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陈美球，廖彩荣，朱美英，张淑娴
摘 要 通过农村产权交易激活沉睡的土地资源，是推进乡村振兴战略的内在需求。浙江省永嘉县引入民营资本，成立了完全由社会资本运行的县级农村产权服务中心，推行农村产权交易的市场化运作，取得了显著成效，成为浙江省26条改革典型经验之一。本文对永嘉农村产权交易改革实践的主要做法、主要成效及市场化运作的关键点进行剖析。结果表明，引入社会资本，依托企业运作，这是发挥市场在农村产权交易中决定性作用的一条有效路径，推进农村产权交易市场化发展，应坚持“专业人做专业事”，强化制度保障，树立企业社会责任和重视提高产权交易的效益。
关键词 农村产权交易；市场化运作；乡村振兴；永嘉实践
收稿日期：2019-9-10
基金项目：国家自然科学基金（71473112，71964016）；国家社会科学基金项目（16BJY112）
作者简介：陈美球（1967— ），男，江西石城人，博士，教授。主要研究方向：土地资源管理。E-mail:cmq12@263.net。
作为农村集体产权制度改革的一个重要内容，农村产权交易市场的建设与发展，对推动现代农业转型升级，加强农村集体“三资”管理和发展壮大农村集体经济具有重要意义。面对农村用地要素供给不足与大量土地低效或闲置利用并存的尴尬现象，农村产权交易不仅可以盘活沉睡的土地资源，还能促进劳动力、资金、技术等其他生产要素的优化组合，从而为乡村振兴战略提供强大动力。多年以来，党和国家一直高度重视农村产权交易，以2014年“中央一号”文件为政策切入口，提出了“建立农村产权流转交易市场，加强农村集体资金、资产、资源管理，提高集体经济组织资产运营管理水平，发展壮大农村集体经济”；2015年1月，国务院办公厅印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，对农村产权交易市场设立、运行和监管等提出了具体指导意见；2018年“中央一号”文件明确“推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给，要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场”；2019年“中央一号”文件再次强调，要“健全农村产权流转交易市场，推动农村各类产权流转交易公开规范运行”。基于现实的需求，各地依托各级政府或职能部门，积极成立了具有公益性服务性质的县、乡农村产权交易机构 [1] ，但这些交易服务机构存在市场主体定位不清晰、市场交易主体参与动力不足等问题，功能单一、效率低下 [2] 。目前，我国基本完成了农村产权确权工作，也开展了农村集体资产清产核资，完全具备了农村交易的条件，新形势下，加快构建农村产权交易机制，助力乡村振兴战略，显得更加迫切。
近年来，学术界围绕如何提升农村产权交易效果、盘活农村土地资源开展了广泛的研究，研究认为制约农村产权交易的主要因素包括农村产权界定不清、产权不完整 [3- 4] 、市场平台建设不完善、中介机构发展滞后、市场需求难以激活 [5- 6] 、农民财产权利缺失 [7] 、监管不到位、风险防范和补偿机制不健全 [8- 11] 。并提出了明晰集体资产权属 [12] 、确权颁证 [11] 、加强监督 [13] 、信息发布及时并渠道多样化 [14- 15] 等系列对策建议。不少地方也“因地制宜”地开展了农村产权交易的实践探索，如通过确权、登记农村资产并颁证，建立农村产权交易体系，允许部分农村资产和产权抵押，以及创新农业经营的“武汉模式” [11] ；明晰集体资产权属和经济组织成员资格，强化农村集体资产监管权的广东农村产权交易改革 [12] ；成立监督管理委员会、建立产权交易长效机制、扩大信息覆盖范围及与银行合作创新贷款方式的吉林铁岭市农村综合产权交易做法 [13] ；以农地抵押融资制度创新推动农村产权交易的“海盐模式” [15] 。新形势下，特别是在实施乡村振兴战略，加速农业农村现代化的新阶段，进一步加强规范化建设，建立健全政府引导、市场运行、管理规范、阳光透明的农村产权交易管理服务体系，充分发挥好农村产权交易在促进城乡要素融合、提高农村要素资源配置方面的优势，助力乡村振兴战略，这显得尤为重要，我们既要在理论上求突破，推进理论创新，又需要在实践层面找寻鲜活案例，做好总结示范。
