摘　要 本文旨在研究土地财政影响经济增长的作用机理以及空间效应，为促进经济可持续高质量发展和转变地方土地财政逐底竞争提供决策参考。论文在理论分析提出2个研究假说的基础上，基于1999—2016年全国31个省级（未包含中国港澳台地区数据）层面的面板数据，应用空间杜宾模型（SDM）进行了实证分析。研究发现：①土地财政对经济增长的影响呈“倒U形”趋势，说明土地出让具有的收入改善效应和土地融资具有的政府债务延缓效应只在短期内对经济增长具有正向促进作用，但长期来看，土地资源稀缺性导致的土地财政不可持续，会对经济增长产生负向影响。② 土地财政对经济增长存在显著的负向空间影响，即地方政府间的土地财政竞争存在逐底效应，对地区经济增长产生不利影响。

关键词 土地财政；经济增长；作用机理；空间效应

收稿日期：2019-10-10

基金项目：国家社科基金青年项目（15CGL054）；广西壮族自治区国土资源厅2018年重大研究课题（GXZC2018 G3 17920 JGYZ）；四川大学中央高校基本科研业务费项目（skq201614）

作者简介：唐鹏（1986— ），男，汉族，四川南充人，博士、讲师。主要研究方向：土地经济与制度。E-mail:tp2han@163.com。

陈尧（1995— ），女，汉族，重庆铜梁人，硕士研究生。主要研究方向：土地行政。E-mail:1144135838@qq.com。

肖君（1986— ），女，汉族，湖南常德人，土地资源管理工程师。主要研究方向:土地制度与管理。E-mail:869109332@qq.com。

一、引言

近年来，地方政府对土地财政的依赖日益增加，土地财政也成为中国地方政府推动地区经济发展的经典模式 ^{[1- 2]} 。大量学者发现土地财政对经济增长具有一定的促进作用 ^{[3- 6]} ，主要体现在以下几个方面：一是土地财政提高了地方政府的积极性，增加了地方政府的收入和支出，且增加了固定资产投资，从而促进经济增长 ^[7] 。二是土地出让在改善地方财政收入与支出的同时，能够为城市化发展拓展空间，优化与提升城市投资与居住环境，促进当地经济发展 ^[8] 。三是土地财政可通过促进产业结构调整进而推动经济增长 ^[9] 。但也有学者发现，土地财政的急剧膨胀使大量地方政府患上了严重的经济增长“土地依赖症” ^[10] ，而由于土地资源的有限性，这种“以地谋发展”的经济增长模式并不可持续 ^[11] ，过度的土地财政反而会抑制经济增长 ^{[12- 13]} 。可见，目前大多学者主要关注土地财政对经济增长的直接影响，主要分析了土地出让带来的政府收入改善效应对地区经济增长的影响。但地方政府如此依赖土地财政还在于地方政府债务这一因素。1994年分税制改革后，地方政府大量举债填补财政缺口 ^[14] ，进行大量基础设施建设和公益性项目投资，来带动地方经济发展 ^[15] 。而地方债务与土地财政关联度很高，不仅有以储备土地为抵押的直接负债，还包括以未来土地出让收益为担保的间接负债，更重要的是，用于清偿债务的地方财政收入严重依赖土地出让收益 ^[16] ，且债务的积累将给地方政府带来巨大的偿债压力和信用风险，而不利于地方经济发展 ^[17] 。因此，在分析土地财政对地方经济增长的影响时，有必要将地方债务这一重要因素纳入分析框架。

此外，由于地方政府之间的竞争关系，土地财政和经济增长呈现出较强的空间相关性 ^[18] ，地方政府土地出让行为存在显著的空间“竞争效应” ^{[19- 20]} ，导致相邻地区出现“以邻为壑”现象 ^[13] 。同时，随着经济改革的不断深入，经济发展的空间溢出效应越发明显，相邻地区愈来愈注重交流合作促发展，使相邻地区经济发展水平相近 ^[12] 。目前大多学者考虑到了地方政府的空间竞争以及经济增长的空间自相关，而忽略了土地财政对经济增长的空间影响效应。

