3.2 大转折：近十多年来的区域平衡政策

地区差距的缩小和政府在平衡地区发展上的各种努力是分不开的。由于对外开放的程度加深和国内要素流动性的加强，经济向东南沿海和大城市集聚的势头变得非常明显。但是，由于户籍和土地等制度阻碍了劳动力的充分流动，要平衡地区的人均收入水平，转移经济资源成了急需的举措。西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等区域战略的提出，表明中央推进区域平衡发展的力度进一步增强。区域战略的实施通过中央的一些文件具体落实到某些政策上面，起到了引导要素流动和配置资源的作用。

中央在2000年以后加大了平衡政策的力度，而在2003年前后，政府通过行政干预的手段让经济资源（包括建设用地指标和资金）在区域间的配置发生了重大的变化，形成了明显的政策拐点。一个明显的变化首先发生在土地资源的配置上，建设用地指标的配置被作为支持内地经济发展的政策手段。1999年4月国务院批准的《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》强调了统筹平衡各区域用地，主要体现在对东南沿海区和环渤海区建设用地规模扩大加强限制。虽然土地供给发生在地方，但是由于每个地方每年新增的建设用地指标是由中央控制的，因此地方的土地供给行为在很大程度上反映了中央的指标分配格局和对地方执行情况的监管力度。图3.1指出，中西部省份（后文简称“内地”）土地供给占全国土地供给的比重在2003年之后明显上升。

2003年以后，开发区的设置也被作为支持内地发展的手段。之前，各地地方政府出于发展本地经济的动机，进行着激烈的招商引资竞争，而廉价土地则是竞争的主要手段之一。因此，在中央和地方信息不对称的格局下，地方政府的实际用地往往会超出中央规划。为了控制“开发区热”和建设用地的过度扩张，国家在2003年7月底开始发文对开发区和建设用地进行清理整顿。 这一轮清理整顿中，全国开发区数量由6866家减少到1568家，减少77.2％，规划面积由3.86万平方公里压缩到9949平方公里，减少74.0％。 在开发区清理过程中，对中西部地区、东北老工业基地的资源枯竭型城市、部分老、少、边、穷地区的开发区，在入园企业个数、基础设施建设水平、产业发展规模等具体审核条件上给予了一定倾斜。 为了反映开发区政策作为沿海优先发展政策向区域平衡发展手段的变化，我们基于中国规模以上企业调查数据统计了每一个城市在每一年开发区内企业在全国开发区内企业数量中的比重。 我们先将企业地址信息［乡（镇），村（街、门牌号），街道办事处］中包含“开发”“工业园”“工业区”“园区”中一个及以上的企业认定为开发区企业。根据这个定义，2003年曾经是开发区企业的企业中，有63％在2004年不再是开发区企业。考虑到关闭的开发区相对来说级别低、规模小，因此，63％的开发区企业经历了开发区的关闭，这个比例略低于前文引述的官方分布的被关闭的开发区的个数和面积比例，是非常合理的。在图3.2中，我们绘制了东部省份或距离香港、上海、天津这三大港口500公里以内的城市在全国开发区内企业中所占比重。如图所示，在东部或距离大港口500公里以内的地区，开发区企业数量占全部开发区企业数量的比重在2003年之后是突然下降的。

不仅土地资源被用于鼓励内地发展的政策，在资金的地区间配置上，政策对于中西部的倾斜也越来越明显。首先是财政资源在地区间的分配。如图3.3所示，内地省份获得的转移支付在全国总量中的份额在2003年之后持续上升。 更为令人担忧的是城投债的规模。从图3.4可以看出，不管是从城投债发债的支数还是规模来讲，内地省份所占的比重近些年来总体上处于上升趋势，在2012年，这两个比重均已经超过50％了。 对于内地省份来讲，由于地理位置的劣势，其经济的长期增长动力是有限的。内地省份在2011年全国GDP中占有41.5％，相对于其现有经济规模和未来经济增长的前景，内地省份日益增长的负债规模孕育了不容忽视的债务风险。

经济资源在区域间的配置方向出现拐点之后，也相应地引起了劳动力市场上“拐点”的出现。2003年之后一个值得注意的现象是工资的明显上涨（Zhang et al.，2011），这曾被认为是城乡二元经济中开始出现劳动力短缺的表现，然而这一现象也可能是政策干预的后果。从前文的分析可以看到，2003年以后区域平衡的政策在土地和财政等方面都出现了较为明显的拐点。经济资源向内地的倾斜，带动了内地的投资和经济增长，劳动力需求也相应上升。而在东部省份，土地供给的相对收紧推动了东部地区的房价上涨，提高了劳动力流入的生活成本，进而推动了工资的显著上升，并且这种工资上升的机制主要是在2003年之后出现的（陆铭、张航、梁文泉，2015；本书第7章）。与此同时，为了缩小城乡差距，针对农业部门和农村的补贴和扶助力度也有所加强。时隔18年后，中央从2004年开始连续六年下发一号文件推动农村和农业发展。在这些文件中，增加农民收入是最主要目的，其主要手段则是增加对农业的投入、税收减免和加大农业补贴的范围和力度。以2004年1月中央下发的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1号）为例，新增的补贴项目包括购置和更新大型农具的补贴和对种粮农民的直接补贴两个项目，以及扩大部分作物的良种补贴范围；税收政策上，规定2004年当年农业税税率总体降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。“两减免，三补贴”政策在后续年份的力度有进一步的加强，并且从2006年起，全面取消了农业税。这些旨在促进农民增收的各种政策提高了留在农村的农民收入和农民工外出打工的保留工资。对中西部投资引致的劳动力需求上升，以及惠农政策对农民工保留工资的推升，降低了劳动力主要流入地——东部地区和大城市——的劳动力供给，加速了其工资上涨。2003年前后区域平衡政策的拐点和劳动力工资上涨的拐点同时出现，不应被作为“巧合”来对待。

总的来说，从要素流动的角度来看，过去十多年中国经济经历了一个“人往高处走，资源往低处流”的过程。一方面，在市场力量的作用下，经济集聚趋势仍在继续，使得东部沿海地区和大城市进一步吸引劳动力流入；另一方面，政府明显加强了通过行政手段引导资源向内地流动的政策措施，在2003年前后形成了政策上的拐点。值得注意的是，虽然这些平衡区域发展的政策确实实现了区域经济的收敛，但是，这种平衡发展是以劳动力未充分流动、资源配置的行政化和要素价格扭曲为前提的，其代价则是巨大的效率损失。问题的关键在于，在区域发展战略的制定上，效率和平衡并不是非此即彼的关系。在要素能够充分流动的条件下，二者是统一的。而过于依赖行政手段来改变区域间资源的配置，一旦在速度和结构几方面违反市场经济规律，则可能在获得平衡发展的同时，产生效率损失。过去十年走过的道路相当于提供了一场“自然实验”，让我们能够评估区域平衡发展政策的得失。 f5dziV59OXOVtehMoisE9cNI9GvFn5U/22Tzjqnyvpmjogi3WQeriQaJ9EuBGoUo