第三节

行政诉讼当事人情况

行政诉讼的当事人包括行政诉讼一审原告、被告、上诉人、再审申请人等，第三人由于分析技术上的困难而被排除在外。其中，相对人是行政诉讼的启动一方，在某种意义上是行政诉讼发生指数的主导者，因此其特征和偏好具有非常重要的研究意义。整体上看，原告自然人（83.98％）、无律师代理（63.13％）、本地律师代理（73.66％）是行政诉讼原告当事人的主要特征。 与往年报告的数据水平基本持平，行政诉讼原告仍以自然人为主，律师代理的比例较小，即使有也以本地律师为主，符合一般大众认知。由于行政裁判文书中的当事人的可识别信息都已经做了特别处理，对行政相对人无法进一步展开具体分析。以下只能就原告的主体类型、代理、诉讼持续等情况、被告的行政层级分布及其代理情况做一定延伸。

行政相对人可以分为自然人类和法人类（包括其他组织）。2017年度的行政诉讼案件中，共计自然人类当事人88 162件，法人类16 798件（法人与自然人共同涉及同一案件的，我们认定为法人案件），自然人占（84.00％）绝对多数。同时，原告法人案件比例位居前列的有广东（32.76％）、广西（24.77％）、云南（25.13％）等地（由于西藏的基数太小，在此不予计入），其中广东的原告法人比例高达32.76％，远远高于其他地区。对比上述地区，似乎经济水平差异较大。与之相对的，北京（7.54％）、上海（7.90％）、天津（7.93％）、河南（9.69％）等四地的原告法人比例不足10％，这些地区除了河南之外，前三位皆为经济强省（市），毫无疑问，私营企业的数量也位居全国前列，若说相应地区的营商环境特别好，因而法人提起行政诉讼偏少，恐怕没有多少人会信服。法人类纠纷情况可以间接体现当地营商环境的法治水平，应当结合相关案件违法率的整体数据考察，来分析经济发展水平与法人诉讼率之间的关联性。

原告的律师代理的整体情况是36.87％，高于民事诉讼（23％）、低于刑事诉讼（60％）的平均水平，也是符合一般认知的。其中，我们将代理情况进一步分为本地律师代理、外地律师代理、无律师代理等。律师代理案件中的本地律师代理率为73.66％，外地律师代理率为26.81％。需要说明的是，在部分律师代理案件中存在多个律师，且为本外地律师的组合，故在统计中为了展现事实原貌，确保本外地律师比例的真实性，当出现此类情形时本外地律师均进行计数，故总数会超过100％。外地律师代理率偏高的地区为贵州（46.89％）、海南（46.55％）、浙江（40.32％）。同时我们发现，尽管北京地区的律师代理率低于全国平均水平，但是其他地区的外地代理律师的属地主要来源于北京，其次是上海、天津，可见发达城市的律师业务基本上能涵盖全国范围。但是，无律师代理率位居前列的地区是上海（83.09％）、天津（78.19％）、黑龙江（73％）。我们发现，上海、天津等地的本地律师代理率都不高的情况下，却也有为数不少的律师在外地承接行政诉讼业务，由此似乎可以推断上述地区的行政诉讼业务并不萎缩，相关人员甚至还积极向全国发展业务。而且行政诉讼的原告代理率只是律师代理的一个方面，当下越来越多的行政法律服务其实是针对行政机关的。这种代理情况可以进一步结合下文中的被告情况以及诉讼持续情况进行分析。

被告行政机关的特征统计非常复杂，由于名称繁杂且很多组织的性质不易定位，所以本报告在此仅考察被告当事人的行政层级分布。考察省、市、县、乡等四级地方一级政府及其职能部门的行政诉讼被告分布情况后，我们发现行政诉讼纠纷主要集中于区县一级政府及其职能部门（64.64％），案件总量超过其他层级的总和，这是由于区县级的职能部门是直接和相对人接触的、有完备执法系统的行政机关，接触群众越多自然纠纷也越多。当然，如此大的纠纷量也显示出基层行政活动的压力巨大。另一方面，随着2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，其中政府机关的外聘法律顾问数量可能较以往有很大提升。从2017年度的数据看来，被告的律师代理率（46.83％）明显高于原告（36.87％），其中外地律师代理率仅有1.59％。这种高水平的律师代理率也让人有些疑惑，在政府机关具备完整专业法律服务机构（原法制办，现司法行政部门）的情况下，为何还有这么强烈的律师代理需求，到底是客观需要还是政策导向，本身亦是一个有趣的现象，笔者将专门撰文分析。

