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何谓“法治”？法治一词在英文中存在五种表述形式：①rule of law（法的统治）；②rule by law（依法统治）；③rule according to law（根据法统治）；④government by law（依法治理）；⑤government through law（通过法律的治理）。法与法治渊远流长，这两者都是历史产生的，但有法，不一定有法治。法，作为一种调整和维系社会利益与社会秩序的规范，早在人类原始氏族社会，就已经产生。那时的法，是长期习惯形成的一些生活规则（习俗），已具有后来法律的某些萌芽元素，英国学者马林诺夫斯基称之为“最底定义的法”，
有的学者则称之为“原始法”或“非国家法律”
。这种原始的“法”主要是一些禁止性规范，但有了这种原始“法”，还不等于有了法律。从原始社会的“法”过渡到原始社会的法律，是在出现了分工，出现了私有制，出现了产品交换并产生了国家以后的事，“在社会发展的某个很早的阶段，产生了这样的一种需要，把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的机关……公共权力，即国家。在社会进一步发展的进程中，法律便发展成或多或少广泛的立法。”
所以，由原始的“法”到法律，是经历了习惯、经国家认可的习惯法（法律）、国家的制定法几个阶段的。有了法或法律，并不一定就有了法治。古代也有“法”，但这种“法制”不是近现代意义的法治，只是将君主的话语用法的形式加以刚性化，王在法上，王用法统治人民、巩固专制政治，所谓法，只是王手中的剑。现代法治（rule of law）不再是治民的统治工具，而上升为制约权力、保障民权的价值目标，使法成为高于一切的准则，民权保障的神器。
西方法治思想源于古希腊、古罗马时代。古希腊人把尊重法律和自由并论为实现他们的政治理想——城邦生活的和谐（“善”）的两个基本政治准则，主张自由就是人只受法律的约束，法律比人更有权力。
毕达库斯最早提出“人治不如法治”之说。作为“希腊的学府”的雅典城邦，在梭伦立法之后，“进入‘法律’统治，希腊城邦制度中的法治传统，遂于此奠定。”
亚里士多德在《政治学》中最早对法治做出了界定：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良好的法律。”
到了近现代，英国的洛克、美国的富勒以及现代英国法学家哈耶克等人都提出了自己的法治观。韦德认为法治存在四层基本含义。政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它严格的法律依据，这就是政府行为的合法性原则，也是法治政府的第一层含义。法治的第二层含义是，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。法治的第三层含义是，政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决，即司法独立的原则。法治的第四层含义是，法律必须平等地对待政府和公民，即法律面前人人平等的原则。
韦德对法治的理解是基于行政法的特定角度进行的，“行政法就是关于控制政府权力的法……行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”
1955年成立的国际法学家协会对法治的定义较为简洁：“法治因此可以概括为，已经证明对于保护个人免受任意专断政府的威胁，并使个体能够享有人的尊严至为重要的那些原则、制度与程序。这些原则、制度与程序并不总是与世界上不同国家的法律家基于不同政治结构与经济背景的经验和传统保持一致，但大体上又与这些经验与传统相类似。”
伯肯梅耶在分析德国的法治理念时指出：“法治最初被理解为从程序上适用正确的法律并确保正确的使用过程，而现在它被视作实体性的，并受一套价值标准的约束。”
皮隆布姆把形式意义法治理论理解为浅层法治理论（the thin theory of rule of law），而把价值规范意义法治理解为深层法治理论（the thick theory of rule of law）。 [1] 塔马纳哈则进一步把浅层理论与深层理论复杂化，认为法治是一个由浅入深的发展过程，并把这两种理论分别划分为形式化理解与实体化理解两种类型，如下表所示。
表0—1 法治的形式化理解与实体化理解的两种类型
总之，法治与人治相对应，强调规则之治，而不是统治者意志之治。政府受法律的约束，政府的任何行为都必须依法进行，有法可依，以有效防止政府专断权力对公民的侵犯。法治的发展是由低到高、由浅入深、由简到繁的长期过程。“用法而治”
（rule by law）与“法治”（rule of law）是不同的概念，前者主要是指政府行为主要依据行政机构自身制定的规范性法律文件（行政法规、地方规章、各种行政规范性文件）而行政，“法”仅仅是政府实现特定目标偏好的工具；后者指政府权力受到宪法与法律（民意机关所制定）的根本约束，法律具有至高无上的地位，政府是实现法的意志的代理人，所有政治机构、团体与公民都受宪法与法律的统治与约束。
本项研究中，“法治政府”的定位与以往“法治政府”定位有所区别，笔者认为法治政府包含三个层次：最高层次的法治为宪政，即现代国家政治过程与行政过程的运行与调整，必须遵循宪法；中层意义上的法治，即政府必须依立法机构所制定的法律来进行政府行为；低层次的法治，即用法而治，是政府依据行政机构自身制定的规范性法律文件而施政。如下图所示。
图0—2 法治政府的三层结构
本研究中的法治政府是宏观层面的“法治政府”，之所以称之为宏观层面的“法治政府”，主要存在两个理由。理由之一，本研究中的“法治政府”包括三个层次。低层次的法治：用法而治，法主要为封闭式行政机构自身制定的法。中层意义：法（律）治，法为民意机构的立法。最高层次：宪政，法为宪法。中国法治政府建设是由浅入深的过程，逐渐由低层次发展至中层次，再发展到高层次，这必将是一个漫长的发展与演进过程。理由之二，宏观层面的“法治政府”在领域上不仅包括行政过程的法治化，也包括政治过程的法治化，本研究中的“法治政府”在范畴上包含两者。将研究主题聚焦于宏观层面的“法治政府”，是因为政治过程的法治化、司法过程的法治化、行政过程的法治化彼此嵌入，实质上难以分割，从而形成多元互动的有机体。与其将其生硬切割，不如顺应事物本身的内在逻辑，将其作为整体，作为研究对象。
[1] Randall Peerenboom，Varieties of rule of law，in：Randall Peerenboom， Asian discourses of rule of law：theories and implementation of rule of law in twelve Asian countries ，France and the U.S.，Routledge，2004，pp.1—55.