第二节

行政诉讼发生的管理领域与行为类型

行政诉讼案件的案由分为行政管理领域与行政行为类型，对行政诉讼案件的案由分布统计，可以分析各地行政案件主要集中于哪些管理领域和行为类型，对依法行政具有比较重要的指导价值。本报告以31个省级行政区为分母，同时排除大多数基数比较小，缺乏统计意义的管理领域和行为类型，主要选取案件数排名前十位的管理领域和行为类型来做进一步分析。

行政管理领域中，排名前十位的案由依次是：资源管理32 417件（30.89％）、城乡建设28 726件（27.37％）、公安行政管理16 993件（16.19％）、人力资源和社会保障11 755件（11.20％）、乡镇街道2 626件（2.50％）、工商1 777件（1.69％）、交通运输1 340件（1.28％）、农业938件（0.89％）、司法行政878件（0.84％）、教育845件（0.81％）。

与2016年度的报告相比，其中主要的案件类型都没有变化，但是案件数更加集中于资源管理、城乡建设、公安行政管理、人力资源和社会保障等领域，农业、司法行政取代了城管、卫生与计划生育等类型进入前十位，而且在案件数上都属于占比较小的领域。就比例上而言，在农业、司法行政、教育等管理领域中，行政裁定数都远远高于行政判决数，说明该些领域中的很多纠纷可能因不符合起诉条件或其他原因尚无法吸收到司法救济途径中，但是这类行政纠纷同样需要政府通过各种途径化解，要么建立特别的救济渠道来直接化解，或者就要通过提供沟通、协商、辅导等社会服务来予以间接化解，否则会给社会综合治理留下一定隐患。

通过地区与管理领域的交叉分析，可以筛选出各地行政诉讼案件数集中于哪些管理领域，这也间接反映了这些领域行政机关的执法水平或方式还有一定提高空间。从图1-2-1看出，行政纠纷主要发生在资源管理、公安行政管理、城乡建设等3个领域。其中，资源管理案件（土地、林业、草原、地矿、能源等）在河南、广东、贵州等19个地区的行政诉讼案件数中占比最高，是绝大多数地区行政纠纷的主要领域，在广西（52.95％）、贵州（52.18％）、江西（44.79％）、宁夏（42.66％）更是超过40％，这一点与2016年度的数据基本一致，资源管理类案件在地域性特征上比较明显，以中西部地区为主，同时也是行政执法矛盾普遍突出的领域，这也为在相关领域立法改革提供了事实依据。各地区应当针对自身行政诉讼案件最高发的资源管理领域采取相应措施，防止此类行政案件高发使民众产生不信任情绪。此外，公安类的案件在江苏、浙江、上海等9个地区占比最高，较2016年增长了3个地区，而且大部分是经济发达地区，可能社会经济发展水平和治安压力的增长存在一定的附随关系，或者是社会经济发展水平的提高助推权利意识的觉醒，与公众执法关系密切的公安部门必然影响显著，成为积极维权的集中对象。其中，海南（58.04％）和上海（42.54％）的案件占比远远高于其他地区。上海2017年每万人口刑事案件立案数（起）为84.04，在经历2016年立案数（起）的短暂下行后又回到2015年的水平，而2017年的治安案件查处数（起）则延续2016年的下降态势，进一步下降至514 960件，下降幅度高达24.74％。 刑事立案的增加和治安案件的减少，或许可以佐证治安压力与维权意识的正向纠缠带来的公安行政管理占比的快速爬升。而海南的经济发展水平与上海正好处于两极，此种表现便耐人寻味，可能可以说明治安案件发生的两种经济背景。但是两者也有一个共同点，就是外来群体占比很大。2017年上海外来人口高达972.68万人，占年末常住人口的40.22％，并且这一高占比仍将长期持续。 并没有证据表明外来人口的素质造成此问题，2014年的社会调查便表明外来人口的社会融入状况不容乐观，从人际交往圈上看，外来人口交往以亲戚、老乡为主，仅一成多选择本市居民。而高达72.8％的外来人口经常有受歧视、排挤的心理感受。 或许是外来人口的社会融入障碍间接导致了这一问题的出现。最后，黑龙江、吉林和西藏的城乡建设案件（规划、拆迁、房屋登记等）占比最高，与往年截然不同。以黑龙江为例，2017年，黑龙江印发《中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，全省老旧小区改造开工1 044万平方米，开工改造各类棚户区21.4万套，基本建成28.2万套，货币化安置率66％， 比2016年的基本建成套数高41.71％，货币化安置率也在2016年的基础上提高了51.72％。 故此类案件的飙升可能由于地方上在2017年度启动的某些拆迁征地项目规模较大，同时棚改货币化的实施也在一定程度上提高了选择诉讼的可能。

