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想要研究历史上伟大的作家和思想家，历史的想象力尤为必要。不了解他们所处的生活环境，我们就不能透过无关紧要且暂时的思想价值深入了解到绝对且永久的思想价值。理论和行动一样，也受到这些必要性的制约。人们的思考形式和他们的行为方式一样，都是他们所培养的思维和行为习惯的结果。伟人们确实对他们那个时代的知识做出了自己的贡献，但是他们永远无法超越他们所处的时代。他们试图回答的问题总是同时代的人所提出的；他们对基本问题的陈述将始终与传授给他们的传统说法相关联。当他们在陈述使人感到惊诧的新鲜事物时，他们最有可能以一种陈旧的形式把它表达出来，并利用传统中不充足的思想和方案来表达他们正在探索的更深层次的真理。即使他们可能会超越自己所处的时代，他们身上仍然不可避免地会留有时代的印记。
卢梭被没有历史感的批评家批评，他被同样缺乏理解力和想象力的民主者和压迫者或赞扬或贬低。他的名字，在《社会契约论》出版150年后，仍然是一个具有争议的话题。他是法国最伟大的作家之一；但是由于政治偏见，人们现在也倾向全盘接受或否定他的政治学说，而不是加以筛选或试图理解和区别对待。作为引发法国大革命最重要的作家，他仍会得到人民或尊崇或憎恶的情感。
如今，他的作品具有双重意义。它们不仅具有重要的历史意义，可以让我们洞悉18世纪的思想，而且对欧洲的发展也有实际影响。当时的确没有任何一位作家能像他那样具有如此大的影响力。他堪称是艺术、文学和生活领域的浪漫主义运动之父；他对德国浪漫主义和歌德本人也产生了深刻影响；他开创了一种新的、已经渗透到19世纪文学之中的反思方式；他开创了现代教育理论；最重要的是，在政治思想上，他代表了从根植于中世纪的传统理论到现代国家哲学的过渡。他对康德的道德哲学和黑格尔的权利哲学的影响，是对现代思想所做出的重大贡献的具体体现。事实上，他是德国和英国理想主义的伟大先驱。
在简短的介绍中，既要阐述卢梭思想的积极内容，又要论述他对事物的实际影响是不可能的。从罗伯斯庇尔开始，法国大革命的政治家们自始至终都深受卢梭作品的影响。虽然他们似乎总是误解他的意思，但总的来说，他们还是很专注地研究他的思想。在19世纪，人们对卢梭的思想仍有很大的兴趣，但他们通常不了解他或没有深入研究他的思想。德雷福斯-布里萨克曾经说过：“《社会契约论》是所有书中被谈论得最多、读得最少的一本。”但随着人们对政治哲学兴趣的复苏，他们想要深入地理解卢梭的著作。人们以卢梭作为一位思想家的身份对他展开研究，而不是作为一个盟友或对手；人们更热衷于从谬误中筛选真理，从《社会契约论》中寻求“政治权利原则”，而不是寻求这位伟大革命者对他从未考虑过的情况的看法。
因此，《社会契约论》既可以被视为法国大革命的文献，也可以被视为研究政治哲学的最伟大著作之一。它以第二种身份作为一部具有永恒价值的真理之作，在全世界的伟大著作之中占有一席之地。本序言也将以这种身份对其进行探讨。由此来看，我们对历史洞察力的需要并不亚于我们单纯地以历史学家的身份来洞察历史。要理解它的价值，我们就必须领会它的局限性；当它所回答的问题不合常理时，我们决不能断定它们毫无意义；当问题以一种更新颖的形式被提出时，我们必须思量一下答案是否仍然成立。
首先，我们必须牢记卢梭是在18世纪进行创作的，而且大部分是在法国。法国的君主政体和日内瓦的贵族阶层都不喜欢直言不讳的批评，所以卢梭的言谈总是非常谨慎。对于一个因发表颠覆性学说而遭受长期迫害的人来讲，这似乎是一种奇特的说法。但是，尽管卢梭是他那个时代最为大胆的作家之一，他还是被迫谨慎地注意自己的言辞，并且通常是笼统概括而不是对个别滥权加以抨击。卢梭的理论常被指责过于抽象和形而上学。在许多方面，这一点具有巨大优势；但如果过于冗长，则应归咎于偶然。一般来说，在18世纪，笼统概括是安全的表达方式，而详细阐述是危险的。怀疑和不满是知识分子阶层的普遍情绪，目光短浅的专制主义认为，只要知识分子受到一定的限制，他们就构不成威胁。颠覆性学说只有受到群众推崇时才被认为是危险的，而哲学被认为是无能为力的。因此，18世纪的知识分子总是尽情地进行笼统概括，却很少为他们的犯上言论付出代价，伏尔泰就是一个典型的例子。这些方法在当时备受推崇，因此卢梭的选择也就不足为奇。但他的言论带有一种明显的特定用途，并且很明显地受到当时对政府的态度的启发，以至于哲学在他手中也会变得不安全，并且他因人们在他作品里读到的言外之意而受到攻击。卢梭之所以成为现代政治哲学之父，是因为他具有对内容和现实状况的概括能力。他利用当时的方法只是为了超越它；他从一般和抽象事物之中创造出具体和普遍的事物。