2015年，浙江省永嘉县引入民营资本，成立了完全由社会资本运行的县农村产权服务中心，探索农村产权交易的市场化运作，取得了显著成效，不仅激活了农村产权交易市场，而且实现了农村资产的保值增值，发展壮大了农村集体经济，为乡村振兴注入了强大动力，成为2018年浙江省26条改革典型经验之一在全省推广。对永嘉农村产权交易改革的深入剖析，可为全国农村产权交易的市场化运作机制的构建提供积极的借鉴经验。
（一）永嘉农村产权交易改革的主要做法
作为国家首批农村改革试验区，浙江温州市组建了农村产权交易管理委员会，设立了市农村产权服务中心，下辖县（市）也相应成立农村产权交易分中心，其中苍南、永嘉、平阳三县探索政府购买社会化服务方式。永嘉县通过竞争评审，采用合同准入和特许经营的法律形式，授权温州嘉诚拍卖行组建了该县农村产权服务中心，该中心创新做法在于引入民营资本参与农村产权交易市场建设，以市场化运作为全县农村产权依法流转交易提供一站式服务平台，其主要做法可归纳为以下几点。
1.组建专业队伍，实现专业人做专业事
温州嘉诚拍卖行通过与政府达成协议，承担组建永嘉县农村产权服务中心任务后，吸纳了温州市汇丰拍卖、佳得拍卖、产权交易拍卖、永佳拍卖、国信拍卖等5家拍卖公司，诚安房地产评估、金土地房地产评估等2家评估公司，并与嘉瑞成律师事务所、浙合律师事务所建立合作关系，使得中心的工作人员具备了拍卖、法律、评估、金融等专业知识，拥有相应的专业从业资质，从而为产权交易过程中的资产评估、交易拍卖和法律服务等关键业务，提供了扎实的专业基础保障，组建了一支专业队伍，实现了专业人做专业事。不仅在农村产权交易中的调查取证、资产评估、信息公开、交易运作等具体环节上都实现专业操作，规范运行，还对买卖合同、租赁合同等交易文本制作了标准文本，最大限度地消除了由产权交易不规范引发的交易风险隐患。
2.多方联动协同，构建农村产权交易新机制
永嘉县农村产权服务中心成立后，通过明确农村产权交易相关主体的职责，并形成多方联动协同机制。在多方协同采集农村资金、资产、资源等“三资”信息基础上，开展“清产核资”，实行属地乡镇（街道）、中介机构、村两委的“三堂会审”，并建立了县农村产权服务中心与各乡镇（街道）村账代理中心的信息共享系统。中心全程提供“清产核资、价值评估、交易运作”的“一站式服务”，政府出台文件规定农村集体资产依法转包、租赁、转让、入股、互换或者其他方式交易的，应在农村产权服务中心及其分机构进行；鼓励农村个人产权在农村产权服务机构进行，从而实现渠道的归口和单一管理，实现效率最大化。
3.完善相关制度，规范企业运行行为
在国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发[2014]71号）、《浙江省农村集体资产管理条例》以及《温州市村股份经济合作社经营性资产交易行为规范（试行）》等农村产权交易法律法规和政策指引下，永嘉县成立了农村产权交易管理委员会，制定了《永嘉县农村产权交易实施办法（试行）》，对业务、交易范围以及程序、争议处理和法律责任等方面进行制度设计，严格规范企业在农村集体产权交易中的各种行为。特别是在交易流程中，严格明确规定农村集体产权转让前，必须经本集体经济组织成员（代表）大会讨论通过，形成决议后，采取协议、竞价、拍卖、招标等方式进行交易，保证各个环节公平、公正、公开。完善的制度建设，不仅规范了农村产权交易行为，增加了社会的透明度，更为企业运作划定了红线，确定了遵循的基本原则，确保了农村产权交易沿着正确的轨道前行。
4.承担社会责任，树立社会公信力
