摘　要 以武汉城市圈48个行政区为例，运用统计分析、聚类分析、定量比较方法，测度了2011、2013、2015年不同行政区的土地财政规模及依赖度，分析了土地财政依赖度区域差异，将48个行政区按照土地财政起步、发展、繁荣、鼎盛的不同时期划分为4类区域，并结合各区域经济发展状况、土地资源禀赋、城镇化水平提出相应转型建议。研究表明：2011—2015年，武汉城市圈土地出让金规模和土地财政依赖度均出现先升后降的现象，2011年武汉城市圈土地财政依赖度为43.40%，2013年为48.00%，2015年为31.93%，5年间降低了11.47个百分点；各行政区之间土地财政依赖度区域差异明显，高度发达城区尚未摆脱对土地财政的严重依赖，为今后土地财政相关制度的改革提供了参考依据。

关键词 土地财政；依赖度；聚类分析；武汉城市圈

收稿日期：2019-9-6

基金项目：国家自然科学基金（71873053；71573101；71393095）

作者简介：刘炼（1994— ），女，湖南湘潭人，硕士。主要研究方向：土地资源经济。E-mail:Lyijin@163.com。

一、引言

土地财政是20世纪90年代以来中国出现的一种特殊现象，已有研究多围绕土地财政的定义、成因、现状、所产生的效应以及土地财政的治理进行分析，多角度、全方位分析了近年来广为热议的土地财政现象。小口径的土地财政指土地出让金收入 ^[1] ；中口径土地财政包括土地出让金，土地房产相关的税、费收入，完整意义上的土地财政涵盖土地出让金（租）、土地房产税收（税）、土地房产收费（费）、土地抵押融资收入四部分 ^[2] ；相对中小口径的土地财政，大口径土地财政更全面反映出地方政府对土地财政的依赖性。总体而言，土地财政模式源于地方政府的可支配财力高度依赖于土地、建筑产业的租税费收入 ^[3] 。造成土地财政依赖的驱动因素主要包括分税制 ^[4] 、晋升激励制度 ^[5] 、土地制度 ^[6] 、城市化 ^[7-8] ，以及产业结构调整 ^[9] 等方面。现阶段全国土地财政规模在2010年至2015年，总体呈波动式增长趋势，在土地财政结构中，土地出让金高速增长，土地出让面积快速扩张，2003—2013年这十年间，通过招、拍、挂方式出让的土地面积及出让金比例分别从28.0%、56.7%增长到92.4%和96.3% ^[2] ，土地资源在公开市场的出让进程加快。土地财政为地方政府创造巨大财政收入的同时，也不可避免地出现了一系列负面效应：经济波动与经济结构扭曲 ^[10] 、房价上涨 ^[11] 、城镇化虚高与扭曲 ^[12] 、地方债务风险加剧 ^[13] 等。以上对于土地财政的研究从成因入手，提出的主要治理措施包括改革政绩考评体制、完善财权事权匹配的财政体制、地方政府角色转变等。

新型城镇化作为中国的重要国策，其内涵不仅关系到人口的城镇化，也与土地城镇化息息相关，城镇化进程的推进必然伴随着城市扩张的加剧，财政压力的凸显和新型城镇化建设的要求，成为土地财政不健康积累的潜在动因。从城镇化发展水平来看，武汉城市圈2015年的城市化率为58.30%，高于湖北省56.85%的平均水平，相对国内的长三角、珠三角城市群而言城镇化发展空间还很大，未来几年武汉城市圈的经济社会发展离不开土地财政的正向贡献作用。另外，2015年城镇化水平最高的武汉市达到74.37%，而最低的潜江市仅仅约为40% ，武汉城市圈低于湖北省城镇化平均水平的城市占到2/3，在武汉城市圈9个城市中，武汉市贡献了最高的地区生产总值，是天门市的24.78倍，武汉城市圈内部城镇化建设、经济发展水平差异显著可见一斑。已有研究发现经济越不发达地区土地出让金占土地财政规模比重越大 ^[14] 。土地财政依赖程度较低的情况往往出现在城市化发展较快和城市化刚起步的地区 ^[15] ，在此基础上，现有研究多从省际 ^[12] 、地级市 ^[9,11] 的角度分析土地财政，鲜有关注到城市化刚起步的县级城市土地财政行为，本文考虑从城市圈的行政区层面展开研究分析，依据2011、2013、2015年三年的数据，从武汉城市圈各行政区的土地财政规模入手，分析各行政区土地财政依赖度的区域差异，并结合各区域经济发展状况、土地资源禀赋、城镇化水平提出相应的转型建议。