其次，我们不能忘记，要在一个更为广阔的历史环境中对卢梭的理论展开研究。如果说他是第一个现代政治理论家，那么他也可以称得上是最后一个文艺复兴时期的理论家，而这一时期的理论家们继承、改变了中世纪的思想观念。很多批评家把大量时间浪费在证明卢梭缺乏原创性上，仅仅是因为他们采取孤立的手段来鉴定原创性：他们首先对《社会契约论》本身进行研究，脱离了与早期作品的联系，之后又发现这些早期作品与《社会契约论》相似，然后就认为它所表述的一切内容都是借用来的。如果他们以真正的历史精神展开研究，他们就会看到卢梭的重要性就在于他对旧思想的新运用，在于他对一般政治概念上从旧到新的过渡。没有任何一位创新者能够有如此大的影响力或触及如此多的真理。理论没有大的飞跃，它通过对旧观念的调整和革新而产生新观念。正如神学作家，从胡克到波舒哀，在政治领域使用圣经术语和思想；正如更多的现代作家，从黑格尔到赫伯特·斯宾塞，使用进化理论一样，卢梭使用了社会契约理论的思想和术语。在他的作品中，我们应该感觉到他努力把自己的理论从毫无生气和陈腐的东西中解放出来，同时他理论的发展富有成果。解读卢梭思想时，太拘泥于字句很容易将其归结为仅仅具有“历史价值”：如果我们以一种真正的历史精神来对待它，我们将能够立即欣赏到它暂时和持久的价值，看到它如何为同时代的人们服务，同时从中认识到那些对我们可能具有永存价值的东西。
卢梭的《爱弥儿》是所有关于教育的著作中最伟大的一部。而本书收录了他最重要的政治著作。它代表着他思想的成熟，而其他作品只是证明了他思想的发展轨迹。卢梭生于1712年，直到1750年才发表了重要著作。但在《忏悔录》中，他告诉我们，1743年，他在威尼斯大使馆工作时，就已经有创作一部关于政治制度的鸿篇大论的想法了，然而，似乎在这项工作上进展甚微，直到1749年，他偶然发现第戎学院为求得一个问题的答案所设置了奖项，这个问题就是：“艺术和科学的进步究竟会败坏还是净化社会风尚？”他的旧思想又回涌而来。他对自己像巴黎启蒙家那样所过的生活感到厌倦，因此写了一篇言辞猛烈、抨击当政的文章。次年，该作品被第戎学院授予奖项并出版。他的成功是瞬时间发生的，可以说是一夜成名，他成为巴黎文坛的“王者”。但是他的作品受到了教授、作家、偏激的神学家甚至是波兰国王的驳斥。卢梭力图回答他们的所有问题，在与他们的争论中，他的思想也得以发展。从1750年到1762年《社会契约论》和《爱弥儿》出版，他逐渐形成了自己的观点。在这12年里，他对政治思想做出了独特的贡献。
《论科学与艺术》是卢梭最早期的作品，其本身并不是十分重要。但卢梭在《忏悔录》中提出了自己对这部作品的观点：“它充满了温暖和力量，完全没有逻辑和秩序；在我所有的作品中，它的论据是最弱的，也是最不和谐的。但是，无论一个人生来具有什么样的天赋，他都不可能在短时间内学会写作。”这种评判是公正的。《论科学与艺术》并不是合理或客观公正的作品。它是一个倡导者的讲话，十分片面、武断，其片面性是如此明显、幼稚，以至于我们难以相信它整体的严肃性。它只是一种相当精彩但不足为信的修辞手法的尝试，一种诡辩的即兴创作，但对思想并没有重大贡献。达朗贝尔甚至用《百科全书》的序言来对其进行反驳。然而可以肯定的是，这一著作使卢梭声名鹊起，确立了他在巴黎学界的崇高地位。《论科学与艺术》的本质上其实很简单：它从现代国家的恶劣、伤风败俗和苦难出发，追溯所有这些弊病，到“自然”状态的脱离，然后认为艺术和科学的进步可归功于这种脱离。其中，卢梭已经拥有了理想的“自然”思想；但那时他没有区分非自然事物之中的好与坏。他只是在利用一个单一的想法，尽情地把它表达出来，忽略了它所具有的局限性。《论科学与艺术》很重要，但不是因为它包含了任何积极学说，而是因为它对卢梭思想的发展起着关键作用。在这里，我们看到他开始了漫长的思想旅程，并最终走向了《社会契约论》。