注：图中百分比为各省级行政区最高发的行政管理领域占本地案件比（％），即每个省级行政区各类行政管理领域中，排名首位的管理领域案件数占本地全部案件数的比例。

在行政行为类型中，排名前十位的案由依次是：行政复议19 760件（18.83％）、行政处罚12 734件（12.13％）、行政登记12 436件（11.85％）、行政补偿9 978件（9.51％）、政府信息公开9 223件（8.79％）、行政确认9 159件（8.73％）、行政撤销9 094件（8.66％）、行政强制6 837件（6.51％）、行政征收6 495件（6.19％）、行政许可3 936件（3.75％）。

与2016年度的数据相比，有所变化的只是行政撤销案件替代了行政赔偿案件，总体上仍然分布均匀。由于行政复议案件是对某一行政行为的二次审查，因此与其他类型的行政行为争议很多都是复合关系，占比最高也是合情合理。虽然本报告的样本只限于中院和高院案件，但是基于行政诉讼较高的上诉率，目前在二审、再审案件数据比较完整的情况下，本报告所体现的行政行为类型的案件分布应该可以代表行政诉讼的整体样态。

通过地区与案件数前十位的行政行为类型的交叉分析，可以筛选出各地行政纠纷集中的行为类型，说明这些行为在行政过程中更易引发纠纷，需要引起重视。具体而言，行政复议类案件在北京、广东、山东等15个地区的案件占比最高，其中北京的案件比例高达31.56％。如此看来，这些地区的行政复议制度处在比较尴尬的境地，一方面行政复议对行政纠纷化解没有独特实效；另一方面，还导致更多的复议机关被吸收到行政诉讼的争议之中，显然现阶段应当对行政复议的制度目的和设计有所反思了，以便在下个修法周期尽快完善。另外，行政处罚类案件在4个地区的案件占比最高（由于西藏的基数太小，在此不予计入），尤以吉林（26.10％）为最。行政登记案件在5个地区占比最高，内蒙古（18.67％）相对较高。行政确认在重庆、新疆等2个地区占比最高。而上海、天津、海南、宁夏则分别在政府信息公开、行政撤销、行政征收、行政补偿等行为类型的行政纠纷最为高发，都真实反映了各地行政活动的矛盾焦点。

通过对排名前十位的管理领域与行为类型的交叉分析，可以进一步将行政纠纷集中的焦点范围精确于个别管理领域中的个别行为，基于表1-2-3的考察可知，资源管理领域中的行政登记（7 331）、行政复议（5 875）、行政补偿（4 241）、行政撤销（2 810）、政府信息公开（2 563）等案件数都很大，几乎涵盖资源管理行政活动的全过程，在现代社会，产权保障制度的完善性是衡量一个国家法治水平的重要标准，也是市场经济繁荣发展的制度前提。因此，在资源管理领域的纠纷长期高居不下，很可能是现行制度难以符合实际的行政需求，或者无法全面保障相对人的合法权益。另一方面，城乡建设领域的行政补偿、行政复议，公安领域的行政处罚、行政复议，社会保障领域的行政确认，也都是容易引发矛盾的行政行为类型，恰好都是相应主管机关的优势职权范围，体现了各个管理领域的行政特点，以上数据也足以引起警示。