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新中国成立后，我国农地制度经历了三大历史阶段：第一阶段是新中国成立后到20世纪50年代中期之前的农地私有制阶段；第二阶段是20世纪50年代中期到20世纪70年代末的农地集体所有制阶段，其以合作化为标志；第三阶段是20世纪80年代初开始的家庭联产承包责任制阶段。在这三大历史阶段，我国农村土地的产权归属、经营形式等都发生了剧烈的变化，并且伴随着农村经济社会领域的发展变化，我国农村的各个领域都发生着翻天覆地的变化，农地流转在此过程中出现并不断发展。此外，世界各国都先后经历过或正在经历着农地规模化的过程，这必然要通过农地流转来实现。本章梳理了主要国家的农地流转政策，对产权、交易成本、机会成本、保障农地流转规模及方向四大方面进行了分析，并以与中国的农地流转相似度较高的日本的农地流转为案例进行了深入分析。
中国共产党执政后在中国农村地区延续了革命时期的土地改革，开展了大规模的、彻底的农村土地改革。1950年6月公布的《土地改革法》的基本任务是废除地主土地所有制，实行农民土地所有制，改革在1952年基本结束。此次改革实现了“耕者有其田”，并且在随后几年的农业增长中显现了明显的制度绩效，1952年与1949年相比，粮食总产量年均递增13.14%，棉花总产量年均递增43.15%（张红宇，2002）。
20世纪50年代初开始，毛泽东提出要对各行业进行社会主义改造，在农业领域就是要把农地私有制改造成具有社会主义性质的农地集体所有制。1953年开始的农业合作化运动在农业互助组的基础上以初级社和高级社的形式完成了向农地集体所有制的转变。集体劳动和统一经营是这一阶段农地集体所有制的特点。1958年中共中央部署和掀起了人民公社化运动，试图“跑步进入共产主义”。这种制度模式否定了家庭经营的地位和作用，取消了股金分红，不允许农户拥有耕畜、农业机械等生产资料，农民的劳动积极性降低，农业生产发展缓慢，甚至停滞（王西玉，1998）。
20世纪70年代末80年代初开始，我国农村经历了一场巨大的、自下而上的农地制度变迁，即从“吃大锅饭”的农地集体所有制转变为“包干到户”的家庭联产承包责任制。这一转变使得农户家庭经营成为农业生产的主要组织形态，使得农民回归到农业主体的位置，同时也意味着农户开始拥有农业经营的收益权，这极大地调动了农户的积极性，其可以根据自身对于农业生产收益的预期来对农地的使用进行利益最大化的安排。家庭联产承包责任制出现在人民公社化运动之后，在当时是一种双赢的制度安排。在国家层面，新的制度安排由于将农地的承包经营权明确地转移到农户手中，调动了农户的积极性，打破了人民公社时期平均化的困境，带来了全国范围内的农业增产；在农户层面，由于农户重新拥有土地的经营自主权，有了通过自身的劳动获得更大收益的机会，农户收入显著提高。
该次农地制度改革立竿见影，改革初期带来了显著的农业增产与农民收入的增加。据有关专家估算，1978-1984年农业总产值以不变价计算，增加了42.23%，其中46.89%来自家庭联产承包责任制所带来的生产率的提高。具体而言，1978-1984年粮食从3亿吨上升到了4亿多吨，棉花从217万吨上升到了626万吨，油料从522万吨上升到了1 191万吨；同时，1978-1984年农民收入的实际年增长率达到了15.1%（杨德才，2002）。
家庭联产承包责任制发展至今已经有三十余年，在这期间也经历了多次变迁。
第一次变迁是地权稳定性的增强。首轮承包时，土地根据家庭人口平均分配到农户，并把承包期定为15年。在首轮承包的15年里，很多地方仍然根据人口的变化调整承包地的分配，因此农地的承包关系并不稳定，农户对农地承包政策没有稳定的预期。为了更好地稳定农地承包关系，在15年首轮承包期快要结束的时候，1994年政府出台了《国务院批转农业部<关于稳定和完善农村土地承包关系的意见>的通知》，提出了土地承包期为30年的指导意见，并在随后陆续出台了相关意见和法规稳定土地承包关系，确定了第二轮承包期30年内“增人不增地，减人不减地”的政策。2002年《农村土地承包法》以法律的形式规定了承包期内发包方不得调整承包地，也就是一个农户家庭承包经营的农地不会再由于家庭人口的变化而被调整，农户承包经营的农地规模在承包期内保持不变。第二轮承包给家庭联产承包责任制带来的最大的影响就是增强了农户地权的稳定性。
第二次变迁是农户拥有流转农地的权利。1984年中央一号文件规定了自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地。随后，政府逐渐放开农地使用权的流转，2002年颁布的《农村土地承包法》肯定了农户进行农地流转的权利，并对其进行了相应的规定。此后政府又不断出台政策和文件进一步促进农地经营权和使用权的流转。这一制度变迁使得农地权利得到细化，使得拥有农地承包经营权的农户可以将农地的经营使用权分离出来出租给他人，这在农业劳动力过剩并不断向城市转移的大背景下，为农地的有效利用提供了制度条件。
