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1.3 国内外研究现状与评述

应急管理情报支持是公共安全与应急管理研究的一个重要方向,尤其是近些年来,学术界尤其是国内情报学界出现了一大批基于情报学视角的突发事件应急管理研究。从研究文献来看,主要集中在应急情报定位与作用、应急管理情报需求、应急管理情报体系(系统)、应急管理知识库构建、应急管理情报服务案例与实证五个方面的研究内容。

1.3.1 应急情报定位与作用相关研究

情报是应急管理的基础支撑,贯穿于突发事件应急管理的整个过程之中。目前国内外从不同角度研究和强调情报与情报资源在应急管理与决策中的角色定位与特殊作用。如Reynolds等研究了应急情报信息在突发事件应急管理减缓期、准备期、响应期和恢复期四个不同阶段中发挥的不同作用以及具体责任,并运用实例阐述了情报信息服务在这四个阶段的工作内容(Reynolds等,2010)。McKnight分析了与自然灾害应对处置相关的历史情报、地理信息、气象数据、受灾和基础设施信息等八种情报信息源对灾害管理工作的重要性(McKnight,2006)。Lai等指出,备灾和应急决策所需的数据和信息资源不仅仅包括本地政府建设的数据库,还包括其他政府、企事业单位、社交媒体等渠道的情报信息源(Lai等,2012)。Zach提出,除了我们惯常意义上所认知的应急情报信息源以外,图书馆也应是应急情报的重要来源,作者分析了图书馆在危机状态和应急决策过程中的情报信息支撑作用(Zach,2011),等等。

国内学者王克平指出情报保障在危机管理活动中尤为重要,他认为有效的情报活动可以提高危机管理的效率和水平,并提出情报在危机管理中具有危机发生前的预警作用、危机发生时的决策支持与沟通作用、危机结束后的评估和学习作用等(王克平,2009)。范炜等认为,情报作为应急管理的基本要素之一,在应急管理中发挥着不可替代的先导与基础性作用,情报贯穿于应急决策的整个过程。所谓情报是“源”,决策是“流”。应急决策的质量和效率在很大程度上取决于情报的速度、质量、准确和效用。快速、准确、高效和规范的情报可辅助决策者更快速地制定更高质量决策方案,极大提高决策效率和质量(范炜等,2014)。李纲等以智慧城市为背景和出发点,将应急情报融入“智慧”理念,认为情报要素是城市应急管理的智慧源,提出智慧城市公共安全与应急管理中的“智慧”需要依托于大数据环境,大数据驱动的情报资源开发与利用是智慧应急的重要支撑,对突发事件的全面有效监测、智能预警等具有重要意义(李纲等,2015)。李阳等认为情报信息是应急管理的基础,一旦应急管理工作中出现情报信息不充分、情报信息不对称等问题,如典型的漏报、迟报、瞒报和谎报等行为,就很容易导致决策失误,错失应急响应机会,不仅无法减缓突发事件引发的负面影响,反而可能造成更严重的后果(李阳等,2015)。

从现有的研究可以看出,应急情报是应急管理活动的关键因素,在应急管理工作中占有不可替代的位置。然而,目前对应急情报的内涵定位仍然较为模糊,也未能处理好学理层面与应用层面的差异性理解,整体细化性不够,这些都影响到应急情报在应急管理中的实际角色定位以及实际效能的发挥。

1.3.2 应急管理情报需求相关研究

情报需求是应急管理情报工作的基础,驱动着应急管理情报服务的有效开展。针对突发事件应急管理的情报需求研究主要包括情报需求特征研究和情报需求内容与渠道研究两个方面。在应急管理情报需求特征方面,叶光辉等指出,情报需求是应急管理活动开展的重要依据,针对不同的突发事件应急决策演化阶段,以及不同的应急决策主体,其应急情报需求存在较大的差异性,并以城市应急管理为背景分析了情报需求相关作用机理(叶光辉等,2015)。Yates等对突发事件的爆发周期进行了深入的研究,认为伴随着突发事件的阶段性动态变化特征,应急处理也处于动态优化中,其情报需求的动态性也较强(Yates等,2011)。Chen等发现了应急情报需求的群体性特点,因为应急决策涉及城市管理体系中的多部门协同,同一情报需要传递到多个联动部门群体(Chen等,2008)。

