康熙帝设置南书房,雍正帝发展而创立军机处,军机大臣每日晋见皇帝,面奉旨意,撰写上谕,发给朝内外有关衙门,尤其是督抚去执行。军机处的任务是撰拟并廷寄上谕,内容是告诫臣工,指授兵略,查核政事。而其撰拟,是在军机大臣面奉谕旨之后进行的。军机大臣的面见皇帝,是有议事权,然而只是参议性质,故而当过军机章京的赵翼在所著《檐曝杂记·军机处》中说,军机处“只供传述缮撰,而不能稍有赞画于其间”,即毫无决策权。另一位知情人王昶则在《春融堂集·军机处题名记》中谓军机处职司“知制诰之职”。唐代“知制诰”具有朝廷职官和“天子私人”双重性,即秘书性质,所以军机处成为皇帝的秘书处。军机大臣用亲信,不问出身,亲信不必是大官,不能同天子抗衡。
军机处的设立,与内阁并存,实际是夺了内阁的处理重要事务的权力,让它转归皇帝。军机处的“廷寄上谕”,比内阁的“明发上谕”重要,政治、军机重务脱离内阁,内阁的权力缩小,管理的是日常事务,因此内阁的票拟权根本起不到限制皇帝大权独揽的作用,相权不复存在,军机大臣、大学士成为事实上的“参谋长”“秘书长”。乾隆四十五年(1780)编修《历代职官表》,乾隆帝比较清代与历代官制,反对将大学士视同宰相,坚持皇帝专权。
清代自康熙朝开始,正式形成奏折制度,雍正朝扩大奏折书写成员和内容范围。地方大员和朝臣通过奏折向皇帝秘密报告政事,请求指示;奏折时或有奏报同寅、属员表现、民间状况的内容;甚至还有给皇帝请安,报告个人私事的。皇帝会对奏折中讨论的政事发出指示,或令其补充、修正意见,再行奏请。官员根据皇帝的批示,对所行之事,正式题本报请施行。新的政事,就在官员奏折和皇帝批示的往返中决定了。皇帝批复,用朱笔书写,所以奏折被称作“朱批奏折”。朱批奏折成为皇帝直接处理庶务的见证,奏折制度成为皇帝推行政策的工具,控制臣下的手段,是皇帝用一种文书制度强化其专断权力。
内阁所属的六科给事中,职司转发皇帝上谕政令,在转发前,认为谕旨有不当之处,可以提请皇帝再议,是为封驳权。这是传承明代六科制度,如同《明史·职官志》所说:“制敕宣行,大事复奏,小事署而颁之,有失,封还执奏。”六科直接隶属于内阁,可是自雍正朝开始,部分地改变其隶属体制,六科给事中归都察院管理。都察院考核给事中,并派遣其担任巡视京师五城、巡盐、巡漕等差,于是给事中与御史无别,不能“稽考庶政”,也就是不能专事封驳,只能“传达纶音”,成为颁发、保存政令(文书)之职场,实际上失去了封驳权。这种变更,使监察机构地位更其低落。唐代职司监察事务的门下省,与中书省、尚书省并立为三省之一,清代六科的改属,等于御史台与门下省合一,故称“台省合一”,乃轻重倒置,门下省的意味消失殆尽。
清朝的引见制度于顺治年间创立,康雍乾三朝不断完善。这是在四品以下、七品以上官员,一部分八品以下、未入流官员的任用、提升、调动、处分之际,由皇帝接见,予以勖勉和教导,认可他的任用或根据引见中的印象改变其任职。引见由皇帝亲自进行,可见这一制度的重要。引见地方微员知县,八品以下小京官、盐大使、库大使等微员,未仕荫生、进士、举人、贡生,范围很大,皇帝将这种任用权牢牢地掌握在手中,绝不放权。引见县令之类的小官,在前朝偶或发生,则被臣下认为是皇帝勤政的盛事,加以颂扬,而在清朝成为日常制度,固然表现出皇帝的勤政,却更体现皇权对微员任用的掌控程度的加大、加重。