综上，基于土地出让和土地融资影响经济增长的不同作用机理，论文首先从土地出让具有的收入改善效应和土地融资具有的政府债务延缓效应，理论分析土地财政对经济增长的作用机理，并综合考虑土地财政带来的空间影响，以更加全面地解释经济增长背后的土地财政动机和空间效应。然后采用空间计量模型，运用1999—2016年全国31个省（区、市）的面板数据进行实证检验，以期为地区经济可持续发展和土地财政转型提供理论参考和决策支撑。

二、理论分析

图1给出了论文的理论分析框架。其中获取土地财政的主要方式是“土地出让”和“土地融资”，通过不同的土地出让策略选择能够增加地方财政收入、吸引外来资本进入以及调整产业结构，以此推动地区经济增长。而土地抵押融资贷款不仅增加了地方政府当期投资的资金，也获得了可观的未来收益，缓解了地方进行大量投资的资金压力，从而有利于经济增长。但依赖土地财政促进经济增长的模式不具有可持续性，一方面主要依靠增量土地开发的土地财政受到土地资源禀赋的限制，另一方面地方债务与土地财政密切相关，随着土地财政的不可持续，地方政府将面临偿债危机和信用风险，可能会对经济增长产生抑制作用。在空间效应方面，则主要表现为地方政府间的土地财政竞争对地区经济增长产生影响。

（一）土地财政对经济增长的影响机理

1.土地出让具有的收入改善效应有利于经济增长

地方政府在土地市场上针对不同类型用地采取不同的出让价格策略 ^[21] 。一是高价出让商住用地，以增加预算外收入，为城镇化和工业化积累原始资金。由于居住用地难以产生持续性收入，对财政收入的贡献是一次性的，故地方政府往往采取“高价”策略，通过“低征高卖”取得高额差额利润，增加地方财政可支配收入。当地方政府财政能力提高之后，地方政府的公共产品支出，特别是城市基础设施的投资建设力度将大大增加，这一方面能够带动建筑业、房地产业等直接关联产业的快速发展，提振地方经济 ^{[22- 23]} ；另一方面也改善了投资环境，有利于吸引更多的资本入驻，促进地区产业繁荣，从而推动地区经济增长。二是低价出让产业用地，以实现招商引资，进而促进地区经济发展。由于产业用地能够产生持续的税收现金流，故地方政府往往会采取“低价优惠”策略，降低企业进入门槛，以吸引更多资本投入，促进地区经济发展。除了不同的土地出让价格策略，地方政府也可以通过调控土地出让用地类型来实现产业结构调整 ^[9] 。对地方政府来说，要快速发展经济，会优先发展房地产业和建筑业等高利润产业，使其在产业结构中的比重上升，以此带来高额营业税、企业所得税等地方税收；且周边建设用地增多，必将带来周边其他项目的投入增长，进而带动整个区域经济增长 ^[24] 。

2.土地融资具有的政府债务延缓效应有利于经济增长

政府投资是推动经济增长的重要动力，在地方政府财政收支压力日益增加的背景下，地方政府必须依靠债券、贷款等方式进行融资。而具有重要资产属性的土地资源为地方政府提供了担保，一方面地方政府事实上享有土地所有权，垄断土地供给，为地方政府的土地储备和抵押贷款提供了制度便利 ^[25] 。另一方面，地方政府通过融资平台向银行进行抵押贷款，不仅能够提供土地作为抵押品，其本身也具有更高的信用等级，即政府破产或者政府无法偿还贷款的风险较小 ^[26] 。而且即便地方政府暂时无法偿还贷款，银行也认为有中央政府进行兜底 ^[27] 。因此，土地融资成为地方政府发展经济的重要手段。在具体操作层面，地方政府主要通过大量储备土地进行抵押贷款以及以未来土地出让收益为担保发行城投债等方式来获得融资资金 ^[8,28] ，为地区经济发展积累原始资本。即依靠政府信用获取的土地融资缓解了地方政府财政压力，而且依靠未来的土地出让收入，将地方政府的短期财政压力转变为长期债务压力，为经济发展提供了坚实的资金保障和时间窗口。