二、研究区域概况与数据来源

（一）研究区域概况

武汉城市圈，亦称武汉“1+8”城市圈，地处湖北省东部。武汉城市圈是以武汉市为核心组建的，包括武汉市及其周围的黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江和天门8个城市及下属县市，共48 个行政区，武汉城市圈地形地貌复杂，自然条件和人文地理差异较大，再加上行政地位的多元化差异，造成区域土地财政差异显著。在行政地位差异方面，武汉城市圈不同行政单元之间的土地财政规模不尽相同，按照“主城区、远郊区、区、县级市、县”的五级行政划分体系，武汉城市圈48个行政区包括7个武汉市主城区、6个武汉市远郊区、10个区、10个县级市，15个县级行政区。选择武汉城市圈作为研究案例，是因为它是中国中部地区规模最大、发展速度较快、战略地位较高的城市群 ^[16] ，是湖北省经济最具活力的发展区域。同时由于自然地理条件、土地管理方式与经济发展城市建设水平的不同，各行政单元之间的土地财政规模存在明显差异。

（二）数据来源

本文使用的数据包括湖北省国土部门提供的2011、2013、2015年的土地利用现状数据（建设用地面积），武汉城市圈的部分社会经济数据（常住总人口、常住城镇人口、GDP等），以及从CREIS中指数据房地产数据信息系统中获取的武汉城市圈48个行政区的土地出让金数据。此外，还从湖北统计年鉴、武汉城市圈各市统计年鉴（2012、2014、2016年）收集了地方公共财政预算收入数据。

三、方法

（一）土地财政规模

根据土地财政的收入来源和认识范围差异，土地财政被定义为狭义和广义两种层面，狭义的土地财政指政府凭借出让土地使用权获得的土地收入，属于可由地方政府全部享有、独立支配的预算外收入，通常将土地出让金作为衡量指标，这部分收入因具有高度的公开透明性、数据可获取性强的特点，也是地方土地财政收入的主体和重要组成部分，因而以土地出让金指标衡量地方政府土地财政被学术界广泛采用 ^[9,17-8] 。广义的土地财政指政府通过土地和房地产业途径获取的全部收入 ^[19] 。广义的土地财政收入虽然更能全面解释土地财政规模，但在实证分析中却很难衡量，况且土地出让金在广义的土地财政收入中仍然占有较大的比重 ^[20] ，借助于出让土地最大限度地获得土地出让金仍是现阶段众多地区地方政府增加财政收入的主要动力。

从地方政府财政来源来看，土地出让收入在我国地方财政收入中扮演着重要角色。不仅如此，还有与土地相关的政府税收收入以及非税收入，例如耕地占用税、房地产业的增值税、土地增值税等土地税，以及新增建设用地使用费、耕地开垦费、收回国有土地补偿费等土地费，这些收入共同构成地方政府最重要的财政预算外收入，形成名副其实的土地财政，也就是地方政府的“第二财政” ^[21] 。 从这个意义上讲，在地方政府以土地为主的财政收入体系中，土地出让收入可以用来衡量土地财政水平。当然，鉴于县域尺度的土地相关税收收入、非税收入数据难以获取，而地级市、县级市等多元化县市的出现，其中更低层级的地市级政府对土地财政的依赖更加明显 ^[12] ，凸显了从县域尺度研究土地财政的必要性。因此本文研究地方政府土地财政时，用土地出让金概念衡量土地财政水平，土地出让金越高，土地财政规模越大。

（二）土地财政依赖度

土地财政依赖度刻画地方政府收入对土地财政模式的依赖程度，反映了土地财政的经济贡献力。地方政府收入主要包括土地出让金和地方公共财政预算收入，是体现地方政府可支配财力的重要指标 ^[1] 。土地财政依赖度可依据以下公式进行计算（式1）：