第三次变迁是农业税的取消。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定自2006年1月1日起废止《农业税条例》。取消农业税的举措虽然并没有实质性地改变关于农地的制度安排，但是减轻了农民的农业税费负担，将农地的全部收益完全留给农户。
在继续讨论之前，我们先应该回顾《宪法》与《农业法》之中关于土地的最基本的内容。
《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”
另外，我国的《农业法》规定：“国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权。农村土地承包经营的方式、期限、发包方和承包方的权利义务、土地承包经营权的保护和流转等，适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》。农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。”
《宪法》之中关于农村土地属于集体的阐述，事实上承认了成员权的重要性，而又由于成员权可能发生变动（农村成员可能出现生老病死的状况），所以在法律层面上就很难使得农地流转稳定。2013年，政府开始提倡三权分离的政策，即将所有权、承包权与经营权相分离，并促使经营权稳定下来。在承认《宪法》的同时，稳定地权，提高农地流转的可能性。
我国已有相关法律及政策法规对农地流转进行了规定，最主要的法律法规有《宪法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》。法律规定是农地流转合法性的基础，相关法规则对农地流转的管理、监督、具体操作等进行了详尽的规定，以保障农地流转的顺利进行。下面首先根据时间顺序归纳关于是否允许农地流转的相关法律法规；其次分别从农地流转的监督管理和农地流转的不同形式两个方面，对目前的农地流转相关法律进行归纳总结。
1.关于能否进行农用土地流转的法律调整过程
《宪法》第十条第四款指出土地使用权可以依照法律规定转让。《土地管理法》第二条第四款指出国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。《农村土地承包法》第十条指出国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行农村土地承包经营权流转。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第31条指出“在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地生产率”。
1984年中央一号文件规定了自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地。其还规定了“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定”。1988年4月七届人大一次会议通过的《宪法修正案》增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1988年12月七届人大常委会五次会议第一次修正通过的《土地管理法》也相应地在第二条增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”和“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。
1998年8月九届人大常委会四次会议修订通过的《土地管理法》更简洁地规定“土地使用权可以依法转让”。1998年10月党的十五届三中全会决定指出，土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让；少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》在稳定承包权的基础上，允许和鼓励承包期内土地使用权依法、自愿、有偿流转。
关于农村土地承包权流转遵循的原则，《农村土地承包法》第33条做出了如下阐述：“（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”
