供市级镇区、五县使用的指标仅为新增建设用地98.3482公顷、农用地54.2663公顷、耕地44.014公顷。市级掌握指标相当有限。

（三）建设用地空间布局与集约利用程度亟须提高

市域经济发展中，市区、鹿寨的经济发展速度明显优于其他各县，建设发展的非均衡态势较明显。部分工业园区存在土地闲置的现象，建设用地节约集约水平需进一步提高，空间布局有待与经济发展相协调。从建设用地总规模来看，2012年市区建设用地规模达25586.05公顷，已经超出2020年规划目标471.36公顷，且其余县（区）的建设用地增长空间与当地经济建设发展需求的协调程度也各不相同，柳东新区等地的增长空间远远不能满足经济建设发展的诉求，而市内部分区域建设用地空间布局不尽集约，还存在一定程度的浪费现象。

此外，全市农村居民点用地集约程度较低，农村居民点用地建设较为粗放、利用效率低、配套设施不完善、布局比较散乱，影响了土地利用整体效益的提升。近年来，农村居民点整理效果不佳，农村居民点用地未能按规划预期缩减，反而呈增加趋势，各县（区）中市区和鹿寨县农村居民点超出规划最多。全市人均农村居民点用地面积约为183平方米，超出国家规定的人均农村居民点用地的上限标准（150平方米/人）。

（四）坚守耕地红线、提高农业发展程度任重道远

柳州市属于山地丘陵地区，普遍存在农业基础设施不配套、农田灌溉保证率不高、重用轻养等突出问题，土地生产力水平有待提高。全市耕地中中低等地（9~12等）的面积占全部耕地面积的57.83%。2012年，全市基本农田中纯耕地面积为278727.94公顷，而其中坡度大于25°的耕地面积为19294.67公顷，所占比例达到6.92%。耕地后备资源不足以满足城市长远发展需求，全市其他土地面积166865.23公顷，占全市土地总面积的8.97%，虽然2012年通过确认不稳定耕地获得一定的新增耕地，但所取得资源预测最多只能满足3年的城市发展占用耕地的需求，耕地占补形势压力仍然巨大。受自然条件和区位条件的制约，工矿废弃地复垦和农村居民点整治实施的难度较大。

（五）土地生态环境有待进一步改善

总体来看，柳州自然景色优美，居住环境舒适。但局部区域的酸雨、水土流失、环境污染、土壤污染、石漠化等问题仍然制约着柳州发展，土地开发利用与环境建设同步发展任务较重。市域范围内多裸岩石砾地，气候高温多雨，雨量集中，多以暴雨形式出现，易造成水土流失。城市的发展，在大气环境、水体环境、噪声状况、固体废弃物处理等方面对环境质量产生了影响，土地生态环境建设任务不容忽视。

柳州市经济增长仍以汽车、机械、冶金为支柱的三大产业拉动，依旧会造成自然资源严重浪费和生态环境的损害，资源节约与环境保护形势不容乐观。2012年，柳州市空气质量优良率达96.2%，达到我国二级标准。但由历年数据来看，二氧化硫首次达到二级标准但浓度值波动较大，可吸入颗粒物浓度自2008年呈现不断上升趋势，空气质量仍面临严峻挑战。2011年，河流水质均处于Ⅲ类标准以下，柳江下游的洛清江污染有所加重，特别是渔村断面水质劣于Ⅴ类水质标准，水污染程度较严重，制约着经济进一步发展。固体废弃物无害化处理率低，大部分生活垃圾甚至工业废弃物都为简单填埋或露天堆积，对周围环境破坏巨大；土壤环境质量堪忧，铅、汞等重金属污染普遍，农产品安全受到威胁。同时，柳州工业企业数量众多、布局分散，使污染源扩散速度快、影响面广，柳州市良好的自然环境与历史文物易受污染破坏等现状对经济发展过程中的环境保护工作提出了更高的要求。

柳州市仍是以资金和资源的高投入和超负荷消耗为代价换取经济的高速增长，特别是在土地的使用和能源的开发方面，造成自然资源严重浪费和生态环境损害，照此发展，不仅会影响、制约经济和社会的发展，而且会危及柳州市整个可持续发展战略的运行。由此可见，柳州市的生态环境问题已经成为可持续发展的主要限制因素，是制约可持续发展的主要矛盾和问题 。

（六）国土资源违法形势较为严峻

柳州市个人违法建房成片出现，多而复杂，单宗面积小，治理难度大；存在非法转让、买卖土地的违法行为且查处难度大；部分地区地矿产资源埋藏浅，易开采，非法开采大多采用机械设备露天开采，流动性强，违法违规勘查开采矿产资源行为仍时有反复，防控形势不容乐观。同时，土地执法监察环境不佳，违法当事人不配合调查，调查取证工作困难，抵制和不配合执法甚至暴力抗法的情况时有发生。土地违法案件强制执行程序较为烦琐，缺乏快速反应监察机制，事后拆除整改成本及风险较大，对违法案件的查处执行困难。 B1NZpu6nPLiHUuTD5B5euiYai8OmBXFaiqlT8ITPyY++WExgnp2512k16U/jtfIt