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澳门于1999年12月20日回归祖国。在回归前几年，澳门经济持续下滑，连续多年负增长，1996年至1999年本地生产总值连续四年负增长；失业率高企，1999年失业率高达6.4%；居民收入下降，1999年就业人口月工作收入比1996年还低。整体经济低迷，营商环境恶化，治安不靖，投资者却步。回归祖国后，澳门特别行政区政府实行“固本培元，稳健发展”的施政方针，凝聚各界力量，把握内外机遇，克服亚洲金融风暴的后遗症、外部经济环境的波动以及“非典”和禽流感疫情冲击等不利因素，妥善解决了回归后出现的各种矛盾和问题。澳门特别行政区政府坚持和维护自由市场经济制度，致力于完善公平竞争的营商环境，循序渐进地进行各项改革和开放，特别是进行了博彩业、电讯业等专营领域的市场开放和专营制度改革；促进经济发展，扬长避短，以旅游服务业为突破口，推动整体经济复苏和发展；充分发挥“一国两制”和自由港的优势，推进区域经济合作，特别是全面推动与内地经济的合作。经过各界共同努力，回归后的澳门实现了持续快速发展，经济面貌焕然一新。
自澳门回归以来，澳门经济和博彩业都迎来了井喷式的高速增长。澳门本地生产总值从1999年的518.7亿澳门元增长至2018年的约8倍，为4446.7亿澳门元。相比于2002年，2018年澳门博彩业毛收入增长近13倍至3038.8亿澳门元，赌台数目从339张增加至6756张，角子机数目从814部增长至17348部。
图1-1 1999～2018年澳门特别行政区GDP
数据来源：澳门特别行政区统计暨普查局。
长期以来澳门的四大支柱产业分别是博彩业、制造业、金融保险业和建筑房地产业，回归以来，由于经营环境的变化，四大产业发展趋势不同：对于制造业，特别是传统制造业，由于人力资源缺乏、经营成本上升、竞争力减弱、创新乏力等问题困扰，产业发展乏力，在澳门经济中的作用逐渐式微，制造业产值占GDP的比重已由1999年的9.4%持续下降到2005年的5%。回归后澳门经济高速、稳定的发展，尤其是龙头产业博彩业的高速发展，给银行保险业创造了良好的前景。因此，金融、保险业稳步增长，年增长率均维持在10%以上。房地产市场自2002年下半年以来，逐渐摆脱了近十年的低迷状态，开始进入恢复性增长期，市场需求明显增加，空置率下降，楼价攀升。房地产市场出现了由消化历史积累向增加市场供应量转变，由政府政策支持带动向市场主动调整转变，由内部需求消化向内外投资拉动转变等特点。据统计，澳门楼房空置数由2003年的12034个，逐步下降到2004年的8960个及2005年（1～9月）的7692个；2005年新动工楼宇单位4849个，比2004年大幅增长近76%；2005年住宅楼宇买卖单位数为20588个，比2004年增加32%，比2003年增加98%；以使用面积计算，澳门整体住宅单位每平方米的平均成交价2005年为10140元，比2004年的7916元上升28%，较2003年的6360元上升60%。
但在银行多次提高按揭利率及政府调整投资居留政策等一些措施出台后，澳门房地产市场目前开始进入交投淡静的调整期。
澳门回归祖国以后，首届特区政府在整顿治安和复苏经济的同时，着重进行了制度创新。改革博彩业专营体制，逐步实现自由竞争进入了澳门特区政府的视野。澳门一方面开放澳门的博彩业经营权，引入国际财团为澳门带来现代化的博彩业经营理念，彻底改革澳门博彩业；另一方面铲除过时的赌档黑社会争夺利益的经营方式，使澳门不仅在经济上而且在治安上跃升为一个国际级赌城。经过牌照招标等一系列活动，2002年4月1日起，澳门特区正式决定实施赌权开放，澳门博彩业改由澳门博彩股份有限公司、永利度假村澳门股份有限公司（由澳门地产商黄志诚与美国西部“赌城之父”史蒂芬·温合资组建）和银河娱乐场股份有限公司（黄志诚与会展大王谢尔顿·阿德森合资组建）三家共同经营。澳门旅游娱乐公司对博彩业40年的专营历史就此告终，澳门博彩产业进入了新的竞争时代。而在内地逐步开放自由行以来，博彩旅游业逐步成为澳门的龙头产业及拉动澳门经济增长的主要动力。据统计，澳门博彩收益年增长率1999年为-10%，回归后分别为2000年12.9%、2001年15.2%、2002年18.1%、2003年33.5%、2004年43%、2005年8.3%，呈逐年快速增长态势（但至2005年初起增速有所回稳）。