3.土地资源禀赋限制了土地财政的持续获取，对经济增长具有长期约束作用

尽管土地财政对经济增长具有正向促进作用，但当前土地财政的获取建立在增量土地开发的基础之上，具有严重的不确定性和不可持续性风险。一方面，土地是稀缺资源，房地产业是一次性税源，随着土地资源的日益稀缺，地方政府土地财政来源将受到影响，进而对经济增长形成制约。而且，地方政府对土地财政依赖性不断增强，容易被房地产市场“绑架”，一旦房地产市场和土地市场“降温”，地方政府财政压力将骤然上升，甚至可能引发财政危机 ^{[29- 30]} ，进而影响地方经济增长 ^[11] 。再者，地方政府为获取更多土地出让收入，大量征收农村土地，还容易引发一系列社会、经济问题，如破坏耕地、政府腐败、城市化水平虚高等 ^[9,31] ，从而抑制经济增长。另一方面，地方政府依靠土地融资增加财政收入，用于基础设施建设和公共支出，以吸引投资，短期内能够促进经济增长，但长期来看，土地融资也为地方政府积累了大量债务 ^[32] 。由于基础设施建设周期长，现金流收入低，再加上与土地融资高度相关的土地出让收入具有不可持续性，地方政府事实上面临巨大的偿债压力。偿债能力也会影响政府信用，一旦风险继续增加，将对地方经济增长产生约束作用。

综上所述，提出假说1：土地出让具有的收入改善效应和土地融资具有的政府债务延缓效应短期内对经济增长具有正向促进作用，但长期来看，土地资源稀缺性限制了土地财政的持续获取，会对经济增长产生抑制作用。

（二）土地财政影响经济增长的空间效应

中国是政治集权国家，地方官员面临着以GDP为核心的考核指标和激烈的晋升锦标赛，导致地方政府之间的“竞争效应”明显 ^{[33- 35]} 。为在竞争中胜出，地方官员会积极主动加速发展本地区经济并扩大财政收入。一方面，地方政府竞相利用土地财政收入增加公共产品投入、基础设施和房地产建设等，改善地区经济、社会环境，吸引人口流入，这种竞争将导致人口在区域间的流动加速，从而影响地区人力资本要素，影响经济增长。另一方面，为了吸引更多资本进入，地方政府通常会采取“土地引资”策略 ^[34,36] ，这诱致地方政府利用自身对土地资源的垄断权，以土地优惠政策为工具与其他地区展开激烈的空间竞争 ^[37] ，从而影响资本在区域间的流动和分散，进而对地区经济增长产生影响。而一旦土地财政竞争加剧，产生恶性竞争、低质量竞争，将对整体经济增长产生负向影响。

综上所述，提出假说2：土地财政对经济增长存在显著的空间影响，并且地方政府间的土地财政可能存在逐底竞争效应，从而不利于地区经济增长。

三、实证分析

（一）模型构建

为了考察土地财政影响经济增长的空间效应，本文应用空间杜宾模型（SDM）进行实证分析。主要原因在于空间杜宾模型不仅包括被解释变量的空间滞后变量，还包括解释变量的空间滞后变量，符合本文研究目的。其模型具体定义为

其中， EG 表示经济增长； LF 和 LF ² 为核心解释变量，分别是土地财政及其二次项； Z 为控制变量，反映影响经济增长的其他因素。 w 为空间权重值，采用地理距离权重，即各地区经纬度差额的平方根值倒数， w _ij = ， X _i 、 X _j 与 Y _i 、 Y _j 分别表示各地区经纬度。 wEG 、 wLF 和 wLF ² 分别表示经济增长、土地财政及其二次项的空间滞后项， ε 表示残差项。

（二）变量选取与说明

1.被解释变量

本文选用地区人均GDP指标来反映地区经济增长情况（ EG ）。为了验证经济增长的空间相互影响，模型中加入 w · EG 指标。

2.关键解释变量

关键解释变量为土地财政（ LF ）及其二次项（ LF ² ）。由于广义土地财政量化困难，特别是土地融资数据缺乏，且现阶段地方政府土地财政来源以土地出让金为主，故本文选取土地出让金作为土地财政衡量指标 ^[2,18,35] 。此外，加入土地财政二次项（ LF ² ）变量，以分析其对经济增长的长期影响。同样的，为了验证土地财政对经济增长的空间影响，加入 w · LF 和 w · LF ² 两个指标。

3.其他控制变量

根据经济学原理，经济增长的源泉包括土地、资本、劳动和技术进步四类基本要素。本研究的关键解释变量为土地财政，反映了土地生产要素，故选取其他三类要素作为控制变量。其中，资本（CAP）要素选取外商投资总额来表征；劳动力（LAB）要素选用城镇总就业人数来衡量；技术进步（TEC）则从专利情况来考虑，专利权能够反映拥有自主知识产权的科技和设计成果情况，故用国内专利申请授权量与受理量的比值来反映科学技术发展和进步。