《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号）强调了农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行，并且必须坚持依法、自愿、有偿的原则。《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》（国发〔2005〕9号）提出要“继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式。加强对承包土地流转的监督管理，加大对强迫流转案件的督查力度”。
于2007年10月1日起实施的《物权法》充分地肯定了与农地相关的用益权，这可以看做对农户土地的承包权和经营权的进一步承认和强化，也可以看做为承包权和经营权的分离提供了法律上的支持。
总之，相关法律对农地流转的态度的转变是一个渐进的过程：从最初的不允许流转，到后来的允许在村集体监督之下流转，再到鼓励农户间自愿、有偿流转。这种法律调整的过程与中国经济发展过程中农业部门内各要素在工业化进程中重新配置的情况相吻合。
2.关于农用土地流转的监督管理
农地流转过程中关于主体和收益权利方面的主要规定如下：《农村土地承包法》第34条规定“土地承包经营权流转的主体是承包方”，其第36条规定“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号）指出，“土地流转的主体是农户……承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权”，“农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益”。此外，《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号）中也规定了农地流转权归承包方所有。
关于农地流转的合同管理的主要规定如下：《农村土地承包法》第37条规定，“……当事人双方应当签订书面合同”，“合同一般包括以下条款：（一）双方当事人的姓名、住所；（二）流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）流转的期限和起止日期；（四）流转土地的用途；（五）双方当事人的权利和义务；（六）流转价款及支付方式；（七）违约责任”。《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号）第21条规定，“承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份”，“承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同”。此外，其与《农村土地承包法》中规定的合同条款相比，还增加了“流转方式”和“流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理”两条。
农地流转过程中关于承包方权利和义务的规定如下：《农村土地承包法》第37条规定，“……采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。其第38条规定，“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人”。其第43条规定，“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿”。《农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第14条规定，“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更”。《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号）第8条规定，“承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书……没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地”。
关于农地流转中受让方
的权利和义务，《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号）做出了详细规定。其第9条规定，“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人……受让方应当具有农业经营能力”。其第12条规定，“受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途”。其第13条规定，“受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意”。其第14条规定，“受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，受让法有权获得相应的补偿”。
