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周公“制礼作乐”史有明文，乃是不争的事实。《左传》载鲁宗室季文子之言云：
先君周公制《周礼》曰：“则以观德，德以处事，事以度功，功以食民。”作《誓命》曰：“毁则为贼，掩贼为藏，窃贼为盗，盗器为奸。”
《礼记》亦云：
武王崩，成王幼，周公践天子之位，以治天下，六年，朝诸侯于明堂，制礼作乐，颁度量，而天下大服。（《礼记·明堂位》）
尽管史籍的记载只是寥寥数语，看上去似乎“制礼作乐”是一件很简单的事情，而实际上我们可以想见，这肯定是一项十分艰难、十分浩大的工程，因为它涉及一个国家政治体制的根本性变革。那么所谓“礼”“乐”究竟有哪些内容呢？
从广义上来看，“礼”主要包括三个方面：一是官制。《史记·周本纪》中关于“制礼作乐”的史实是这样记载的：
既绌殷命，袭淮夷，归在丰，作《周官》。兴正礼乐，度制于是改，而民和睦，颂声兴。
《鲁周公世家》则说：
成王在丰，天下已安，周之官政未次序，于是周公作《周官》，官别其宜。作《立政》，以便百姓。百姓悦。
这里的《立政》乃是《尚书》篇目，今古文皆有，肯定是先秦旧籍，其中也包含了许多周代官制内容。《周官》则是梅赜《伪古文尚书》篇目，所记与今传《周礼》多不合，古人对此颇为疑惑，然只能曲为之解。
自清初阎百诗考定《伪古文尚书》之后，这个问题才算解决了——司马迁所言之《周官》并非指《尚书》的篇目，而是指《周礼》而言。这部书以前称为《周官》，到刘歆之后方称为《周礼》。当然，今存之《周礼》未必就与周公所作之《周礼》完全一致，在千百年的传承中很可能会有增删改窜。但是今存《周礼》保存了当时周公对于官制的基本构想应该是无可怀疑的。
不管《周礼》记载的官制如何庞杂细微，就西周官制的核心而言无疑是宗法制与“世卿世禄”之制——这是保证贵族阶层形成并居于统治地位的最重要的制度，也是各种礼仪规范产生的基础。
二是礼仪制度。官制是根本性的政治制度，是社会政治结构的骨架。礼仪制度则是各种政治、外交、宗教、军事、民俗等活动的仪式，用之于朝会、聘问、丧葬、庆典、祭祀、祝捷、迎送、嫁娶等场合之中。礼作为一种仪式起源甚早，在人类初民的原始宗教活动中就已广泛存在。从文化人类学的研究成果来看，原始人的各种巫术仪式毫无疑问就是后来种种礼仪形式的最初来源。当然，不同的是巫术仪式具有直接的功利目的，例如，甚至现在在某些偏远地区还存在的求雨仪式，而礼仪活动则没有这种直接的功利目的。据史籍载，周代礼仪极为繁杂细微，有所谓“礼仪三百，威仪三千”或“经礼三百，曲礼三千”之说。
今存《仪礼》一书所记仅仅是“士礼”，即士阶层所遵行的礼仪而已，但从中已经可以看出当时礼仪在贵族生活中占有何等重要的地位。可以说，礼最基本作用乃是使人们的行为形式化、规范化，从而将人们的生活纳入一个统一的系统规则之中。因此在西周的礼乐社会中，作为一个贵族如果不懂得礼仪制度，那真是寸步难行。
三是道德规范。《周礼·师氏》云：
以三德教国子。一曰至德，以为道本；二曰敏德，以为行本；三曰孝德，以知逆恶。教三行，一曰孝行，以亲父母；二曰友行，以尊贤良；三曰顺行，以事师长。
可知周人的道德规范就是以“孝”和服从师长为核心的。这是宗法制社会结构的必然结果。只有“孝”——自觉地敬爱长上——成为核心的价值规范，以血缘关系来维系的宗法制政治体制方能得以运作。另外还有一系列其他的道德规范。