作为民营资本运营的产权交易市场主体，该农村产权服务中心，以集体经营性资产入场交易为主营业务，以收取一定比例的佣金来维持企业的生存与发展，但并不完全专注于营利，反而是通过承担大量的公益事务，来赢得社会信誉。一方面，对耕地、林地的土地承包经营权流转交易提供全免费的公益服务，其依托温州市产权交易服务平台，建立全县乃至全市的数据库，为流转双方牵线搭桥，多年来成功帮助流转了7954亩耕地、7111亩林地；另一方面，积极接洽金融机构，以耕地和林地承包经营权作为担保，免费提供交易鉴证服务，帮助交易方获得银行金融支持。如2016年1月三江街道行禅村541亩土地流转，该中心协助流转受让方与农信担保公司对接，凭中心出具的农村产权《交易鉴证书》，成功为浙江“三五早”农业开发公司获得150万元贷款。
5.勇于探索创新，提升产权交易效益
一是积极探索“互联网+村集体经营性资产公开处置”交易。率先试水淘宝网公开竞价，在淘宝上注册了全国第一家农村产权交易平台，形成了“标的资产调研+潜在市场路演+线上线下宣传+网络公开竞拍”交易模式。充分发挥互联网交易高效、快捷、公平、公开等优势特点，实现交易信息更快、更广范围地传播，大大提升了溢价率；有效防止围标和串标，实现交易的公平公正。比如，东城街道浦口村城南锦苑15间商业用房转让，通过淘宝网资产交易平台全部成功交易，其中的一间商业用房起始价64.788万元，成交价190.288万元，溢价率达193.7%。二是创新开拓“三产安置房”处置业务。“三产安置房”是温州市在土地征用过程中的历史遗留问题，其主要是在政府征地后按征地面积返还30%的建设指标给被征地方，用于发展第三产业，安置闲置农民劳动力，但“三产安置房”的资金筹措、建造、分配、租赁等一系列过程都较为烦琐，村集体难以自主完成，常常在前期项目审批、建房集资、房屋建筑质量监管等方面受阻，烂尾楼现象严重。永嘉县农村产权服务中心充分发挥专业优势，作为第三方，为其提供全程代理服务，量身定制安置房认购方案，对安置房确权前的产权交易进行规划管理，有效地解决了前期指标拼凑、集资、安置房分配、房屋租赁合同不规范、安置房商业部分的招商引资等问题，取得了良好效果，盘活了沉睡多年的村集体资产，发展壮大了村集体经济。比如针对瓯北街道塘头村三产安置房建设项目，中心介入后，量身定做一揽子解决方案，精准制订个性化的竞价方案，帮助筹集资金2亿元，使停工近5年之久的项目重新启动施工，现已建设完成处于竣工验收阶段。
（二）永嘉农村产权交易改革的主要成效
永嘉县农村产权服务中心目前已形成“以耕地、林地承包经营权流转交易鉴证为公益服务，集体经营性资产入市交易为主营业务，三产安置房全过程代理为特色”的业务体系，在促进和规范全县农村产权交易上发挥了关键作用，有效地破解了农村产权交易缺乏场所“去不了”、私下交易“看不到”、缺乏标准“管不好”等系列难题。至2018年年底，永嘉县农村产权交易服务中心共成交1141宗，成交金额达11.9亿元，实现了“村集体经济壮大、企业高兴、政府满意、村民受益”的多主体共赢。
1.培育农村产权交易市场，盘活了农村土地资源
一是规避以往农村产权交易的乱象。由于农村土地产权交易市场发育长期滞后，形成了被人情世故所影响的交易乱象，交易时偏向亲戚熟人，结果往往损害了集体资产利益，农村产权服务中心通过公平、公正、公开的运作，特别是采取底价密封式竞价等创新交易模式，有效防止了低价交易等暗箱操作行为，有效避免了村集体资产流失，维护了农民合法权益。二是有效地避免产权交易纠纷。由交易不规范而引发的农村产权纠纷是常见现象，特别是签订的租赁合同往往存在漏洞进而违约。现在规范交易过程中，须承租方支付一定保证金，一旦承租方违约，就可以按照合同规定保障租赁方的权益。三是最大限度地体现了农村产权的市场价值。通过拍卖，特别是网上“背靠背”的报价，最大限制地运用价值竞争机制，实现了农村产权的市场价值。2015年至2018年期间，永嘉县村集体资产的平均溢价率为26%，2018年引入淘宝网公开竞拍后溢价率达到33%。
2.压缩村干部寻租空间，营造了良好的乡村治理氛围
一方面，农村产权的阳光交易成为遏制农村基层腐败行为的一把利器。农村集体产权交易是农村基层腐败高发区，如今将村集体资产交易交给农村产权服务中心运作，中心的规范和公开透明流程，有效防止了农村基层干部利用职务便利牟利的行为，压缩了村干部寻租空间。另一方面，有利于维护村干部的廉洁形象，营造良好的乡村治理氛围。村干部借助平台规范阳光的交易，更加获得村民的支持和信任，能放下工作包袱，大胆地开展农村产权交易，促进农村土地资产激活变现。现在，在永嘉县不进入服务中心的农村产权交易，都被视为其中存在猫腻，也反向推动了县农村产权交易服务中心的建设发展。