关于发包方和地方政府的监督责任和义务，《农村土地承包法》做出了详细规定。其第48条规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）政府批准”。其第54条规定，“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任……（三）强迫或者阻碍承包方进土地承包经营权流转”。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号）中阐述的地方政府和村集体在农地流转中的责任和义务是“乡镇党委和政府要切实贯彻执行党的土地承包政策，监督农村土地的合理使用，为土地流转及时提供法律、政策服务。村集体经济组织要维护好农民的土地承包权益，为土地流转提供信息，做好协调服务工作。地方各级政府的农业行政主管部门要……做好农村土地流转的指导和管理工作。要加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握动态；指导农村土地流转合同的订立，及时办理因土地流转引起的合同变更、解除、重订以及合同鉴证；建立流转合同档案，妥善调解和处理土地流转纠纷”。
3.关于农用地流转方式的解释
《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号）对农地流转的方式做出了解释。（1）转让是指承包方有稳定的非农职业或者稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。（2）转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。（3）互换是承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。（4）入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。（5）出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。
一些学者认为作为现行土地制度核心的所有权制度会对农地流转的发展产生负面影响。他们的主要依据是，所有权是土地相关权利束中最基础的权利，其他权利都是附着其上的，因此现行的所有权制度导致农地产权界定不清，而根据新制度经济学，界定不清晰的产权不利于交易的发生。在这里不讨论目前的所有权制度的利与弊，只讨论在现行的所有权制度下，农地流转是否会如一些学者预计的那样受到抑制。
土地资源作为不可再生的自然资源，具有社会、生态和经济三重的意义。由于社会效益和生态效益在价值观层面优先于经济效益，因此在任何国家中，私人对土地的产权都是“不完备”的。根据新制度经济学，不论拥有的产权是否完备，只要产权的界定是清晰的，就可以不影响交易。因此关于农地所有权是否会影响农地流转的话题的讨论就可以转化为关于现行的农地所有权制度下与农地相关的权利界定是否清晰的讨论。
通过对农地流转相关法律的归纳可以得到这样的结论：农地的使用权和承包权至少在法律层面上、在承包期限内（30年）的界定是清晰的。因此，现有的农地制度不会对农地流转产生制约。
关于农村土地的法律、法规是现行农村土地制度框架中正式制度的体现，通过上述的梳理可以得出这样的结论，国家以法律和法规的形式对农地资源的流转（特别是农户之间的农地流转）给予肯定和鼓励。受篇幅限制，与研究主体关系不紧密的其他相关法律难以一一列出，归纳起来，作者认为目前关于农地制度的法规、政策有如下几个特点：稳定和强化农户对土地资源的承包权和经营权；保持集体对土地资源的所有权但弱化集体对土地资源的支配权。从正式制度的角度来看，土地资源在农户之间的流转有广阔的发展空间，因此作者认为非正式制度在关于中国农地流转问题的研究中更应该受到重视。
法律、法规为现行农地制度框架的重要组成部分，且其更多地是附着于农地经营权的转移之上的，因此土地所有权的模糊在通常的情况下，不会对农地流转当事人的经济行为造成影响。
除了以上相关的重要法律法规外，农地流转的相关政策还体现在连续多年以农业为中心的中央一号文件中。中共中央在1982年至1986年连续五年发布了以农业、农村和农民为主题的中央一号文件。这一时期的中央一号文件对农村的关注主要集中在对家庭联产承包责任制的发展、促进和巩固上，农地流转在这一阶段还没有发展起来。之后，“三农”问题在2004年再一次回归中央一号文件的重心。随后的中央一号文件中，除2004年和2011年的中央一号文件外，其他年份的中央一号文件都对农地流转工作提出了指导意见，具体内容见表1-1。