周公所制之“礼”大体上就是上述三个方面。可见这既是政治制度的确立，同时也是国家意识形态的建构。在这里关于“礼”的意识形态内涵我们有必要稍稍加以阐述。
目前学术界对“意识形态”这个概念的使用常常有不同的含义。而事实上这个概念在其历史的演变中也的确曾经拥有各种各样的理解。我在这里不准备对这个概念意义演变的历史进行描述，而只想指出，在我们的语境中，“意识形态”是指那种居于主导地位的，以为之提供合法性的方式来维护现存秩序的观念体系。这样我们就没有必要检讨意识形态是真实的还是虚假的这类问题，因为它作为一个观念体系本来就不是要反映什么现实，它是功能性的，目的在于让人们相信现存的一切都是应该如此的。这个概念是与“乌托邦”概念相对立的，后者指那种处于边缘地位的，旨在颠覆现存秩序而指向未来的观念体系。从历史实际的角度看，“意识形态”大致有三种情形：一是制度化的意识形态，其特征是不以纯粹观念形态存在，而是融会于政治制度之中，借助于某种仪式的力量来实现其功能。二是半制度化的意识形态，特点是部分地融于政治制度之中，同时保持自己独立的观念形态，二者相互为用。三是纯粹观念形态的意识形态，特点是与政治制度没有直接的联系，而是以各种看上去远离政治利益的文化形式存在。现代资本主义社会的意识形态基本上属于第三种情形，中产阶级是其主要承担者
；自两汉以降的中国古代社会以及西方中世纪的意识形态基本上属于第二种情形，士大夫阶层是其主要承担者；我们所要探讨的西周以礼乐文化的形式存在的意识形态则属于第一种情形，贵族阶层是其主要承担者。
首先，从功能论的角度来看，我们可以说“礼”就是行为规范。然而这并不是一个确切的定义，因为法律条文也同样是一种行为规范。那么“礼”和“法”的区别何在呢？我们知道，“法”是关于人们应该享受的权利与必须遵循的规则的种种规定。它告诉人们什么是你的责任，什么是你的义务，如果违反了规定你将受到什么惩罚等。“礼”也同样告诉人们应该怎样做，不应该怎样做，否则你也会受到指责甚至惩罚。但是“法”的任何规定都直接地与人们（个人的和他人的）政治的或经济的利益挂钩，本质是在某种利益面前人们应该如何有序地分配它。而“礼”则看上去似乎永远远离利益，它只是和人们的身份、尊严直接挂钩，本质上是人的社会地位在没有直接功利性的情况下的自我确认。“礼”的仪式看上去似乎是在做一种可有可无的游戏，但是在这种游戏中人们真实地找到了自己在社会中的确切位置并对它产生深刻的认同感。“法”只是令人知道什么可以做，什么不可以做；“礼”除此之外还让每个人都感受到自己在社会中能够享受到的尊严和归属。所以，“法”是建立在人的畏惧心理的基础上的，“礼”则是建立在人的自尊心理和归属需要的基础上的；“法”在对人进行规范的过程中是依靠时时提醒他不如此就会失去什么，“礼”在对人进行规范的过程中是依靠时时告诉他如此做就会实现什么或成为什么。前者是抑制，后者是鼓励。我们当然可以说“礼”和“法”本质上都是一种社会对于个体的“暴力”，因为实际上个体都是被规范和受压制的。但不同的是，对于“法”这种“暴力”人们非常清楚，因而时时怀着畏惧心理而避免触犯它；但对于“礼”这种“暴力”人们在心理上却不认为它是一种“暴力”，并且心安理得地遵循它。《礼记·曲礼上》说：