图1-2 2008～2018年澳门游客数
数据来源：澳门特别行政区统计暨普查局。
然而，值得注意的是，随着经济的快速发展和变化，过去潜伏的诸多矛盾逐渐浮现出来，同时又出现了一些新的矛盾，其中最引学者关注的是经济适度多元化问题。早在1991年杨允中在《澳门产业结构特点分析》一文中就提出“适度”的发展概念：澳门的第二产业中有轻无重宜推行适度的工业多元化和产品高档化政策。
澳门回归祖国以后，旅游业发展迅速，入境人数连年增加，内地游客逐步占多数。2004年内地来澳游客达到950万人次，占入境总人数的57%，比2003年增长66%，为澳门带来270亿澳门元的收入。自1962年澳门博彩股份有限公司正式成立以来，博彩业集天时、地利、人和的优势快速发展，博彩税收成为政府收入的主要来源。2004年，澳门博彩业税收达147亿澳门元，占澳门全年财政收入的75%以上，博彩业收益达368亿澳门元。博彩业的扩张发展远远超过其他行业的增长速度，经济体系的脆弱性日益严重，将成为今后澳门经济可持续发展的一大隐忧：一方面由于澳门土地资源狭小，人力资源有限，城市基础设施相对不足，在产业的选择上缺乏重新调整的回旋余地，则博彩业的快速扩张，势必影响其他产业协调发展，妨碍人力、土地等有限资源的合理配置。另一方面将对传统产业的发展产生一定的抑制作用。数量多、规模小、竞争力弱是澳门中小企业的重要特征，博彩业的快速扩张，必将引起各个行业劳动力成本的上升，一定程度上降低了中小企业的竞争力。在就业人口有限的情况下，博彩业通过高薪挖掘人才。据澳门政府公布，2004年12月博彩业全职员工平均月薪10730澳门元，此薪酬还未包括年终双薪、年终赏金、花红及其他类奖金，其中兑换、赌场监场、巡场、荷官等员工平均月薪为11420澳门元，赌场侍应生、护卫、保安等平均月薪6311澳门元。这远高于当年澳门平均每月中位薪酬5500澳门元。因此澳门许多中小企业的中高等技术职员，包括会计、秘书或行政管理等职业的大量人员流向博彩业。紧接着餐饮酒店等相关行业的员工也短缺，金沙开业后其配套餐饮业搞得有声有色，但同时挖走大批中小餐饮业的人才。再有，随着大量大型综合性娱乐设施的纷纷落地，澳门的建筑工人奇缺，2005年首季度，建筑业工人平均月薪超过中位数的水平，与上年同期相比上升17.99%。澳门中小企业发展面临人力资源、土地资源等的缺乏，引发生存危机。此外，由于澳门社会行业间的平均利润率和投资回报率的差距进一步拉大，社会资本纷纷流入与博彩有关的行业。
中小企业是产业适度多元化的主体，是社会稳定的重要基础。经济结构失衡将会导致澳门经济抵御风险的能力进一步降低，进而影响澳门的经济安全和社会稳定。在博彩业为澳门带来巨大收益的同时，经济对博彩业的依赖性进一步增强，中小企业的发展空间受到巨大的挤压。由于博彩业的兴旺需要大量的劳动力资源，中小商贸企业的用工成本在政府限制外来劳工的情况下大量增加，而且短期内游客的大量涌入刺激了地价和房价的快速上扬，从而挤压了商贸服务业的利润空间，甚至出现大量亏损。因赌博引起的犯罪和青少年过早辍学到赌场就业的情况也开始增加。与此同时，澳门博彩业的繁荣更多地得益于周边国家和地区的禁赌政策。韩国、马来西亚、菲律宾、澳大利亚等国陆续开放赌场，而中国台湾和东南亚一些国家要求赌博业开禁的呼声也不绝于耳，如何保持澳门旅游博彩业的竞争优势，完成博彩业由政策支撑型向市场自立型的转变，成为当务之急。