表1-1 2005-2013年中央一号文件中对农地流转的相关阐述
中央一号文件连续多年都提及了农地流转，这充分体现了农地流转在农村经济体制改革及农村经济社会发展中的重要地位。历年中央一号文件对于农地流转的指导意见都是在农户自愿的基础上开展承包经营权流转和发展适度规模经营。2008年中央一号文件首次提出了要加强土地流转中介服务，明确了政府在农地流转中的角色。2013年的中央一号文件中对农地流转的指导意见明确了两个大的方向：（1）关于农户间的流转，“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”；（2）关于农户向工商企业的流转，则指出要“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度”，这表明了国家对于农地流转去向的态度。
大多数国家都经历过或者正在经历着农地规模化经营的发展过程，在这一过程中，政府扮演着非常重要的角色，通过出台一系列法律法规或是采取其他行政、经济手段，引导、促进这一过程的发展。本节梳理了诸多国家，包括美国、英国、法国、德国、俄罗斯、韩国、越南和日本的农地流转政策，并从制度经济学的角度分析了这些政策对农地流转的影响。最后以与中国农地情况近似的日本为例，分角度地对其农地流转政策进行了分析。
1.美国
美国的农业资源非常丰富，其耕地面积总量居于世界首位，人均耕地面积也远高于世界平均水平。从1776年建国到20世纪30年代以前，美国先通过拍卖公开出售公有土地，继而向拓荒者免费赠送土地，从而在20世纪初确定了以家庭农场制为主的农业经营组织形式（熊红芳、邓小红，2004）。在农民家庭农场的建立与发展过程中，政府通过土地所有权与经营权的分离，借助于土地租佃等形式来扩大家庭农场的经营规模。美国的土地立法和土地政策包含了土地产权制度和管理制度的方方面面，比如土地的所有权、使用权的获得，土地的租佃、转让、登记、抵押及其他相关权益的获得，夫妻、家族、邻居之间的土地关系，社区发展及土地规划等（邵彦敏，2004）。美国的农地流转市场产权边界清晰，土地私有所有权稳定而有保障，买卖出租有很大的自由度，靠市场进行调节，土地转让的主要方式是租佃制，拥有土地而不自己经营的人自找使用者出租，或通过中介出租（熊红芳、邓小红，2004）。
美国的农地市场是在完全市场经济条件下形成的，政府管理农地流转仅通过经济手段和法律手段，利用各种优惠政策，鼓励农场规模的适度扩大，政府除进行土地利用规划等宏观指导外，不进行任何行政干预（李刘艳，2012）。对土地流转的管理主要是通过其发达的市场和权责明确的交易秩序来进行的（华彦玲等，2007）。联邦和州政府只对土地保留三项权利：一是土地征用权；二是土地管理的规划权；三是征收足额的土地税。这些权利是严格受到限制的（熊红芳、邓小红，2004）。为了促进土地流转集中，政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段以及法制手段，鼓励和诱导家庭农场规模适度扩大（华彦玲等，2007）。目前，美国4.7万个农村合作社形成了全国性网络，成为土地流转和规模化经营的重要力量（范怀超，2010）。
美国农场的土地规模能够保持并不断扩大，在制度上的根本原因是稳定而有保障的土地私有权利，并且美国家庭农场的组织形式及其制度也有利于规模的维持，比如为保证农场土地的完整性，可注册农场成公司。美国法律规定，家庭成员可拥有或继承农场土地股份，但不能退股或将股份抵押，只许内部转让，以保证在代际传承中土地不被细分碎化（熊红芳、邓小红，2004）。此外，为了避免出现大资本排挤小农户、农地大规模被兼并的现象，并且为了避免造成农民失业、沦为雇农乃至流离失所等严重社会问题，在以农场规模大而著称的美国中西部地区的九个农业州规定“禁止非家庭性公司拥有农地和经营农业的直接生产领域”，以保证农地尽可能由农户经营（王丽娟等，2012）。
2.英国
英国的农地流转开始于圈地运动后，政府为了实现农地的规模化经营，出台了一系列相关政策和措施促进农地流转。在英国的农地流转市场中，政府通过中央和地方双层管理体系在宏观和微观两个层面上对市场进行监管。在宏观层面，政府制定了各种相关法律条例，实施了扶持资金政策和减免税收政策，建立了国有开发机构和公共服务机构等来指导和干预农地流转市场；在微观层面，地方政府对农地流转市场的干预管理主要有三个方面：编制土地利用规划、审批规划许可和强制征购土地（李刘艳，2012）。