在应急管理情报需求内容与渠道方面,学者们认为对待不同的突发事件,需要根据突发事件的类型区别对待其情报需求,并选择不同的应对措施。例如,针对自然灾害事件,Chan等指出事件发生的地点、周围环境、人员伤亡情况、安置情况以及医疗需求等情报信息对后期的突发事件处理至关重要(Chan等,2004)。Sommerfeldt指出地震后,人们获取灾害信息方式既包括传统的广播、电视、教会和口头等方式,还包括报纸、互联网、短消息、广告牌等新型信息获取方式(Sommerfeldt,2015)。针对社会安全类突发事件,Becker研究了涉核恐怖事件问题,通过对普通民众和应急救援人员的调查,发现应急人员需要的情报信息包括涉核恐怖分子的最新情况、救援面临的困难以及救援设施的准备情况等,这些应急情报对控制局势非常重要(Becker,2004),等等。

另外一些学者关注到了应急情报需求的开发路径和范式问题,如郭路生等关注到了工程化思维与应急情报需求挖掘之间的结合,研究了大数据环境下的突发事件应急情报需求开发模式与要素内容,提出了领域分析驱动的工程范式(郭路生等,2017;郭路生等,2019)。刘春年认为应急情报需求分析是应急信息管理和服务的基础,提出应急情报需求要上升到目标价值层次,从手段目的链的角度探索了应急情报需求的分析模式与规律等(刘春年等,2018)。

可以看出,目前的研究已经充分关注到不同情境下应急主体对信息和情报的差异性需求问题。然而,由于突发事件的复杂性,对应急管理情报需求的刻画、描述、表达仍然不够系统。最为重要的是,情报需求仅仅是情报服务的前提导向,如何深度把握用户情报需求内容,将复杂的突发事件情报需求问题对接、应用到实际情报服务工作之中,对于这些缺乏针对性的探讨。

1.3.3 应急管理情报体系(系统)相关研究

强大的情报体系是应急管理的有效支撑。从整体角度看,应急管理情报体系(系统)构建不单纯是情报信息和IT技术在应急管理中的应用,更是从整体和跨机构的视角去适应业务流程和开放系统的要求。

国外方面的研究主要探讨应急管理情报体系的运转和具体信息系统构建问题。如Zhou、Fry等研究了突发事件情报信息流在各部门之间的互联互通机制,认为基于情报信息协同的运作模式可以有效保障应急情报流的有序运转,实现高效率的交换使用,且可以弥补系统异构所带来的信息壁垒等问题(Zhou,2011;Fry等,2004)。Lee尝试设计服务于突发事件应急管理的非结构化信息管理系统,并指出快速准确地将恰当的应急情报信息和知识提供给相关决策者尤为重要(Lee等,2012)。Trecarichi等探讨了开放知识系统在突发事件应急响应中实现信息资源搜集的模式,认为通过知识开放系统可以实现不同领域情报信息资源在紧急状态下的互通操作(Trecarichi等,2012)。Amaye 等从学科协同和技术协同的角度探讨了应急管理信息系统,认为应急管理面临着多机构协调、不同系统和过程互操作及所需功能等问题,提出了应急管理信息系统的概念模型、重点功能和结构,为应急管理信息系统的开发和评估提供一定参考和借鉴(Amaye等,2015),等等。

国内学者在应急管理情报体系宏观架构层面积累了比较多的研究基础和理论见解,其中以情报学界为核心研究阵地。比较代表性的如樊博等探索了跨机构的情报系统整合思路,基于顶层设计模型、静态博弈论模型等理论,设计出一套整合型的应急情报系统规划过程,为突发事件应急联动效率改进提供参考方案(樊博等,2011)。朱晓峰等设计了面向突发事件的情报体系基本功能,构架了情报体系的基本架构模型,认为畅通的情报流是应急管理的重要支撑,而加强情报搜集、获取及分析能力可以提升应急管理与决策效率(朱晓峰等,2014)。袁莉等指出基于多元主体(政府职能部门、军队系统、社会组织、个人等)的应急决策情报体系应协同联动机制的四大支撑体系,包括决策体系、保障体系、指挥体系和控制体系(袁莉等,2014)。苏新宁等指出面向突发事件应急决策的快速响应情报体系是一个以大数据环境为基、情报技术为力、情报流控制为策、应急决策为标的新型情报体系,并从组织结构、功能组成、组织功能关系三个方面构建了新型情报体系(苏新宁等,2014)。李纲等从智慧城市角度切入,以应急情报流与业务流为线索,以情报体系有效运行为目标,从组织体系、保障体系与运行机制三个层面系统探讨了智慧城市快速响应情报体系的协同运作模式(李纲等,2016)。郭春侠等提出应急决策情报体系是以快速响应情报系统为中心,围绕情报的挖掘、分析和利用等活动,对大数据环境中的数据与信息进行自动监测与挖掘,并将合理的人员、机构及管理机制作为系统有序运转的保障,为突发事件事前、事中与事后提供各种决策支持的有机整体(郭春侠等,2016)。杨巧云等阐述了突发事件应急决策情报体系的协同联动涉及的要素,指出共同价值驱动、环境保障、多主体联动、全流程优化、多资源集成是构建突发事件应急决策情报体系协同联动机制的主要路径(杨巧云等,2016)。曾子明等探讨了面向疫情管控的公共卫生突发事件情报体系,在分析疫情潜伏期、疫情暴发期、疫情恢复期的情报需求的基础上,阐述了公共卫生突发事件情报体系要素,包括情报、技术、机构、人员,并以公共卫生数据情报为核心,构建涵盖卫生情报采集、处理、存储、分析以及服务的突发事件情报体系架构,同时厘清了情报体系的运行机制(曾子明等,2017)。郭骅以社会现代性为背景,基于活动理论设计建构城市应急管理情报活动模型的一般性要素及其关系,形成围绕“管理主体—信息资源—情报行为”整体关系的城市应急管理情报体系研究设计框架(郭骅,2017),等等。