3.显化农村资产，实现了集体资产的增值保值
一是农村巨大的资产得到显化。有效的工作机制，成功地激活了农村长年“沉睡”的资本。如桥下镇下斜村集体有一台挖掘机废弃多年，通过县农村产权服务中心发布信息，公开交易，以21.2万元成交，实现了资产的变现。二是运用市场手段实现了农村集体资产的增值保值。如瓯北街道新桥村新桥大厦二楼六年租赁权，村集体自估交易的租金大概为60万元/年，农村产权服务中心实地介入后，找出亮点，充分发掘地域所在的教育资源，通过定向宣传等措施，特别是与培训机构有效沟通等，经淘宝网线上公开竞价，以162万元/年的价格成交，溢价率高达170%，有效实现了集体资产增值保值权益。村两委及村民获得实际收益后，对中心商业化运作农村集体产权交易及充分公开竞价的成效交口称赞，主动向中心递交本村集体其他经营性资产的入场申请。
4.壮大村集体经济，增强了村集体组织能力
农村集体资产显化后为村集体流入了资金，壮大了村集体经济，村集体拥有更加殷实的经济实力后，组织能力更强了，能更好地服务村民。南城街道中西村2000 m 2 综合楼出租，租金起始价为37万元/年，通过淘宝网公开交易，以68.4万元/年的价格成交，同时根据村集体具体需求及周边环境考量，限定综合楼一楼须作为农贸市场功能招商，为村民的生活提供便利。在为村集体取得收益的同时，村民的日常生活和周边配套也更加便利。又如瓯北街道塘头村，村集体在建造三产安置房时，因资金链断裂而导致烂尾，造成了村集体几百万的亏损，在农村产权服务中心全程代理下，顺利将三产安置房竣工，并以公开竞价的形式为安置户分配安置房。同时，因为该村的安置房位置好质量佳，且安置户普遍经济条件较好，中心还创新地将安置房的“择位权”作为分配安置的因素考量，最后不仅实现了公开公平地完成安置，并使村集体额外获得1800多万元的“择位”收益，还为该村二期安置房建造提供了资金保障。
5.推动土地流转，促进了农业现代化
信息不对称是当前制约农村土地流转的主要瓶颈，永嘉县农村产权服务中心利用自身平台整合大数据的优势，免费为社会提供土地流转信息，推动了土地流转，多年来成功帮助流转了7954亩耕地、7111亩林地，促进了农业现代化。如今，耕地经营权的流转，促进了休闲观光农业、设施农业、精品农业等多种形式的农业适度规模经营，特别是推进了省级田园综合体创建试点建设；林地经营权的流转，则有力地推进了永嘉县作为省级森林休闲养生试点县的建设，实现了由传统林业“砍卖树木”为产出向现代休闲养生业“赏林木”为产出的转变。
6.破解“三产安置房”难题，提升了资源利用效率
对于村集体经济和被征地农民都是利好的“三产安置房”政策，由于村集体缺乏开发利用能力，反而成为当地的“烫手山芋”。永嘉县农村产权服务中心全程代理服务后，推行“四统一”服务模式，即统一制订安置环节规范文本、统一竞价分配三产安置房的“房源+择位权”指标、统一颁发三产安置房的认购权证、统一管理每套安置房的认购档案，用专业的队伍进行策划、开发、运作，同时，积极与金融机构沟通，针对“三产安置房”开发了专门的“农信贷”，实现了“三产安置房”与金融的嫁接，成功破解了长期困扰当地的“三产安置房”难题。至2018年年底，农村产权服务中心代理了7个村20.2万平方米的“三产安置房”开发，从而使这些村停滞的安置房项目得以重新启动。
永嘉农村产权交易改革探索，不仅解决了农村产权交易中市场主体定位不清晰、市场交易主体参与动力不足等现实问题，而且开拓了农村产权潜在市场，实现了农村资产的保值增值，通过规范农村产权配置，依据市场规则、市场价格、市场竞争实现了效益最大化和效率最优化。充分证明了在农村产权交易中，同样要遵循市场经济规律，发挥市场在配置中的决定性作用，而引入社会资本的企业运作是实现市场在农村产权交易中决定性作用的有效路径。一方面，企业为了生存，不得不全力开发市场。如永嘉县产权服务中心在前期投入了大量人力财力开拓市场，走遍全县80%的村庄，对具有市场需求的村庄进行了摸底调查，尽可能全面了解县域农村交易的潜力与需求。另一方面，企业为了追求效益，存在追求产权交易利益最大化、资源配置效益最优化的本能动力。永嘉县通过县产权服务中心成功交易，实现村集体资产平均溢价率达到26%，就是最好的佐证。但是，农村产权毕竟与一般商品交易对象存在很大的不同，其农村集体所有制的产权属性、资产空间分散、资源禀赋差异大等特征，对引入社会资本的市场化运作提出了特定的要求。通过对永嘉农村产权交易改革的剖析，可以发现，农村产权交易市场化运作应把握好几个关键点。
