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在汲取既有研究成果的基础上，本研究提出理论框架：“初始制度约束—政治理性人—法治制度变迁”的三元互动结构，法治是对政治人理性行为的结构约束，但法治又是政治理性人公共选择的结果。
图0—1 “初始制度约束—政治理性人—法治制度变迁”三元互动结构
1.环境：初始制度体系约束
无论在何种历史文化语境中，任何形式或任何层次的国家法治建设都不可能在真空状态中展开，而总是嵌入于初始制度结构之中并受其限制与约束。任何国家的法治制度建设
皆受制于国家的初始制度体系，初始制度体系形成政治精英行动有形的或无形的环境制约。初始制度系统主要包括该国现行政治制度、历史与政治文化、经济生产方式、意志形态等。①一个特定国家或一个特定区域的历史文化一旦形成，则成为具有长期稳定性的固定变量，构成国家法治建设的根基与出发点。历史与文化如同一只看不见的手，总是以这样或那样的方式，制约着或推动着国家制度建设进程。“人们不能自由地选择自己的生产力——这是他们的全部历史的基础，因为任何生产力都是一种既得的力量，以往的活动的产物。单是由于后来的每一代人所得到的生产力都是前一代人已经取得而被他们当作原料来为新生产服务这一事实，就形成人们的历史中的联系，就形成人类的历史。”
②特定国家在特定历史时期，必定存在着特定的生产方式，进而产生特定的生产关系，这一生产关系进而制约着法治政府建设的路径与速率。随着我国计划经济向市场经济过渡，当代中国法治建设正是在市场化生产方式结构中，国家寻求与之相适应的政治制度安排，并反过来保障市场秩序的进程中，促进经济资源的帕累托最优配置。③非正式社会规则，即“潜规则”，构成初始制度体系的重要组成部分。非正式社会规则是基于血缘、地缘、家族、人际关系、习俗、惯例综合形成的，具有共容利益的区域关系网络，构成一种约束交易双方行为的无形合约，在“真实”政治世界发挥着重要作用，也对法治建设路径与速率产生着重要影响。
由此可见，初始制度系统形成法治建设的结构性背景，形成法治政府制度建构的“语境”，并进而构成对政治精英行为的制约，但政治精英在既定资源环境中，又具有相当的自主性，基于特定利益偏好（preference）基础上的精英行动，仍然是制度变迁的直接动因。
2.主体：政治理性人
尽管中西方法律结构与理念相差甚大，但有一点具有共性，那就是任何制度变迁皆是博弈、斗争与妥协的结果，西方宪政民主制度是制度变迁过程中利益的“副产品”。无论是西方法治演进史还是中国法治政府建设过程，皆显示这一逻辑：法治建设是社会新秩序潜在需求、公共选择、理性博弈等多重变量的复合互动结果。随着市场经济发展与社会结构变迁，社会阶层、社会成员之间逐渐衍生出新的利益关系与社会关系，这种新的利益关系一旦萌芽、生长、形成潜在新秩序，就转而向公共权力提出体制变革需求，进而要求国家法加以确认，但国家权力通过国家法对社会新秩序进行确认时，并非完全按照社会需求的输入被动运作，而是涉及新旧秩序多元利益主体间理性博弈的“公共选择”过程。
在法治建设过程中，中央政府—地方政府—各种资本利益集团—社会民众等政治主体，在社会资源分配结构方面并不存在天然一致性，彼此之间需要就整体利益与局部利益、法律制定费用、法律运作费用、制度变迁费用、利益补偿等一系列问题，进行反复协商与策略博弈，从而形成法治制度变迁“时滞”。当制度变迁经过“时滞”，立法完成替换，并依（新）法执法，政府权力与社会经济新秩序内在逻辑形成调和与一致，政府、社会、法律之间在新的时空条件下、在新的层面上获得有条件的稳定均衡。
任何法律秩序，皆形成于社会经济结构变迁中的政治理性人，在公共生活中通过反复博弈，而形成的历史演进与进化过程。转型时期中国法治政府建设，本质上是社会结构变迁中不同政治利益主体，通过策略博弈进行公共选择的过程，法治政府建设“时滞”长短取决于公共选择中的多方力量对比。无论政府体制还是法律制度（政府体制的法律刚性表达），犹如市场交换中的价格信号，是经济—社会结构中多元利益主体理性博弈的外在均衡浮标。