与往年报告不同的是，本报告将多诉主体的分析扩张为原告当事人的诉讼持续情况，其中可以包括多诉主体、复议后诉讼、上诉、再审等4个方面，据此来整体判断行政纠纷持续的程度。

首先，多诉主体特指在本年度单一当事人提起3起以上行政诉讼的主体，我们判断其已经超出正常的维权范围，可能对司法资源的消耗比较严重，也是对既有行政秩序的冲击。总体看来，2017年度的多诉主体比例（14.73％）已经较上一年度（20.11％）有明显降低。从地域分布上看，北京（32.98％）、上海（32.24％）、广东（24.81％）、天津（24.12％）4个地区的多诉主体案件比例超过20％。整体上经济发达地区的多诉案件比例偏高。在现实中，有若干案件往往是围绕一起房屋征收事件所引发的一系列行政登记、行政复议、政府信息公开、行政处罚等案件，而且当事人的年龄偏大，所以能够全身心投入这些利益博弈中去，对这类案件，基于法律技术来解决基本无望，通过法社会学的方法，深入分析多诉案件的主要类型和产生机理则很有必要。

其次，复议后诉讼案件是指原告当事人提起过行政复议后，仍对复议决定不服，进而提起行政诉讼的案件。由于2015年修订后的《行政诉讼法》要求复议机关在复议阶段实质性解决行政纠纷，否则很容易成为共同被告。因此复议后诉讼案件的比例，能充分说明行政内纠纷化解机制的实效性。2017年度的复议后诉讼案件占案件总数的比例达到25.32％，较2016年度（10.90％）有了明显提高，其中可能会有样本采集上的误差。但是，这样的绝对案件数也基本可以说明，在复议制度定位尴尬的现状下，复议机制本身还是有很高的现实需求。从各地区的复议后诉讼案件比例看来，江西（38.64％）、北京（36.41％）、广东（35.01％）、山东（31.64％）、广西（31.04％）、上海（30.23％）等地位居前列，均超过了30％，正是反映了当地行政复议制度在无法有效化解行政纠纷时，为行政诉讼带来了更多负重的困境。相对应地，宁夏（9.75％）、山西（14.09％）、陕西（17.51％）等地的行政复议案件比例相对较低，可见行政复议的纠纷化解机制发挥了良好功能。

由于本报告的采集样本以中院、高院案件为主，因此上诉案件的比例偏高，本报告数据所体现的平均水平为66％，结合基层法院的一审数据，最终真实数据大概为目前的2／3。从地区来看，河北（80.14％）、广东（75.38％）、辽宁（75.25％）等地位居前列。上诉也就是二审案件，结合行政诉讼的原告胜诉率看，其中绝大部分是行政相对人上诉。一般而言，提起行政诉讼就已经是公民的慎重选择，因此一旦提起，若没有达到诉讼目的，很可能会坚持上诉，甚至继续启动再审或行政检察监督。

依据《行政诉讼法》第90条、91条规定，行政诉讼双方都可以对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，向上一级人民法院申请再审（但是行政机关申请再审的比例甚微，可以忽略不计）。可见，当事人提起再审申请，表明对行政纠纷的维权诉求比较执着。法院若初步判断原审具备法定的8种违法情形而受理再审案件的，说明行政行为或多或少都存在瑕疵，因此行政诉讼再审案件比例是行政纠纷持续的重要表征。2017年度全国行政诉讼再审案件数为8 738件，占案件总数的8.32％。而西藏（30.77％）、吉林（21.24％）、新疆（20.00％）、黑龙江（18.17％）、天津（15.27％）等4个地区的再审率显著高于其他地区以及全国平均水平，由此可见，当地的行政纠纷即使经过法院二审判决都无法化解纠纷，相关行政纠纷类型和社会风险值得进一步考察。

最后，将原告当事人的类型和代理情况与行政诉讼的持续情况做一个交叉分析，可以发现几个有趣的现象：一方面，法人及其他组织会持续进行诉讼的比例相当低，尤其是再审案件量仅占11.82％，可见法人组织的活动讲求经济理性，可能不会长期执着于希望不大的诉讼活动。另一方面，与以往的认知不同，复议后诉讼、上诉以及再审的律师代理率都低于平均水平，尤其是再审案件，律师代理案件数仅有1.54％，绝大部分案件是由当事人自己操刀。