人有礼则安，无礼则危。故曰，礼者不可不学也。夫礼者，自卑而尊人。虽负贩者，必有尊也，而况富贵乎？富贵而知好礼，则不骄不淫；贫贱而知好礼，则志不慑。
这是说，“礼”可以令人感到受尊重，产生做人的尊严感。这显然是“法”所无法达到的效果。在“礼”中如果人人做到“自卑而尊人”，则人人都会受到尊重。孔子说“君使臣以礼，臣事君以忠”（《论语·八佾》），也是要求君主尊重臣下之意。所以“礼”可以让人人都感到自己的价值。
其次，我们可以说“礼”是关于社会等级的规定。然而为什么必须用“礼”的方式来规定社会等级呢？社会等级的本质乃是关于人在社会中的地位与权利的秩序，这完全可以通过政治和法律的种种制度和规定来确定。甚至动物世界中也有等级，那是靠直接的力量来维系的。那么“礼”的必要性何在呢？事实上，周人在制礼作乐之时，通过分封与任官等政治措施已经划分出了社会等级，因此“礼”并不是关于社会等级的原初规定而是在业已存在的社会等级的基础上对这种既定事实的确认。所以“礼”的作用主要不是直接的政治制度层面的，而是意识形态层面的，就是说“礼”的根本功能是使已经存在的社会等级获得确认，即获得合法性。《荀子·乐论》说“乐合同，礼别异”，正是礼的这种使社会等级合法化的功能。《礼记·礼器》云：
先王之立礼也，有本有文。忠信，礼之本也；义理，礼之文也。无本不立，无文不行。
《郊特牲》云：
礼之所尊，尊其义也。失其义，陈其数，祝史之事也。故其数可陈也，其义难知也。知其义而敬守之，天子之所以治天下也。
这些话都是对孔子“人而不仁，如礼何”以及“礼云礼云，玉帛云乎哉”的发挥，是说“礼”的真正意义不在于形式本身，而在于其所蕴含的意义。用我们今天的话来说就是意识形态话语功能。当然这里又不可以用内容与形式二分法为之分类。因为礼的意义虽然不等于礼仪形式，例如，钟鼓玉帛之类，但它又离不开这形式。意义不是礼仪形式的内容而是它的功能。这里的关键在于礼仪形式存在的历史条件：在人们还相信它存在的合理性的时候，例如，西周时期，它的形式本身就蕴含着意义，这时仪式本身就是意识形态性的；当人们普遍认为这种仪式已是过时之物时，例如，战国时代，它即使被使用着，也仅仅是一种纯粹的形式，已不复有昔日的意识形态功能。因此，“礼”的意识形态性是一种历史性功能，只有在特定的历史条件下才会具有现实性。事实上任何仪式无不如此。例如，“早请示，晚汇报”在中国的“文化大革命”时期是一种极为严肃认真的仪式，具有丰富的政治意义，现在如果有人进行这种活动，就完全失去了当年的意义而成为一种“戏拟”了。“礼”作为一种仪式实际上乃是政治、经济等级关系的象征形式，而在人们习惯了这种象征形式之后，也就对其所象征的东西视为理所当然了。这恰恰是“礼”的意识形态功能之根本所在。应该说以“礼”这种形式化的、没有直接功利性的方式作为主要统治手段实在是周人的一大发明，是极为高明的政治策略。其高明之处就在于从表面上看它既非政治性的，亦非意识形态性的，而在实际上却无处不是政治性的，无处不浸透着意识形态因素。我们并不认为离开了“礼”的意识形态，西周时期那种通过封建和其他政治手段确立起来的等级秩序就会土崩瓦解，但是我们可以说，有了这种意识形态的确使这种等级秩序大大巩固了。应该承认，意识形态的功能从来都是有一定限度的。