英国于1967年修订的农业法出台了与农地流转相关的鼓励性的优惠补贴政策，比如政府对合并小农场提供所需费用的50%，对愿意放弃经营的小农场主发2 000英镑以内的补助金，或者对其每年发不超过275英镑的终身年金（华彦玲等，2006）。
除了直接的鼓励措施之外，英国政府还通过对农业基础建设和自然条件较差的山区提供补助金来促进农业规模化经营。英国环境部于1981年制定了《野生动物田园地域法》，提倡科学地将指定地区（多为劣质地）转为草地和林地，由政府支付补助金。英国农渔业粮食部于1986年制定了相关法律，指定了环保农业地区，并对其予以补贴。整治、改良土地可获得60%的补贴，对在园艺农场进行的土地改良等，给予15%~25%的补助；对农场主自己修建道路、堤坝等则提供所需费用2/3的补助；对土地条件较差的农场以及改进农业工艺等也有补助（苏世海、李健，2010）。
3.法国
法国大革命后，小农占优势的状况延续了100多年。但农场规模偏小、土地零碎分散阻碍了土地的规模经营。因此，法国政府在20世纪20年代制定了促进土地流转的土地改组政策，将小农场合并，促进并支持了中等规模农场的发展（华彦玲等，2007）。
法国的相关政策对农地流转的相关产权、交易双方的权利义务进行了规定。同时，法国建立了管理和服务于农地流转的中介机构：土地事务所、土地银行、土地整治与农村安置公司。土地转让或租契必须经管理机构批准，不获其批准，转让无效。土地事务所对小块土地有优先购买权，将土地整治合并后卖给有经营前途的农民；土地银行购买土地后再将其租给农民，并订立长期租约，以刺激投资（赖泽源等，1996）。土地整治与农村安置公司是一种不以盈利为目的、由国家实施监督的股份有限公司，其作用在于购买土地，经过整治后将其转让给需要土地的农民，便于发展中等规模的家庭农场。1960年到1975年期间，法国30家土地整治与农村安置公司共购进土地83.6万公顷，转卖土地71万公顷（陈丹、唐茂华，2008）。
此外，法国政府还出台了促进农地流转的其他优惠政策及旨在保护农地及其经营规模的限制政策。（1）法国政府在土地购买、贷款和税收等方面对中等规模的农场给予优惠，鼓励中等规模农场的发展和土地的集中，中等规模农场对土地有优先购买权（华彦玲等，2007）。（2） 20世纪60年代设立了“调整农业结构行动基金”，20世纪70年代初又设立了“非退休金的补助金”，鼓励到退休年龄的农场主让出土地，向年龄在55岁以上的农民一次性发放“离农终身补贴”，让出来的土地主要用于扩大农场规模；同时，鼓励部分青年农民到工业、服务业去投资或就业，政府给予奖励性的赔偿和补助等（范怀超，2010）。（3）法国还规定了私有土地必须用于农业，不准弃耕、劣耕和在耕地上搞建筑，对于弃耕者和劣耕者，国家有权征购，提高土地税或让其出租土地（华彦玲等，2007）。（4）法国还制定了合并小块土地和限制农地分割的政策，规定农场主的土地只准整体继承或出让。私有农地必须用于农业经营，否则，国家有权征购土地、提高土地税或令其出租（赖泽源等，1996）。（5）政府鼓励父子农场、兄弟农场以土地入股的形式开展联合经营，并给予税收优惠；对农民自发的土地合并减免税费；以向符合条件的农户购买土地提供低息贷款等方式，加速土地集中和农场规模的扩大，鼓励建立规模适度的中型家庭农场及其组合（杜朝晖，2006）。
4.德国
1955年德国政府制定了农业法，鼓励土地合并经营，在政策上促进了经营规模的扩大，允许土地自由买卖和出租，使原本规模很小的、没有生命力的小农场转变为规模更大的、富有生命力的农场（刘英杰，2004）。
在制定、实施法规的同时，德国政府还利用信贷、补贴等经济手段来调整土地结构。1965年德国政府规定，凡出售土地的农民即可获得奖金或贷款，以帮助其转向非农产业；凡土地出租超过12年的，每公顷租地可获500马克的奖金（范怀超，2010）。此外，德国完善的经济合作组织在农地流转过程中扮演了重要的中介及保护农户利益的角色。
5.俄罗斯
20世纪90年代初，俄罗斯农民以股份的形式获得了土地权利，但土地仍由农业生产单位来管理。而土地流转机制未很好地建立或虽建立却无法律保障，阻碍了农业的发展。普京执政后十分重视土地制度问题，积极探索适合俄罗斯国情的农业生产组织形式，探讨土地自由买卖制度，并于2001年实施了《俄罗斯联邦土地法典》，于2002年出台了《农用土地流通法》。前者解决了土地所有制、使用者的权利义务以及土地流转等问题；后者则规定了农地可自由流通，明确了农民所获土地份额及其所有权等。2005年颁布的《<俄罗斯联邦土地法典>修订案》，进一步阐明了国家对土地进行监控、管理土地开发建设的立场，使土地市场化流转有法可依。2007年俄杜马三审通过了《<农用土地流通法>修正案》，延长了土地合同租赁期，提出了简化农民办理土地权手续的新规则，有利于农地流转（范怀超，2010）。
6.韩国