为消除异方差的干扰，本文在实证之前对地区人均GDP、土地出让金和外商投资额进行了自然对数处理。变量具体说明和描述如表1所示。

（三）数据来源

本文运用1999—2016年31省（区、市）的面板数据进行实证分析。其中，各地区人均GDP=地区GDP总额/地区总人口数，地区GDP总额和总人口数均来源于各年《中国统计年鉴》；土地出让金数据来源于各年《中国国土资源年鉴》；外商投资额、城镇总就业人数、国内专利申请授权量和受理量等数据均来源于各年《中国统计年鉴》。

（四）模型估计及结果分析

在进行空间计量之前，需要对三个主要变量——经济增长（ EG ）、土地财政（ LF ）及其二次项（ LF ² ），进行空间自相关检验。具体方法为计算全局Moran's I 指数（计算结果见表2）。其中， I 值为Moran's I 指数值，介于-1和1之间， I >0表示主体存在空间正相关，即“高—高”集聚和“低—低”集聚； I =0表示不存在空间相关性； I <0则表示存在空间负相关，即“高—低”集聚和“低—高”集聚。 Z 值表示标准差的倍数，反映数据集的离散程度。 P 值为观察结果具有总体代表性的犯错概率，反映估计结果的显著性水平，通常认为0.05是 P 值可接受错误的边界水平。结果显示，从1999年到2016年三者全局Moran's I 指数均为正，且除1999年土地财政二次项（ LF ² ）的Moran's I 指数在10%置信水平下显著外，其他年份各变量Moran's I 指数均在1%水平下高度显著，说明三者均存在显著空间正相关，即在地理空间上呈现出“高—高”集聚和“低—低”集聚的态势。检验结果进一步确认了本文样本数据在技术上适合采用空间计量经济模型进行回归分析。

利用Stata软件进行模型估计，具体结果如表3所示。 R ² 是判断模型拟合优度的重要指标， R ² 值越接近1，表明模型拟合度越好。从回归结果可以看出，固定效应模型和随机效应模型的 R ² 值分别为0.946和0.949，拟合效果较好，且模型结果基本相同。

1.土地财政影响经济增长的结果分析

模型回归结果显示，土地财政（ LF ）系数为正，且在1%置信水平下显著，而土地财政二次项（ LF ² ）系数为负，且在5%置信水平下显著，表明短期内土地财政对经济增长具有显著的正向促进作用，而土地财政受土地资源禀赋限制，长期来看会对经济增长产生负向影响，表明土地财政对经济增长的影响呈“倒U形”变化。该结果验证了假说1，说明地方政府利用土地出让和土地融资积累工业化原始资金、吸引产业集聚，一定程度上带动了地区经济的快速增长。但随着土地资源稀缺性的增加，土地财政对经济增长的弊端也逐渐凸显。如加剧了经济建设与耕地保护之间的矛盾，且随着“限购”、“限价”等政策施行，房地产市场和土地市场持续“降温”，土地财政收入有减少的风险，以土地财政促进经济增长的发展模式不可持续。

2.土地财政影响经济增长的空间效应结果分析

土地财政滞后项（w· LF ）系数为负，且在1%水平下显著，表明土地财政对经济增长存在负向空间效应，即地区经济增长受到其他地区土地财政的负向影响。原因可能是地区间存在激烈的空间竞争：一是人口竞争，各地方政府竞相利用土地财政增加财政收入和支出进行城市建设、吸引人口流入，导致人口在区域间的流动加速，从而影响地区人力资本要素，使经济增长减速；二是资本竞争，地方政府竞相以土地优惠政策为工具吸引资本，导致资本在区域间的流动和分散，进而影响经济发展增速。土地财政二次项的滞后项（w· LF ² ）系数在统计上不显著，表明土地财政对经济增长的空间影响主要是短期影响。此外，经济增长的滞后项（w· EG ）系数为正，且在1%水平下显著，说明地区经济发展具有显著的正向空间相关性。原因可能是地区经济发展存在一定的“溢出效应”，基础设施的辐射和贸易往来的增加将诱致邻近地区经济共同发展。综上，假说2得到验证。

