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1.1 问题的提出背景

面向应急管理的情报支持是一个新兴的多维研究主题,是一个具有数据驱动和情报赋能色彩的应用领域。在政策导向、学理环境和实践逻辑的共同背景下,将情报支持思维、理论、方法、应用等融入和嵌入到应急管理领域,诞生了应急管理情报支持这一新兴方向和研究阵地。

1.1.1 政策导向

突发事件一直是人类社会发展面临的一个重要现实问题,世界范围内各个国家针对突发事件应急管理问题都出台了一系列相关的政策法规,从立法和执行等角度整体规划应急管理工作、规范突发事件应对处置流程等。现代社会发展进入了风险与信息并存的新阶段,传统应急管理模式的运转不断受到冲击(郭骅等,2017)。在全新的公共安全与应急管理形势下,对突发事件的解决愈加重视对数据、信息、知识和情报的使用和利用,与过去相比,应急管理与决策主体的情报资源需求更加迫切。为此,应急管理在战略政策导向上也越来越重视信息化和情报力量的建设与应用。

我国早在2007年就颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》),旨在建构起立体化的应急管理系统和平台体系,并对建立全国统一的突发事件信息系统,加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作等提出了明确要求。《国家综合防灾减灾规划(2011—2015年)》中就提出,要加强防灾减灾信息管理与服务能力建设,科学规划并有效利用各级各类信息资源,提高防灾减灾信息集成、智能处理和服务水平,推进“数字减灾”工程建设。2017年,《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》提出了应急管理信息化建设的重要性,并对重点完善信息和资源共享机制、推进以“天地图”为基础的应急信息资源“一张图”建设等提出了规划要求。2018年4月,我国新成立应急管理部,对建立应急协调配合机制,加强大数据、互联网、人工智能等新信息技术应用提出了更高的要求。在此推动下,各省级应急管理厅、市级应急管理局等机构也相继挂牌成立,跨领域、跨部门的应急管理信息交流与情报合作有了更坚实的组织基础支持。2019年4月,国务院安委会办公室、国家减灾委办公室、应急管理部联合印发《关于加强应急基础信息管理的通知》,提出将牵头规划、建设全国应急管理大数据应用平台,旨在整合各方资源,推进信息共享共用,要求做好风险和隐患信息数据库建设和大数据应用平台相关工作。可见,应急管理在国家顶层设计层面已经彰显出对情报需求的迫切性,这些宏观导向和内容要求为应急管理情报支持的推进和发展提供了政策性指导。

1.1.2 学理环境

应急管理需要理论的驱动和支撑,方能行而有远。从学理角度看,应急管理学属于公共管理学的分支,因此过去的相关研究也主要是从公共行政学、管理学等交叉学科进行知识导入和学理建构。近几年来,情报学视角下的应急管理研究成为一个新方向,应急管理研究在情报学领域得以拓展和深入,成为应急管理理论创新的一个重要阵地。

从基金项目来看,2013年,国家社会科学基金立项了三个与应急管理情报支持直接相关的重大和重点项目,主要聚焦情报体系架构设计与应用实施问题,包括南京大学苏新宁教授主持的“面向突发事件应急决策的快速响应情报体系研究”、武汉大学李纲教授主持的“智慧城市应急决策情报体系建设研究”、四川大学姚乐野教授主持的“突发事件应急决策的快速响应情报体系——跨学科综合集成与实证研究”,这些项目的立项充分反映了应急管理情报支持研究的重要性和紧迫性。在此影响下,后续很多国家社科项目课题也陆续获批和展开,如2014年的“大数据环境下药品安全突发事件预警与应急管理研究”、2015年的“多模态危机情报在城市突发事件应急管理中的融合”、2016年“基于公众风险感知动态监测的应急响应信息沟通研究”、2017年的“基于公众风险感知动态监测的应急响应信息沟通研究”、2018年的“面向应急管理的情报工程服务机制建设研究”、“社会突发事件应急管理中的情报介入与融合研究”等。而在国家自然科学基金方面,相关的课题项目也在不断涌现,如2016年的“大数据驱动的突发事件情报感知及快速响应研究”、2017年的“基于情报视角的应急决策推演的智库协同模式研究”等。可以说,近几年来,学术界已经掀起了一股“应急情报热”,正如一些学者所言,应急情报正在成为继科技情报、竞争情报之后情报学研究的下一个重要阵地(姚乐野等,2014)。