最后，“礼”是使贵族成为贵族的方式。这话听上去有些奇怪，因为谁都知道，贵族作为一个社会阶层根本上乃是政治经济地位决定的，而不是“礼”决定的。但是政治经济的地位可以使人成为实际上的贵族，却不能使之在精神上确认自己的身份，所以这种实际上的贵族就像尚未确立自我意识的孩童一样，处于拉康所谓的“前镜像阶段”。西周的“礼”本质上乃是贵族的身份性标志，是将在政治经济上获得统治地位的那个社会阶层塑造成在行为方式、文化观念、道德修养，甚至一举手、一投足都不同于其他社会阶层的特殊人的最佳方式。“礼”使政治经济上居于优势地位的阶层，在一切人的行为中都显现这种优势地位。“礼”通过使这种优势地位形式化、感性化以及无处不得到显现而大大强化了它。所以“礼”也是贵族们对贵族身份进行确认的最佳方式。《礼记·曲礼上》云：
国君抚式，大夫下之。大夫抚式，士下之。礼不下庶人，刑不上大夫。
注者云：
君与大夫或同途而出，君过宗庙而式，则大夫下车；士于大夫，犹大夫于君也。庶人卑贱，且贫富不同，故经不言庶人之礼。古之制礼者，皆自士而始也。……一说，此为相遇于途，君抚式以礼大夫，则大夫始下车；大夫抚式以礼士，则士下车。庶人则否。
此二说无论哪种都是说“礼”为士以上阶层所遵，无涉庶人。“礼”的作用正是要将人的贵贱高下分清楚。《荀子》云：
乐合同，礼别异。礼乐之统，管乎人心矣。穷本极变，乐之情也；著诚去伪，礼之经也。
荀子又回答“曷谓别”的问题说：
贵贱有等，长幼有差，贫富轻重皆有称者也。
这里“礼别异”值得细究：既然曰“异”，就是说已然是有差别的了，为什么还要“别”呢？对此可以这样来理解：“异”是指自然的差异，例如，君臣、父子、长幼之类；“别”则是使这种自然的差异固定化、合法化。那么“礼”如何做到这一点呢？这就要借助仪式的作用了——在那种庄严的、集体性的、有严格程序规定的活动中，任何一个个体都要受到一种“场力”的压迫，并因此而产生某种敬畏感与认同感。这种活动的最主要的特征就是严格的等级性。每个参加者都根据自己的身份地位而在整个程序中获得相应的位置。即使是衣、食、住、行之类纯粹私人性的活动，由于处于“礼”的“文化场”中，也都进行了极为严格的规定。在“礼”的秩序中，没有人是完全自由的，即使是天子也首先要受到限制，然后才得到尊崇。所以每个人都同时得到两个方面的感受，一方面是受到限制，时时处处都在提醒着个体关注自己的身份，不能有丝毫越礼行为，这时“礼”就近于法律；另一方面是得到肯定，使个体时时刻刻感到自己属于一个受到尊重的社会阶层，在社会序列中有自己不可动摇的优势地位。这时“礼”象征着特权。简言之，“礼别异”的含义是：使人们在政治、经济、辈分、年龄、性别上存在的差异形式化，并贯穿于人们的一切行为方式之中。其意识形态意义在于：由于“礼”的作用，人们误以为社会等级是天经地义的，是从来就有的。在仪式的独特作用下人们会忘记对原因的追问，他的主体性被同化于仪式营造的“场力”之中了。如此看来，“礼”亦与其他意识形态一样，对于现实的实际情况有某种“遮蔽”作用。
由于“礼”的作用，社会的统治阶层就不仅仅是在政治经济上占有优势地位的一群了，他们成了在任何方面都不同于被统治者的特殊人群，任何人所必需的事情，哪怕仅仅是满足生理需要的活动，也无不带有身份性标志。结果这个特殊的阶层成了符号化的人，他们的一言一行都被符号包裹了。正是在这个意义上，我们说“礼”使贵族成为贵族。
至于“乐”，那是“礼”的仪式中最主要的组成部分，对此我们将在后面关于诗歌功能的时候论及，这里暂不置论。