1.政府扶持是农村产权交易市场化建设的基础保障
农村产权交易所涉及的绝大多数是土地、房屋等不动产，其实质并不是实物交易，而是权益的转移，不仅政策性强，且具有涉及面广、敏感度高、影响面大等特征，在缺乏政府政策保障的前提下，各方都持谨慎态度。在永嘉县产权服务中心成立之初，县政府及相关部门并未出台相应的政策文件，工作开展举步维艰，村集体存在种种顾虑，担心交易风险。而随着《永嘉县农村产权交易实施办法（试行）》等文件相继出台，在交易平台建设、交易范围与程序、争议处理、监督机构等方面作出了明确规定，同时政府把原来的政务服务大厅，安排给县产权服务中心作为办公场所，进一步增强了公众对服务中心的信任度，交易市场显著活跃起来。因此，政府及时跟进，在农村产权交易规则、交易流程、产权使用政策、资产评估、合同鉴证、纠纷调解仲裁等方面作出明确规定，这是确保农村产权交易规范运行必不可少的政府扶持。
2.市场开拓是培育农村产权交易活力的关键抓手
市场活力是市场可持续健康发展的根本，农村产权交易市场的兴旺同样离不开市场活力，而市场活力取决于市场的开拓。鉴于农村产权这一交易对象的特殊性，如何不断创新开拓市场来培育市场活力是核心所在。永嘉县产权服务中心在对标的资产充分调研的基础上，深入分析各种潜在市场需求，找出影响产权市场价值的主要因素，并进行相应的包装、宣传，从而最大限度地开拓市场。留地安置处置业务开发也是永嘉县产权服务中心一项成功的市场开拓。留地安置本是各地在征地补偿安置中的一个创新，即政府在征收土地时，根据征收规模，按一定比例将部分农转用土地直接安排给被征地的农村集体经济组织或农民经营、使用，鼓励和扶持其兴办产业，为失地农民带来长期稳定的收益，从而解决了其长远生计问题。但村集体由于缺乏对安置用地开发利用的能力，在指标拼凑、项目报批、资金筹集、房屋分配、上市交易、资产经营等诸多方面遇到种种实际困难，留下了指标浪费、烂尾楼、开发品位低、经营失败等一系列后遗症，难以取得实效。永嘉县产权服务中心提供全程代理服务，量身定制开发方案，成功解决了留地安置的种种问题，取得了各方满意的成效，既让老百姓受益，又发展壮大了集体经济。
3.现代信息技术的应用是提升农村产权市场价值的重要手段
信息是影响市场效率的一个关键因素，对于分布广、信息细碎、资源禀赋差异大的农村产权，信息的重要性更加突显，而供需双方的信息不对称正是目前制约农村产权交易市场发育的一个主要因素。公开透明、真实完整的信息，不仅能使所有潜在交易方获取标的农村产权信息的机会均等，保证潜在交易方在公开、公平、公正的阳光市场中进行交易，而且信息的扩散可增加潜在交易方，以更加充分的竞争实现产权的市场价值最大化，而现代信息技术为农村产权信息的公开与充分扩散提供了手段。永嘉县农村产权服务中心正是充分运用了现代信息技术，通过线上线下的广泛宣传，借助互联网络进行公开竞拍，特别是成为全国首家入驻淘宝交易所版块的农村产权交易机构，实现了交易产权的市场价值最大化。
完善产权制度和要素市场化配置是我国社会主义市场经济体制改革的一项重点内容，2019年中央一号文件也明确提出要“健全农村产权流转交易市场，推动农村各类产权流转交易公开规范运行”。永嘉农村产权交易的改革对推进农村产权交易市场建设具有积极的参考价值。
一是引入社会资本的企业运作是实现市场在农村产权交易中决定性作用的有效路径。永嘉农村产权交易改革最大的特点，就是引入了社会资本，以企业的市场化运作建设农村产权交易市场，充分发挥了民营经济的市场敏感性、主观能动性和产品创造力，同时也减轻了当地的财政压力。