可以看出,应急管理情报体系(系统)是衔接应急管理各项工作的枢纽,其重要性在新环境下日益突显。但目前在情报体系(系统)结构、功能、技术等层面的实现问题上,仍然缺乏系统性和具有一定研究共识的成果。

1.3.4 应急管理知识库构建相关研究

在突发事件应急管理与决策的过程中,快速获取并有效利用现有的知识资源至关重要。一方面,对应急管理实践的快速响应需要突发事件相关的领域知识、预案信息知识等;另一方面,将专家知识融入知识库的知识推理规则中,也可以为决策主体提供可靠的决策依据。因此,知识库构建是应急管理情报支持研究的一个重要模块。

由于突发事件涉及不同的领域和方向,因此事件知识在内容和特点上存在较大差异,这种多样性为构建规范化的突发事件知识表示模型、知识推理规则和多知识库等带来了较大的难度。郑远攀等通过分析突发事件领域的知识特点,搭建了突发事件知识库构建的系统框架,为突发事件应急管理的快速响应奠定基础(郑远攀等,2012)。王宁等在知识元和情景演化的基础上,提出了可视化的突发事件衍生网络仿真平台的设计方法(王宁等,2012)。胡静文等在研究突发危机灾害数据库的基础上,从基于描述逻辑和规则的角度探索突发危机事件本体知识库的知识发现,建立基于描述逻辑和规则的知识库,支持逻辑推理和知识发现(胡静文等,2012)。邓三鸿等在介绍案例知识库一般构建方法的基础上,将利益相关者理论融入案例知识库的组织中,并在汶川地震的实例中用框架知识表示法对国务院及其部分职能部门的案例知识进行了组织(邓三鸿等,2015)。唐明伟等从知识库的基本结构、知识表示、知识存储、知识查询、案例查询、方案推荐等多角度探讨了本体驱动的案例知识库的高效利用问题,设计了本体驱动的突发事件案例知识库,该知识库从特征描述就能得到相应的推荐处理方案,但是研究还是仅仅停留在理论设计层面,需要进一步的实验验证和实际应用验证(唐明伟等,2016)。

目前针对应急管理知识库系统性构建的研究还比较有限,相关实例和应用转化也较少。过去许多学者对突发事件应急决策模型进行了大量研究,然而突发事件应急决策模型只是知识库的一部分,完整的应急管理知识库构建研究应全面涵盖突发事件的知识表示、知识推理与情报分析等。

1.3.5 应急管理情报服务案例与实证相关研究

对应急管理情报服务的案例与实证研究,对于认识应急管理情报支持实践的缺陷以及提出相关提升策略具有积极意义。目前看来,国外的相关研究主要着眼于具体的案例分析与启示,部分涉及基于较大规模实证的问题探讨。如Kapucu等从具体突发事件应急信息管理与公共防灾的实践出发,探讨了面向应急管理的情报信息工作的现状(Kapucu等,2008)。Day等通过“卡特里娜飓风”案例研究分析了赈灾供应链中的情报信息流障碍,指出交通不便、数据和信息格式不一致、信息流不足、信息源识别难和存储介质不可靠等问题(Day等,2009)。Dearstyne等分析了纽约市消防局在“9·11”事件处理和应对中的应急情报信息运用方面的教训,认为其存在协调和沟通不利、指挥员缺乏可靠消息、信息矛盾与不一致和虚假信息充斥等问题(Dearstyne等,2007),等等。