文字狱频发而残酷,乃皇权神圣不可侵犯、高度集权之反映。乾隆朝御讳案是典型事件。乾隆二十二年(1757)致仕布政使彭家屏,因藏明季野史入狱,又加上家谱名曰《大彭统纪》,御名直书不避讳、不缺笔,等等罪名,赐死狱中。江苏赣榆县韦玉振为其父刻印行述,讲到乃父免收佃户田租,使用“赦”字来表达,家谱中又有“世表”字样,乾隆四十四年(1779)以僭用字样治以僭妄罪,杖一百,徒三年。“世表”用于给贵族、高官作史,民间不可用,真是等级森严。这类文字狱影响于民间家谱的写作。同治间常州姚氏修谱,谱例中特意举出韦玉振案,加以警惕,避免使用世表字样。清代文字狱之酷,历史上罕见。《四库全书》编辑过程中,毁禁、窜改图籍乃人所共知之事,不必多说。雍正帝干涉佛教内部教旨之争,禁毁禅宗内部汉月藏派佛书,是佛学领域的一种文字狱。文字狱的思想禁锢,是对明代中后期思想开放之反动,是历史的倒退。
当然,清朝也有节制皇权专断的微弱因素,就是天人感应之说。清朝皇帝以天心、民心自警自励,以“敬天法祖”为立国理政的基本观念,表示勤政爱民。皇帝读祖训,遵守祖宗家法,由于是少数民族入主中原,恒有危机感和忧患意识,实行固定农业税的国策,“滋生人丁永不加赋”政策,康熙、乾隆更行蠲免之策,以稳定农村社会。
以上从五个方面说明清代皇权的强化,关键是相权的消失。制衡皇权的相权,在中国历史上三度变化:秦汉是相权的黄金时代;唐代实行三省制,分散和削弱了相权;明代取消丞相制,实行内阁制,相权名义上已不复存在,但大学士票拟权仍有其遗意;清代军机处出现,再次分散“相权”,使得具有丞相意味的大学士、军机大臣可悲地落到秘书长、参谋长地位,从而造成皇权集中达到无以复加的程度。故而清代被视为皇权“登峰造极”时代,并且创造出奏折制、引见制,作为皇帝行施其权力的有效的新手段。
清代强化皇权,那么如何评价君主专制呢?
在古代有其积极意义,表现在集中财力、物力优势兴办大工程,如兴修水利,修运河、开驿道;尚武,拓边,巩固多民族国家。
君主专制的罪恶,明末清初人即给予猛烈批判。清初黄宗羲在《明夷待访录·原君》中认为,古来设立君主,本应为天下行公利,除公害,而君主却把天下变为个人的私产,为此不惜荼毒天下之生灵,遂成为天下之大害,成为独夫,君主之设,已失去原来的意义。他已然看到君主之害,具有制度性的严重性,不是个别君主的为人不肖问题。
君主专制的弊病在于:(甲)独裁统治下弊政不能清除。个人独裁,权力不受限制,容易产生弊政而不能自我调整,只有改朝换代,周而复始的历史循环。如赋役中的滥征耗羡是弊政,进行改革,实行耗羡归公和养廉银制度,但是以后又出现新的耗羡,这是人治社会的职官制度决定的,必然会有官吏贪赃枉法的现象,不可能根除。(乙)造成皇帝崇拜。君主专制政体下的皇帝,与传统社会的等级制相适应,使之成为第一等级,乃至使人视之为超等级的凌驾在等级之上的人、神之间的怪物,制造皇帝崇拜,即使民间造反,也是“只反贪官、不反皇帝”,为皇帝、皇权补台,所谓农民政权最终还是君主专制的皇帝政权。(丙)民人没有权力。没有近代的法制、人权、平等、自由、博爱,实行等级制度,限制社会流动、人身自由,压抑人性和人的创造力。总之,绝对的专制主义,无可救药的专制主义,它可行于古代、中古社会,而应为近现代社会彻底抛弃,彻底否定。
辛亥革命已经推翻了专制主义皇帝制度,然而清除皇权思想是非常困难的事情。社会上层不必说,民间的帝王崇拜心态,或者说情结,历久不衰,这种顽固性需要从上到下齐心合力去铲除、根除,需要根除人治,实现法治,实现民主政治,人们才能从两三千年皇帝崇拜文化的阴影中解脱出来。对这种帝王崇拜心态,笔者撰文《皇帝崇拜文化心态探究》,刊登在《广东社会科学》2008年第5期,有兴趣者可以参考。