二是坚持“专业人做专业事”。农村产权交易不是简单的交易双方的谈判协商，而是涉及产权的确定、资产的评估、交易行为的规范、资产合理利用的后期监管等诸多内容，且专业性、政策性很强。永嘉县产权服务中心的运作之所以成功，一个很重要的经验就是，组建了由评估、拍卖、律师等组成的专业队伍，并延伸金融服务，实现了“专业人做专业事”。
三是完善的配套政策是基本保障。农村产权交易并不是实物交易，而是权益的转移，且交易对象分布广、信息细碎、资源禀赋差异大，并具有农村集体所有的制度属性，是相对复杂的标的物，在交易中涉及面广、敏感度高、影响面大，离不开政府的支持，政府应制定完善的配套政策，在规范农村产权交易行为、强化企业自律的同时，也要支持企业获得足够的公信力。
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Meiqiu Chen,Cairong Liao,Meiying Zhu,Shuxian Zhang
(The Research Center on Rural Land Resources Use and Protection,Jiangxi Agriculture University/The Key Laboratory of Poyang Lake Basin Agricultural Resources and Ecology,Nanchang 330045,China)
Abstract: Activating land resource through rural property rights transaction is the inherent demand of promoting rural revitalization strategy.Against the backdrop,private capital had been introduced to establish a county rural property rights service center in Yongjia county,Zhejiang province.This market-oriented operation of rural property rights transactions had achieved remarkable results and became one of the 26 typical experiences of Zhejiang province's reform.The paper analyzed the practice and effect of the Yongjia countryside property right transaction reform.Results show that the introduction of social capital and reliance on the enterprise operation played a decisive role in rural property rights trading market,which proves to be an effective pathway to implement the development of rural property rights trading market reform.This also adheres to the four principles of“professional people doing professional work”,strengthening the institutional guarantee,establishing corporate social responsibility and improving the efficiency of the property rights trading.
Key words: rural property rights transaction;market-oriented operation;rural revitalization;Yongjia practice