国内相关研究在情报服务案例和相关实证方面都有所涉及。如宋丹等在分析美国自然灾害应急管理情报服务的基本概况的基础上,分析了美国医学图书馆灾害情报管理中心、灾难避难所情报中心、灾害情报专业化计划、墨西哥湾公共图书馆飓风灾害情报服务4个案例,并从情报服务积极参与、情报服务理论研究、专业人才培养、情报服务宣传等方面提出了其对我国灾害情报服务发展的启示(宋丹等,2012)。薛晓芳等分析了国内一些专业或公共图书馆针对公共突发事件进行的应急情报服务,包括解放军医学图书馆在“5·12”汶川地震发生后进行的医学信息服务实践,如编印《汶川震后卫生疾病防治知识专辑》等(薛晓芳等,2012)。另外一些学者主要通过对应急管理实际工作部门进行大量的实地调研以及对应急管理专家和应急管理参与者的深度访谈,分析当前应急管理情报(信息)工作的现状。如林曦等以“5·12”汶川地震、“4·20”芦山地震等突发事件为背景,通过对四川省相关应急管理工作部门的实地调研与分析,总结了我国应急管理情报工作的现状与问题,指出情报政策法规不明确、情报工作人才队伍不健全、情报资源体系不完善、情报网络不畅通等是阻碍应急管理能力提升的重要原因,提出应急管理情报工作可显著提升政府应急管理能力(林曦等,2014)。李善园则通过对合肥市相关应急管理机构的实地调研与分析,对城市突发事件情报管理问题进行了系统分析,提出应急情报管理应从四个方面着力推进,包括工作人员的概念了解程度、应急情报事务、非政府因素、应急情报管理软因素等(李善圆,2016)。

目前,对应急管理情报服务的相关案例与实证研究较为少见且系统性不足。应急情报作为一个较敏感性的概念范畴,由于理论体系的滞后与操作空间的限制,与之相关的实践应用上还缺乏进一步的深入探究。

1.3.6 相关研究述评

从国内外相关研究现状可以发现,目前关于应急管理情报支持的相关研究已经取得了一定的进展,在应急情报定位与作用、应急管理情报需求、应急管理情报体系(系统)、应急管理知识库构建、应急管理情报服务案例与实证等方面积累了一定的研究成果。但仍然存在四个方面的研究不足:

第一,现有的相关研究分散于应急管理情报支持的各个方面,尚未形成一个较为一致的理论体系,缺乏统一的理论指导。一个完整的理论体系应综合考察理论命题的提出、现状、内容和发展,也就是说,应急管理情报支持相关研究有待进一步聚焦和凝练,尚需要对其深度机理进行进一步解释和挖掘,形成一个系统性的理论框架和研究范式。

第二,由于突发事件是一个相对敏感的话题,尤其是涉及信息和情报的问题时,一些研究在开展时常常漂浮于纯粹的导向性指引,没能形成一个基于实际问题和需求导向的解构和建构路径。从现实来看,目前应急管理情报支持的问题体系和实践摸索仍然不够,应用深化和扩展缺乏深入的探讨,实证研究的不足导致理论建构缺乏可靠的说服力,难以指导并应用于应急管理实践工作。

第三,目前已经有一些研究关注到新信息技术环境对应急管理情报支持带来的影响,但相关研究并不多见,也未结合情报研究特性并突显领域特色。在大数据、人工智能等新环境下,智慧应急呼之欲出,数据驱动的应急响应情报工作模式亟待专业化建构。因此,有必要在全新的时代环境下进一步诠释应急管理情报支持,提高其理论高度,提升其转化效能和水平,支持智慧型应急管理的实现。

第四,应急管理情报支持是一个跨学科的研究课题,可以说是应急管理学与情报学的美妙碰撞。然而,现有的很多关于情报学视角下的应急管理研究没有很好地立足公共管理等固有成熟的理论基础,也未结合本土情境下应急管理实践的差异化特征,因此,其本土适用性和有效性仍然有待考量。

总而言之,目前应急管理情报支持研究已经积累了一定的研究成果,形成了一定规模的研究团队,具备了可期待的发展空间,但从现实现状和新时代环境出发,应急管理情报支持研究仍然有着较大的突破空间。为此,本书以应急管理本土指导为方向,融入情报研究特色和新环境现代性特性,对应急管理情报支持进行系统性探讨,以期为科学有效的应急管理提供情报学视角的思考和指导。 CpLO3fApEdvBK58+88/ZodxE0DT16zxYHSoaUJgKawJZdD8VcxXp4a0ul6yxdErW

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