式1中， D 定义为土地财政依赖度， LS 表征土地出让金， FBR 为衡量地方政府公共财政预算收入。

四、结果

（一）土地财政依赖度计算结果

本文测算了武汉城市圈县一级城市2011、2013、2015年的土地财政依赖度，具体结果见表1。

表1的计算结果显示，总体水平上，2011—2015年，武汉城市圈土地出让金规模出现先升后降的现象，土地财政依赖度也随之呈现先升后降态势。从土地出让金规模来看，2011、2013、2015年三年里，48个行政区年均土地出让金规模达到775.52×10 ⁸ 元，累计达到2326.55×10 ⁸ 元，2013年较2011年增长14.48%，2015年较2013年下滑18.42%。其中，土地出让金规模最大值出现在武汉市江岸区，年均水平为99.33×10 ⁸ 元；土地出让金规模最小值出现在鄂州市梁子湖区，年均仅为0.54×10 ⁸ 元；江岸区年均土地出让金是梁子湖区的184.14倍。相较于2011年的土地出让金水平，2015年有25个行政区土地出让金呈正增长趋势，土地出让金年均增长速度最快的是武穴市，年均增长582.21%，有23个行政区土地出让金呈负增长，较为典型的是梁子湖区和铁山区在2015年均没有土地出让。

从土地财政依赖度来看，2011年48个行政区土地财政依赖度总体上达43.40%，2013年为48.00%，2015年为31.93%，5年间降低了11.47个百分点。其中，土地财政依赖度最高值出现在鄂州市华容区，年均达到90.04%；土地财政依赖程度最低的是咸宁市通城县，年均仅为12.60%；随时间变化，土地财政依赖度提升速度最快的属于黄冈市武穴市，2011年为0.07%，2015年为36.79%，年均增长率高达375.69%；梁子湖区和铁山区土地财政依赖度呈现完全负增长，2011年梁子湖区和铁山区土地财政依赖度分别为48.89%、31.21%，2015年均降至0。

我们发现相较于2013年，2015年各个行政区无论是土地出让金规模还是土地财政依赖度均出现不同程度的下降，究其原因，土地财政实际上源于消费者对于住宅、商业地产或产品的客观需求，由此引致生产者在市场需求下不断开发土地，土地财政现象逐渐产生，因此房地产市场景气与否将直接导致地区土地财政收入的多少 ^[18] 。房地产市场的政策属性也决定了土地财政收入易受国家宏观调控影响，具有显著的波动性特征 ^[22] 。2015年我国供给侧结构性改革加快推进，固定资产投资特别是房地产投资增速大幅回落，经济增速放缓，土地市场需求不足，尤其是面临去产能的工商业用地需求减少，对于土地出让收入影响较大，可见地方政府土地财政行为在中央宏观经济调控政策下逐渐趋于理性。

（二）土地财政空间差异

1.土地财政聚类分析

“聚类分析”的优点在于事先不用确定事物的分类标准，通过识别样本各因素的数据性质和结构进行分类处理，被识别为相似属性的数据归为一类 ^[2] 。本文借助SPSS20.0统计软件的聚类分析工具，运用“系统聚类分析”方法，根据武汉城市圈土地财政依赖度三年的平均值数据进行分类操作，其4类与5类聚类结果如表2所示。

依据4类、5类分类结果，下陆区和华容区在聚类指标下始终为一类，在5类集群中，位列前六名的行政区分别是下陆区、华容区、汉阳区、洪山区、江岸区、青山区，土地财政依赖度均表现出高水平，因此考虑将六个行政区合并为一类。综合4类分区结果，48个行政区土地财政依赖度的空间差异分类结果如图2所示。在此基础上，我们将4类区域定义为土地财政起步时期、发展时期、繁荣时期、鼎盛时期。

2.土地财政空间分布规律

第Ⅰ区域——土地财政起步时期：位于该时期的行政区土地财政贡献率为12%~30%，分别有大悟县、红安县、梁子湖区、铁山区、通城县、团风县、浠水县、咸安区、孝昌县、应城市，共10个行政区，主要分布在远离地级市城区的下属县，这些行政区的社会经济发展水平相对落后，对土地资源的利用程度不高，在新型城镇化、城乡统筹发展的背景下，效仿城区的土地开发经营模式被广泛应用，地方主要财政来源尚未依赖于土地财政的积累，土地财政处于起步探索阶段。