韩国农业属于小农体制下的家庭农业，小规模家庭经营占主要地位，这使得韩国的农业劳动生产率很低，限制了农业的发展（尹力，2004）。韩国的农地流转始于20世纪70年代。该时期韩国在“三农”问题上与中国有很多的相似之处：农民人口占比过大，农业机械化程度低，农业基础薄弱，农村教育落后等。1970年，韩国按农村人口测算的人均耕地面积仅有0.6公顷。
为了发展现代农业，韩国采用了一系列扩大土地经营规模的政策措施，主要有以下两个方面：一是借助农协组织，将小规模农户组织起来进行规模化生产和经营。韩国农地流转中后期，农协组织发挥着政府的宏观调控作用，组织农民进行互助生产和联合销售，农协银行承担着农村70%以上的融资需求。二是鼓励土地流转。1980年，韩国通过修改宪法，在法律的基础上允许农地的租借和委托经营。为了推动土地顺利流转，1997年韩国政府还推出了农民退休支付计划，政府规定年龄超过65岁的农民，如愿意出售土地给专业农民或出租土地5年以上，则可获得一次性的补贴（杜学振等，2010）。
韩国的农地流转完全以政府为主导，流转后的农村面貌等成果为各级官员的重要考核指标，这致使部分官员好大喜功，搞一些“超标”的流转和开发建设，增加了农民的负担，抵消了农地流转所取得的成绩（张海峰、齐巍巍，2012）。
7.越南
越南是人口大国，小农经济比较发达。越南完成了农业的集体化改造之后，土地制度包括国家所有、集体所有和个人所有三种所有制形式，大量农村土地为集体所有（王丽娟等，2012）。越南与中国一样，是实行土地公有制的国家，越南的土地流转是在新《土地法》对农民土地权利进行明确和扩充的基础上进行的。根据1993年的《土地法》第3条的规定，农民对所使用的土地有转让、交换、抵押、继承、出租、入股、再出租七种流转性权利。1995年颁布的《越南民法典》第五篇是关于土地使用权转让（流转）的规定，包括总的规定、土地使用权交换合同、土地使用权转让合同、土地使用权租赁合同、土地使用权抵押合同、土地使用权的继承。《越南民法典》的这些规定确认了土地使用权的物权性质，为土地使用权的流转提供了基础条件。同时，防止土地向少数人集中等关于土地使用权流转限制条件的规定，在保障土地利用效率的同时，又兼顾了土地流转中的社会公平（史卫民，2009）。
越南政府通过界定农户承包土地的位置、范围启动农户土地使用权证的发放。1998年，71%的农户得到了土地使用权证，到2000年年末，这一数字超过了90%。目前发证工作仍在继续，这为农民土地权利提供了法律支持和保障，也为土地使用权的流转提供了基础条件（王丽娟等，2012）。
越南在1998年、2001年、2003年等年份多次修订了《土地法》，对关于土地面积限额及其使用期限的规定做出了调整，增加了农户土地作为投资的合资资本权利和农地赠予权，规定了土地发生变更的情形及变更登记程序（黄祖辉，2007）。
从制度经济学的角度来看，以上各国在农地流转方面出台的相关政策不外乎从以下几个大的方向入手促进农地流转。
（1）农地产权。明晰产权，增强农地产权的稳定性。从以上多个国家的农地流转政策来看，大部分国家都是通过将农地的所有权和经营权相分离来赋予农地所有者农地经营权流转的权利的。因此，在以上各国政府促进农地流转的初期，都出台了相关的明晰农地各类产权的政策。
（2）交易成本。通过简化农地流转过程中的程序、建立流转中介服务组织的方式来降低农地流转的交易成本。首先，在简化农地流转程序方面，可以看到俄罗斯《<农用土地流通法>修正案》对农民办理土地权手续的简化。其次，在建立中介服务组织方面，美国的农村合作社，法国的土地事务所、土地银行、土地整治与农村安置公司，德国的经济合作组织，韩国的农协等，在农地流转中都起到了非常积极的作用。
（3）机会成本。通过出台农地流转优惠政策，激励交易双方进行农地流转。从对各国农地流转政策的梳理中可以看到，美国对农地流转的信贷支持、利息调节、价格补贴等经济手段，英国针对合并小农场及放弃经营的小农场主的补贴及终身年金，法国对中等规模农场的贷款优惠等，德国对出售土地或长期出租土地的农户的奖励，韩国的农民退休支持计划这些激励政策从土地出租者和租入者双方面，通过改变预期收益与机会成本之间的差值来激励农地流转行为。
（4）此外，还有相关政策的目的是确保农地流转去向及农地规模。例如美国有关于保证农场在代际传承中不被细分碎化的规定；法国规定私有土地一定用于农业，不准弃耕，土地转让不可分割。
日本的农地情况在某一时期与中国非常类似，并且中国学界已有大量对日本农地流转政策的研究，下面将对日本的农地流转政策进行分析。
日本的农地情况与中国非常相似，人均土地面积很小，土地较分散，有着小农经济的传统。因此，了解和研究日本农地流转政策的发展演进对中国农地流转的发展有着极大的借鉴意义。