随着近几年相关项目课题和学术合作的展开,学术界在面向应急管理的情报支持理论的若干基本问题上达成了一些约定和共识,形成了以情报资源建设为基础、以情报技术攻克为核心、以情报流控制为条件的应急管理情报支持基本逻辑。应急管理情报支持研究为应急管理情报服务实践奠定了坚实的理论基础,也成为应急管理发展的重要动力。在此背景下,应急管理情报支持范式建构已经成为情报学及其相关学科在应用领域话语权争取和提升的一个重要途径。然而,随着外在环境的不断变化以及“大情报观”的到来,应急管理情报支持理论要素仍然有待进一步的深入分析、重构、突破与设计,其基本定位、内容描述、适用性、场景应用等科学理论问题有待进一步凝练。目前来看,面向应急管理的情报支持在学理层面正在进入一个新的周期,立足新时代环境的应急管理情报支持理论体系亟待构建和探讨。

1.1.3 实践逻辑

一直以来,信息匮乏与情报不对称是传统应急管理业务工作的重要顽疾,实践中虽产生了情报信息导向警务等思维和应用模式,但情报意识、认知和应用深度仍然不够。随着大数据时代的到来,突发事件应对模式正在从事件驱动转为数据驱动,应急大数据应用不断发展。从总体上看,大数据能够提高应急管理的工作效率,提升应急管理在监测预警、应对处置、恢复重建等方面的能力,促使应急管理跳出传统的经验框架,趋向更加理性的思考和决策。在此背景下,应急管理工作更加重视数据信息的特殊作用,以大数据为新动能的应急管理情报支持成为现代应急管理业务实践的重要导向和核心模块内容。

具体来说,过去,受应急管理体制缺陷、信息融合技术不足等影响,应急管理工作主要是按照分散化的模式展开,信息孤岛和情报沟通失灵等现象广泛存在,导致应急实践的效率大打折扣。在情报支持嵌入应急管理的实践逻辑下,应急大数据得以汇聚和开发,应急管理需要以情报流为核心,搭建“数据+技术+专家”的情报式综合探讨厅模式,打造情报信息导向的应急管理工作实施路径,以实现情报灵、判断准和反应快的智慧应急目标。从实践进展来看,一方面,在大数据影响下,应急管理领域的数据资源、情报资源等建设与管理得以蓬勃发展,有效支撑新时期的应急管理工作。但在现实中,很多机构的应急管理情报资源保障仍然拘泥于静态的数据库、信息报送、业务内情报等,应急情报的储备、洞察、使用等相对独立或滞后。在此背景下,应急管理情报资源保障体系和能力亟待建构,因为只有规范、完整、可用、实时的应急管理情报资源才能充分发挥其管理与决策支持效能和价值。另一方面,以情报资源为基础的应急管理平台体系在实践中的地位不断强化。为此,应急管理实践更加依赖情报的一体化支撑,包括情报技术、情报人员、情报机构、情报制度等。在以能力提升为目标的第三代应急管理系统建设基本逻辑下,融入大数据情报思维,强化情报一体化大局观,变革应急管理实践逻辑,提升应急管理情报支持整体水平,才能适应复杂情境下突发事件应对的需要,推动应急管理的科学化、专业化和智慧化。总之,在全新的应急管理实践逻辑下,情报支持成为其有效补充,是新时代应急管理实践创新的重要力量。 CpLO3fApEdvBK58+88/ZodxE0DT16zxYHSoaUJgKawJZdD8VcxXp4a0ul6yxdErW

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