第Ⅱ区域——土地财政发展时期：位于该时期的行政区土地财政贡献率为31%~44%，分别有蔡甸区、赤壁市、大冶市、东西湖区、汉南区、黄陂区、江夏区、麻城市、蕲春县、潜江市、通山县、武昌区、武穴市、仙桃市、孝南区、新洲区、英山县、云梦县，共18个行政区，该区域内既有经济实力较强的武汉市主城区、远郊区，也有经济水平偏低的县城，反映出城市化发展达到稳定时期后，经济发展及公共服务建设会逐渐减少对土地财政依赖，土地开发利用转为间接的税收收益模式 ^[23] 。而大部分经济发展水平中等偏下的行政区，这部分地区的城市发展尚未脱离工业化上升至第三产业为主的阶段，城镇化建设还需土地财政注入活力，以提供土地与资金的支撑，故土地财政处于发展时期。

第Ⅲ区域——土地财政繁荣时期：该区域土地财政贡献率为45%~61%，分别有安陆市、崇阳县、鄂城区、汉川市、黄梅县、黄石港区、黄州区、嘉鱼县、江汉区、罗田县、硚口区、天门市、西塞山区、阳新县，共14个行政区。整体而言，该区域经济社会发展存在对土地要素投入的过度依赖，地方政府采用依靠出让土地以刺激地方经济活力的模式。

第Ⅳ区域——土地财政鼎盛时期：该区域土地财政对于地方财政贡献率最高，为64%~91%，分别有下陆区、华容区、汉阳区、洪山区、江岸区、青山区，共6个行政区，主要集中在黄石市、鄂州市核心城区以及武汉市主城区，武汉市和黄石市分别是武汉城市圈的中心城市和副中心城市，在高速的经济社会发展过程中，土地财政为城市化建设、投资环境的优化提供了重要的原始资本积累，作为高度发达的城区，尚未摆脱对土地财政的路径依赖。

（三）土地财政区域差异成因及转型建议

武汉城市圈不同行政地位的区域土地财政依赖度存在较大的差异，究其原因，地区经济发展水平反映了该地区地方政府财政收入能力，经济总量增加意味着税基扩大，地方政府收入随之提升，地区经济发展水平侧面体现出地方政府摆脱土地财政依赖的现实程度，标尺竞争的压力使得现阶段经济发展水平相对落后的地区，通常存在着对土地要素投入的过度依赖，地方政府采用依靠出让土地以刺激地方经济活力的模式。土地资源禀赋差异决定地区社会经济发展所依赖的物质基础和条件的优劣，人地关系状况直接关系到土地财政模式的可持续发展程度 ^[1] 。在国家发展战略背景下，城镇化进程往往伴随着土地资源的规模扩张，因此，土地财政依赖程度与地区经济发展水平、土地资源禀赋以及城镇化进程息息相关。

本文以土地财政依赖度指标表征地区依赖土地财政的程度，人均GDP指标表征地区经济发展水平，人均建设用地面积 表征地区支持土地财政的土地资源禀赋，用城镇化率 指标来刻画土地财政依赖度与城镇化建设的耦合关系，所有指标数值均选取2011、2013、2015年三年的平均值，进行对比分析。

第Ⅰ区域土地财政依赖度、人均GDP、城镇化率处于最低水平，但人均建设用地面积较高，说明该部分地区土地财政对经济发展的贡献能力尚为薄弱，城镇化建设也基本上处于追赶大城市阶段，不过土地资源约束较低，城市用地规模还有很大的发展空间，未来可以在持续挖掘土地开发价值，强化土地财政促进地区经济增长的基础上，逐步实现经济转型。

第Ⅱ区域土地财政依赖度、城镇化率较低，人均GDP水平较高，人均建设用地面积最大。位于第Ⅱ区域的行政区可以充分利用自身土地资源优势，在现有基础上适当提升土地财政对经济增长的贡献，进一步完善现有的城市基础设施建设，驱动城镇化发展。