3.制度：制度建构与设计
从世界政治绩效的实证比较来看，“法治优先”的制度变迁路径，往往比“民主优先”的制度变迁更具绩效。如果说民主是一种游戏，法治则是游戏规则。若没有公平正义的游戏规则，民主就会沦为多数对少数的掠夺。只有在制度化的理性秩序结构中推进民主，民主才能有序展开。面向21世纪，中国法治政府建设应遵循渐进发展的路径。从整体来看，中国政治发展战略大体可分两步走，即先法治后民主。第一步，建立与完善法治秩序，实现依（良）法行政，为进一步体制改革奠定秩序基础。执政党尊重、贯彻与充实宪法和法律，完善、健全政治过程与行政过程的法治网络，使法由静态的法制转变为动态的法治，实现“用法行政”—“法治”—“宪政”从低到高的制度变迁。第二步，在法治秩序结构中，渐进、有序地推进和发展社会主义双轨民主，协商民主与票决民主相结合，使民主激情在理性的法治秩序结构中得以表达，从而实现“改革、发展与稳定”的动态均衡。
关于以何种价值来建构中国法治政府体系，在理论与实践上存在着争论。一种是以“权利保障”为导向，多表现于学术界讨论与理想化设计。第二种是以“效率—利益”为导向，多体现于地方政府实践：“依政策行政”与“依法行政”并存；“实然”行政过程中，政策往往优先于法；“有法可依”与“有法不依”并存等。从理想与现实出发，笔者认为中国特色的法治路径应以“权利—效率均衡”为核心价值，即以权利保障为前提，在权利保障的前提下追求效率。这既是出于我国全能型政府转型的现实考量，也是建立于世界法治演进经验教训的思考。随着西方法治思想由“古典宪政观”向“新宪政观”的转变，控权自始至终是法治的核心，但控权却不囿于控权，“控权与效率的统一”成为现代法治精神的总体趋向。
在本研究中，“初始制度约束—政治理性人—法治制度变迁”的三元互动结构，形成统领全文的精神内核，笔者创造并运用这一分析工具，对历时性的跨国经验进行比较分析，进一步得出更为具体的一系列理论假设。专著结构设计本质上是理论框架的自然延伸，是特定理论框架对研究素材进行剖析与切割而形成的行文痕迹。本研究的理论主线索为“初始制度约束—政治理性人—法治制度变迁”的三元互动结构，这一分析工具渗透游走于历时性定量与定性经验素材，形成理论与经验契合与互动，自然演进成本文行文结构。
第一编是对“为什么”的回答。对世界法治制度变迁进行比较，比较目标在于求解法治政府演进的基本逻辑。第一章确立了本研究的人性假设前提，即法治制度变迁中政治人为“政治理性人”，这一假设贯穿全文，使之有别于“道德人”、“社会人”等人性假设。第二章从中西方不同的历史文化语境出发，探析中西“法治精神”演进的内在逻辑，探求为什么中西方会形成不同的制度演进路径。第三章探讨当代西方法治演进的新特征，分析西方20世纪末以来，社会结构变迁对现代法治精神的影响，形成法治精神的流变。第四章聚焦于当代中国法治建设，揭示当代中国法治政府发展的基本逻辑：双重动力、两元路径、三元价值。第五章提出中国特色的法治建设的基本思路，即法治先行于民主的两步走策略。
第二编是对“如何”的回答。如何建构中国法治政府建设的对策体系？在思路上，主张不能照搬西方法治模板，而应发挥与挖掘我国现行政府体制的“存量资源”，借鉴人类政治文明中一些有益的共性成分，完全可以并且一定能够建构与西方政治文明相媲美的中国法治文明。宏观层面的法治政府结构包括五大版块：行政过程的法治化、民主过程的法治化、权力监督与制衡的法治化、中央地方关系法治化、政治程序法治化。这五大版块基本上构成了中国法治政府的完整拼图。这五大版块并非孤立存在，而是彼此关联、相互嵌入、不可分割的，这分别体现于第六章、第七章、第八章、第九章、第十章。