产业结构较为单一、经济对外高度依赖，已成为澳门经济可持续发展最大的隐忧和障碍，事实上，澳门特别行政区政府早已注意到产业结构较为单一对经济发展的制约作用。2001年澳门特区政府行政长官何厚铧先生明确提出：“澳门发展定位是以旅游博彩为主要的发展核心，牵动发展其他产业，在未来十年内，这个定位相信难以有大的改变。”这也是澳门回归以后特区政府明确提出的澳门的产业发展定位。显然关于产业多元化的问题，对于澳门特区政府来说，一方面还没有提到议事日程上来，另一方面还需要进一步的观察和研究。
经济财政司司长谭伯源在2002年曾指出：“我们讲博彩旅游业是龙头，是为了突出产业重点，但博彩旅游业不是唯一的产业，政府并不忽视其他行业的发展；我们讲服务业是主体，但并不放弃在澳门有条件发展的工业；我们讲各行业协调发展，是指按照市场经济规律，只要能发展的产业都要适度发展，而政府将给予必要的引导和扶持，在优化传统产业的同时，亦将培植和推动新兴产业的发展，以形成较为合理和多元的产业结构。”
2002年5月27日，澳门发展策略研究中心会长梁维特在研讨会上明确表示：“‘以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体，其他行业协调发展’的发展策略既凸显了博彩旅游业的龙头地位，明确了服务业的重要分量，亦提出注意适度均衡发展的观点，在现在和可见的未来，澳门的经济发展是应该有主次之分的，但却并不意味着一花独放。”事实上，梁维特的观点提出了对澳门产业结构单一现状的担忧。澳门中华总商会理事长许世元同时也在会上明确表示：“在面对国际形势不断变化的新世纪，经济全球化和地区一体化不断加快，澳门经济结构转型，各行各业均需以创新的思维、开拓的精神推动主体行业更健康发展的同时，又能协调好其他产业的优化和成长，维持产业结构的适度多元化和均衡，以达至维护澳门社会整体利益。”许世元的观点明确提出了澳门产业多元化的发展方向。这可以说是2002年在澳门学术界和产业界具有代表性的关于澳门产业多元化问题探讨的基本观点。
2002年澳门特区政府行政长官何厚铧先生在施政报告中明确指出：“我们亦须注意协助原有及其他产业的优化和成长，维持产业结构的适度多元和均衡，以增强对外围环境变化的适应能力和对风险的抵御能力。”这是从1999年回归以来，官方明确提出关于澳门产业结构调整的基本观点，也就是说澳门产业结构的发展方向是适度多元和均衡发展。
2002年底立法会在引介2003年经济财政施政方针时更明确提出：结构调整的方向是巩固和加强博彩旅游业的优势，促进传统产业转型，有选择地发展新兴产业，促进澳门经济结构适度多元化。行政长官何厚铧也反复强调澳门经济要适度多元发展。
图1-3 2002～2018年按生产法计算的经济多元化熵指数
数据来源：澳门特别行政区统计暨普查局。
国家“十一五”规划明确支持澳门的产业多元化发展。2005年10月18日，《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中提出，支持香港发展金融、贸易、航运等产业。支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展。这不仅是澳门回归5年来国家首次将香港和澳门的发展纳入国家的发展战略，而且也是首次对澳门产业多元化发展方向问题的明确定位。也就是说，澳门产业多元化的定位就是促进经济适度多元发展。国家“十一五”规划对澳门产业发展的定位，不仅得到了澳门特区政府、产业界、学术界和澳门社会各界人士的广泛认同，而且也符合澳门产业结构发展的现状。澳门产业发展的定位现在已经明确和确定，困难的是澳门怎样实现经济适度多元发展的问题。有学者指出：“尽管近年特区政府为推动澳门产业适度多元，投放不少精力及资源，但至今成效不彰。无论是CEPA、‘9+2’等区域经济合作，澳门绝大部分时间仍只扮演配角。即使是近年积极打造的中葡、粤西及世界华商三大服务平台，亦只是停留在打造、构建的基础阶段，产业距真正发展成形仍有距离。”