第Ⅲ区域土地财政依赖度、城镇化率处于较高水平，人均GDP、人均建设用地面积处于较低水平。这部分地区的经济发展存在较大困难，具体来看，土地财政依赖度呈现与各地城镇化率相趋同的区域规律，城镇化率的提高会促进城市配套设施的完善，是拉动地区消费和投资增长的一个重要引擎，但却未能带来人均GDP的提高，这一方面说明了“人的城镇化”水平并未真正得到提高，另一方面也表明“地”的城镇化发展与“人”的城镇化过程存在一定的悖论，往往是地先于人，人均建设用地面积较低，凸显了城镇化进程盲目追求土地投入的增加，形成了粗放式的土地经营和城市扩张模式，导致土地城镇化和人口城镇化的非均衡发展 ^[12] ，同时，由于城市经济增长过度依赖土地要素，二、三产业供血不足，因而尽管该区域城镇化率较高，却已经难以刺激到人均GDP的提升。在这种情况下，武汉城市圈的圈际建设应该在资金和政策方面给予重点扶持，同时这些地区要充分结合自然资源优势、产业发展基础，形成特色城镇化的建设模式，推动城镇化的健康发展，拓宽财政收入来源。

第Ⅳ区域土地财政依赖度、人均GDP、城镇化率处于最高水平，但人均建设用地面积最少，位于该区域的行政区在土地财政模式的支持下，已经实现了较高的经济增长，城镇化水平也达到了领先的阶段，但人均建设用地面积不足，土地资源约束程度高，依赖土地财政的发展方式难以为继，下一阶段需要探索新的经济增长途径，进一步优化产业结构调整，持续引领武汉城市圈的经济腾飞。

五、结论

随着中国逐渐迈入新常态发展阶段，以往依靠土地财政发展经济、弥补财政缺口的模式已经不可取，目前我们面临的现实情况是土地成本日渐上升，可出让的土地指标越来越少，土地财政模式已经发挥了特定的历史阶段下不可否定的作用，寻求土地财政模式转变、新型经济发展的合理化途径应该是当前更值得研究的问题。近年来，武汉城市圈的土地财政依赖度仍处于较高水平，各区域之间存在明显差异，作为经济高度发达的武汉市主城区，依旧未能摆脱对土地财政的严重依赖，加快推动经济增长模式转变将是未来武汉城市圈经济社会持续健康发展的必经之路。

当下，在以GDP为主要考核指标的政绩考核体制下，建立财权、事权相匹配的财政体制，完善土地出让金的分配体制，建立城乡统一的土地管理制度，建设公共治理型政府，转变地方政府“经济人”角色定位，探索建立依法相对独立功能互补的分级收入体系，增强区域经济发展活力，增强财政收入的体制稳定性，逐步建立以财税体系、行为税体系为主导的地方税体系，进一步解放地方财政的内在活力，减少地方财政收入对土地财政的过度依赖。另外，根据各地土地财政规模以及依赖程度的区域差异，经济发展水平、土地资源禀赋约束、城镇化进程所处的不同发展阶段，针对不同地区可考虑实行差别化治理土地财政的思路，同时，各地应积极响应中央政府经济结构调整政策，着力加强各地供给侧结构性改革，转变经济发展对土地财政的路径依赖。

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Lian Liu,Anlu Zhang,Chen Zeng
(1.College of Public Administration,Huazhong Agricultural University,Wu Han 430070,China)

Abstract: Taking 48 administrative units under Wuhan Agglomeration Area as an example,the paper measures the land financial scale and dependence of different administrative units in 2011,2013 and 2015 by means of statistical analysis,cluster analysis and quantitative comparison.It further analyzes the regional variations of land financial dependence,dividing the land finance of 48 administrative units into 4 types:initial,developing,flourishing and peak period.Taking regional economic development,land resources endowment,and urbanization level into account,policy recommendations for future transformation are put forward correspondingly.The research shows that during year 2011—2015,the scale of land transfer and the land financial dependence in Wuhan Agglomeration Area rose first and then fell.Land Financial dependence of Wuhan Agglomeration Area is 43.40% in 2011,48.00% in 2013,31.93% in 2015,decreasing by 11.47% over 5 years.Through the empirical study of Wuhan metropolitan area,it is found that the regional difference of land financial dependence between different administrative units is obvious,and the highly developed urban areas have not yet gotten rid of the serious dependence on the land finance,which provides a reference point for the future reform of land finance related system.

Key words: land fiscal;dependence degree;cluster analysis; Wuhan agglomeration area yOdTHAAytsnH5KcaPIX7MQK1sjwZGbpynESm6NIy/qQUBkpOCDb6s7WzkrfKezLr