从20世纪60年代起，日本政府一直致力于促进农地的规模化经营，并出台了一系列政策法规。从1959年开始，日本政府对《农地法》进行了数次修改，并且先后颁布了一系列新的农地经营法律，主要有1969年的《农地振兴整备法》、1980年的《农地利用增进法》和1993年的《经营基础强化法》等（贺平，2010）。日本已经实现了农业现代化和农业规模化经营，并且日本农户的收入高于一般城市居民家庭（杨国新，2008）。下面就与农地流转相关的政策制度从产权、交易成本、机会成本和保障农地流转去向及农地规模这四个方面进行梳理和分析。
1.与产权相关的政策措施
20世纪50年代日本进行土地改革后，农户的农地所有权和农地拥有量都被限制，日本《农地法》规定在府县这一范围内农户拥有的农地面积不得超过3公顷，并且严格限制农地流转的发生，受限的农地规模阻碍了农地的流转和规模化经营。
为了改变这一局面，日本1961年颁布的《农业基本法》倡导农业规模化经营，支持农地进行流转；1962年修改的《农地法》鼓励农地在不变更所有权的情况下进行出租和出售（杨国新，2008）。1970年的《<农地法>修订案》进一步放宽了对农地所有和农地经营规模的限制，取消了农户及各种农业生产组织（各类农业生产法人）购买或租赁农地的最大面积限制。一系列的改革使得农地的出售和租赁不再受到规模限制，多元化的农业生产主体都进入到农地流转中来，极大地活跃了农地流转市场。
2.与交易成本相关的政策措施
20世纪50年代，日本农地的租赁活动严格受到政府的管制。日本《农地法》规定，“任何形式的土地租赁都必须得到国家的许可并采取严格的审查程序，并且只承认农民家庭对农地的所有，其他个人或组织拥有土地被视为非法”。之后为了更好地促进农地流转，日本取消了诸多行政管理限制，并建立了多种组织为农地流转提供中介服务，主要有农协、农地保有合理化法人和农业土地管理公司。
日本政府取消了农业委员会对农地租赁的部分管制，包括对长期农地流转书面合同的审批，以及对土地最高租金的限制。在推动土地流转之初，日本政府允许农民以土地信托的方式通过农协把土地出租给愿意从事农业生产的人。随后，为了方便农户之间土地的出让和出租，日本专门成立了不以盈利为目的的农业土地管理公司。农业土地管理公司由国家、地方政府和农协联合组成，其主要业务是从愿意出让或出租农地的农户那里购买或租得农地，然后再将土地出让或出租给想购买农地或租地的农业生产单位，政府对农业土地管理公司和租户提供资金补助（龚继红等，2008）。农地保有合理化法人是农地流转的重要途径，其作用是接收欲租出的农地，再将这部分农地租给欲租入者，通常租借期为10年，10年租金由农地保有合理化法人一次性支付给农地租出者，而租入者则按10年分期向农地保有合理化法人支付租金，作为中介，农地保有合理化法人所需资金则来自国库补助金（焦必方，2000）。以上政策与中介组织，在降低农地流转的交易成本方面起到了重要的作用，使得农户能够更加自由、顺利地参与农地流转。
3.与机会成本相关的政策措施
农地流转不仅是农地的交易行为，而且涉及出租农地的农户的利益以及租入农地的农业生产者的未来经营。因此，在促进农地流转的过程中，政府需要出台配套的优惠制度及福利制度来保障农地流转的顺畅发展。
日本在1970年制定了农业人养老金制度，为那些出售或长期出租土地的农户提供了土地意外的养老保障。1980年颁布的《农地利用增进法》制定了诸多优惠政策鼓励农户流转土地，例如对于出租户，政府根据租期的长短给予不同的租金补贴，如果出租时间为3~6年，那么出租户可以得到每公顷10万日元的补贴；如果出租时间超过6年，则提高到每公顷20万日元；对于租金和出租对象，政府不予限制，允许其自由选择；对于放弃农业和卖掉农地的农户，一次性给其62万日元的退耕补贴；对卖掉土地得到的收入减免收入税（郭红东，2003）。对于土地租入者，提供信贷及税收优惠。这些政策从土地的租入者和租出者两方面，通过各种优惠福利政策改变双方的收益预期，从而激励双方进入农地流转市场。
4.与保障农地流转去向及农地规模相关的政策措施
为了保证农地不会在农地流转过程中被用于非农业，日本制定了“认定农业者”制度。“认定农业者”指那些在改善农业经营效率和扩大农地规模上有积极性的农业经营者（熊红芳、邓小红，2004）。此制度保证了耕地在农民之间的流转，有利于防止耕地的减少。
日本政府从20世纪60年代开始为了农业规模化经营而努力，可以说成效显著，日本的农业经营成功转型。当前中国的农地面临着与日本当时的农地相似的问题，中国也为促进农地流转出台了一系列的政策措施，很多措施也与日本之前的做法非常相似，并且主要也都是集中于明晰产权、降低交易成本、改变机会成本、保障农地流转去向和农地规模这几大方面。可以说从这几大方面对农地流转进行分析是较为全面的，本书后面会从理论及实践层面深入探讨和验证这一分析框架。