3.控制变量对经济增长的影响结果分析

控制变量中，对经济增长影响较大的因素有资本（ CAP ）和劳动（ LAB ），回归系数均为正，分别在1%和10%置信水平下显著，说明资本投入和劳动力增加对经济增长具有显著的促进作用。技术（ TEC ）变量的系数亦为正，但在统计上不显著。从变量描述统计来看，国内专利申请授权量与受理量比值的平均值为57.1%，说明申请专利权的产品或技术中存在大量无效部分，我国的科学技术发展总体水平还有待提升。

四、结论与讨论

本文系统分析了土地财政对经济增长的影响机理及其空间效应，并运用1999—2016年全国31省的相关数据，基于空间杜宾模型（SDM）进行实证分析。研究结果显示：①土地财政对经济增长的影响呈“倒U形”，即短期内土地财政有利于促进经济增长，但长期来看，土地资源稀缺性导致的土地财政不可持续，会对经济增长产生抑制作用。研究结果证实了土地出让具有的收入改善效应和土地融资具有的政府债务延缓效应只在短期内对经济增长具有正向促进作用。②土地财政对经济增长存在显著的负向空间影响，即地方政府间的土地财政竞争存在逐底效应，导致人口和资本等要素的分流，不利于地区经济增长。

根据研究结果，既要认识中国经济增长过程中土地财政发挥的正面作用，也要正确认识土地财政存在的阶段性规律及演变趋势。“以地促增长”的经济发展模式不可持续，故应及时促进经济发展转型升级，降低地方政府发展经济对土地财政的依赖性。首先，分税制改革下，土地财政是地方政府主要预算外收入，要降低地方政府对土地财政的依赖，须改变地方政府财税体制，合理界定各级政府财权和事权范围，缩小地方政府财政收入和支出缺口，减少地方政府对土地出让和土地融资的偏好。其次，以GDP为核心的政绩考核机制是地方政府官员过度依赖土地财政寻求经济发展的重要原因，因此转变政绩考核机制的评价指标是促进地区经济发展模式转变的前提，应提高公共服务供给、生态环境保护等指标在政绩考核中的比重。再次，土地财政的空间竞争导致人口和资本分流，而使经济增长减速，这与GDP增长基本模式有关。拉动经济增长的“三驾马车”包括消费、投资和出口，人口和资本的分流导致地区消费和投资减少，而影响经济增长速度。此外，我国GDP增长基本模式主要是投资驱动，且政府投资占主体地位，故地方政府依赖于土地财政增加财政收入，以加强基础设施建设和公共服务支出，吸引资本进入。因此，要降低地方政府对土地财政的依赖以及弱化土地财政的负向空间效应，须转变以投资驱动的经济增长基本模式，且在“人口红利”减弱和经济全球化背景下，应重点向出口驱动的路径转变。近年来，区域间经济发展差距不断扩大，各地区经济发展模式也逐渐显现出差异，且随着长三角、珠三角等城市群的兴起，全国经济格局发生较大调整，故未来研究需更加细化，应着重考虑区域间、城市间以及城市群间经济发展的差异，以及不同地区土地财政对经济增长影响的差异，为不同地区经济发展模式转型提供更为详尽的参考依据。

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Peng Tang ¹ ,Yao Chen ¹ ,Jun Xiao ²
(1.School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610065,China;2.Guangxi Zhuang Autonomous Region Land and Resources Planning Institute,Nanning 530000,China)

Abstract: This paper aims to explore the mechanism and spatial effect of land finance impacting economic growth,and provide references for decision-making in promoting sustainable and high-quality economic development and transforming local land-based financial competition.The paper constructed the panel data of 31 provincial units in 1999—2016 to conduct empirical analysis with the spatial Dubin model(SDM)based on two research hypotheses.The study found:①The impact of land finance on economic growth is"inverted U-shaped ",indicating that the income improvement effect of land transfer and the government debt delay effect of land financing only positively promote economic growth in the short term,but in the long run is unsustainable.Land finance caused by the scarcity of land resources will have negative impacts on economic growth.②Land finance has a significant negative spatial impact on economic growth,that is,there is a racing-to-the-bottom effect on land fiscal competition among local governments,which has an adverse impact on regional economic growth.

Key words: land finance;economic growth;mechanism of action;spatial effect vooEFfBfZ0w3vSbYZC26XTb32V/e+mkcWFEyun3PstNYAx+uEB7w4UBcd+dODPQq