澳门特别行政区成立了专门机构，就经济适度多元课题展开评估和研究，以期尽早落实澳门经济适度多元的可行方案。澳门经济学会理事长刘本立指出：“单一化的产业结构必然导致经济发展的不稳定性及波动性，考虑到澳门的比较优势及有限资源，应先透过垂直多元的深化，在中短期实现产业适度多元。澳门产业结构的多元化方向应是‘垂直式’而非‘横向式’，应是原有优势产业——博彩旅游产业链的延伸，是产业内部的多元化。事实上，从澳门经济的中期发展来看，未来数年，澳门经济仍需依靠博彩旅游业作为发动机。‘垂直多元’首先要在博彩业继续健康发展的基础上，做大做强旅游业。”澳门发展策略研究中心理事长萧志伟认为，“产业适度多元”能减轻经济结构单一带来的风险，特区政府朝这方向发展无疑相当正确。所谓的“适度”是根据澳门的人口规模、资源限制等实际条件定位的。澳门大学博彩研究所所长冯家超认为：“澳门博彩业应适度多元发展，平衡博彩、酒店、零售等行业间的分工。至于博彩业的未来发展，他认为业界可效法拉斯维加斯，进行适度多元，扭转现时九成收益来自赌桌，只有一成来自酒店、零售等相关行业的不平衡收入比例；平衡博彩业与其他行业的分工，带动其他行业的发展，将博彩经济的‘积数效应’延伸到其他行业，使澳门经济发展达至多元。”
对澳门来说，经济适度多元化就是经济不要过度集中于博彩业，而是要利用澳门的优势和特点，尽量发展一些与博彩业相关的行业以及其他与博彩业关联度虽然不大但适合澳门特点的一些行业。从中短期来看，澳门经济适度多元化分三个层次。第一个层次是促进博彩旅游业的多元化，通过博彩业带动相关产业发展，扩大产业集群效应。具体来说，在保持博彩业发展的同时，要扩充旅游业的内涵，推动会展、休闲、度假、观光、购物等相关行业发展。第二个层次是适度发展符合澳门特点的一些服务行业，如贸易、物流、金融、顾问咨询以及与居民生活和城市环境相关的其他行业。第三个层次是促进适合澳门的工业发展，推动传统工业转型。澳门既不具备条件也无必要大规模地发展工业，但从经济稳定和就业多样选择来考虑，工业又是需要适度发展的。2005年，澳门出口加工业产值约为200多亿澳门元，工业生产净产值在本地生产总值中的比重约为5%，成衣及纺织产品产值占出口加工业的比重约为80%，但出口加工业在澳门日渐式微。澳门政府鼓励工商界投资生产澳门尚未生产的产品，发展新的工业，特别是利用澳门自由港优势，发展内地需要进口原材料生产的产品。
适度多元化绝不是全面多元化，不是将社会有限的资源分散至大量行业，从而导致经济效率降低以及经济成本大幅增加。产业结构的适度多元化一般被认为是既可保持产业的国际竞争优势又能相对降低经济风险的有效办法。
中央政府也密切关注澳门博彩业快速发展及其对澳门经济、社会和民生等各个层面的影响，并积极回应和支持澳门特区政府为推动经济适度多元化发展所提出的多项建议与要求。例如，及时签订《内地与澳门建立更紧密经贸关系安排》（CEPA）及其各项补充协议、开放内地部分地区居民个人赴澳门旅游、批准建立珠澳跨境工业区、创新粤澳合作联席会议机制、加快推动港珠澳大桥建设等政策措施。中央政府在国家“十一五”规划中明确提出：“支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展。”国务院公布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》也提出，按照“科学发展、先行先试”的原则推进粤港澳经济一体化，将澳门定位为世界旅游休闲中心，并批准横琴岛开发作为粤澳产业合作的又一平台。中央政府对澳门的全力支持，反映了内地希望澳门继续长期繁荣稳定发展的愿望。这不仅是落实“一国两制”政策的需要，也有利于澳门在内地的开放改革中发挥更多的桥梁作用与中介角色。把澳门经济适度多元化确立为国家战略，对于澳门的经济发展具有十分重要而深远的意义。