1755年，《论人类不平等的起源和基础》一书问世，这也是卢梭的第二部作品。这篇文章没能在1753年夺得第戎学院颁发的第二个奖项，于是卢梭以对日内瓦共和国的长篇献词为序发表了这篇文章。在这部作品中，他的风格和思想取得了巨大进步。为感谢卢梭的赠阅本，伏尔泰把它称为“第二部反人类作品”。他不再满足于只是把一个单一的想法推向极端，而是倾向于保持自然状态和社会状态之间的广泛对立，这贯穿于他的所有作品之中，他想要为他的观点找到一个合理的理由，并且承认有批评的声音也在所不惜。此外，在他的理论中，“自然”的概念已经取得了巨大发展：它不再是一味地抨击社会弊病，而是具有了积极的内容。因此，《论人类不平等的起源和基础》中有一半的内容都是对自然状态的想象，在这其中，人的思想受到了严格的限制，他们不需要同伴，也不关心别人，只关心眼前的需要。卢梭不认为“自然状态”曾经存在过：它是一个纯粹的“理性观念”，一个从“社会状态”中抽象出来的有效观念。与“社会人”相对，“自然人”被剥夺了社会赋予他的一切，是一个从抽象过程中形成的生物，从来没有打算成为历史肖像。《论人类不平等的起源和基础》并不赞成这种完全抽象的存在，而认为其是一种介于“自然”和“社会”条件之间的野蛮状态。在这种状态中，人们可以保持自然的质朴和优势，同时获得早期社会粗野的舒适和安宁。在《论人类不平等的起源和基础》的一个注释中，卢梭进一步解释了他的立场。他说，他不希望现代腐败的社会回归到自然状态：腐败现象已十分猖獗；他现在唯一的愿望是，人们应该更加明智地使用毁灭性艺术来减轻他们所犯的错误。他认识到社会的回归是不可避免的，并已经在摸索着为其正名。《论人类不平等的起源和基础》代表了他的政治思想的第二阶段：自然状态和社会状态的对立仍然十分鲜明；但是，前者的图景已经很丰富了，卢梭只有对社会状态的基本含义进行更为深刻的观察，才能使他的思想达到成熟。
现代批评家经常指责卢梭在《论人类不平等的起源和基础》中追求的是历史方法，但实际上却完全不是。但是必须牢记这一点，他本人并不强调他作品的历史观；他自称正在构建一幅纯粹的理想图景，而不是在描绘人类历史上的任何实际阶段。使用错误的历史概念是17世纪和18世纪的特征，卢梭没有过于强调这些历史概念的重要性，因此他受到的赞扬要多于批评。
1755年在《百科全书》中发表的《论政治经济学》是在《论人类不平等的起源和基础》之前还是之后这一问题仍然没有明确的答案。乍一看，前者似乎更像《社会契约论》的行文方式，并且包含了本质上属于卢梭思想建设时期的观点。但是从这一点断定它的创作日期较晚是不可靠的。《论人类不平等的起源和基础》在很大程度上仍像获奖文章那样缺乏修辞；它的目的与其说是严密的推理，不如说是有效和通俗地陈述一个案例。但是，细心的读者可以从字里行间发现，《社会契约论》吸收了许多积极学说。特别是在对政治基本问题进行概括性论述的结尾处，我们在某种程度上已经步入了他后期作品的氛围之中了。事实上，几乎可以肯定的是，卢梭从未试图将他政治理论的任何积极内容纳入他前两部著作之中。它们不是为了最后阐述他的观点，而是为了进行部分和初步研究，其意图的破坏性要远大于建设性。显然，当他最初构思“政治体制”时，不可能认为所有社会在本质上都是坏的。他从一开始就打算研究人类社会和制度的理性方面，他因参与第戎学院的评选而偏离了他的主要目的，而不是被诱导去思考政治问题。因此，在《论人类不平等的起源和基础》之前创作的作品，体现了《社会契约论》的理论萌芽，这并不令人感到意外。《论政治经济学》尤为重要，因为它第一次对“公意”理论进行了概述。我们不难看出，卢梭谈论的“政治经济学”和我们今天所说的不完全一样。他首先谈论了国家的基本性质以及使国家存在和人类自由相协调的可能性，然后又对税收原则进行了深入研究。他自始至终都在思考“公共”经济意义上的“政治”，认为国家是公共财政的提供者，而不是执行者。他认为国家是为其全体成员谋福祉的机构，国家所有的税收都是为了实现这一目标。只购买生活必需品的人不应该纳税；奢侈品应当缴纳附加税种；每一种奢侈品都应该征收重税。这篇文章的第一部分更加有趣，卢梭首先打破了经常被夸大的国家和家庭之间的类比，他指出，国家在本质上不是也不可能是父权制的，然后进一步指出，国家的存在在于其成员的公意。《社会契约论》的基本特征在《论政治经济学》中屡见不鲜，其并不是得自于某种乍现灵感的新发现。读过《论政治经济学》之后，我们很可能会认为卢梭政治思想的成熟时间要远远早于人们普遍认为的时间。
《社会契约论》终于在1762年与《爱弥儿》一并问世。因此，在各方面这一年都代表着卢梭事业的顶峰。从此以后，他只创作出有争议的和自白性的作品。在这一阶段他的理论得到了发展，同时他也向世界表达了他对政治和教育基本问题的看法。现在我们想要知道，卢梭的思想体系最终在其成熟时期达到了什么程度。《社会契约论》实际上包含了他全部的政治建设理论；为了充分理解，读者在阅读时要考虑它与其他作品之间的联系，特别是《爱弥儿》和《山中来信》（1764），但是它的主要内容是独立和完整的。标题充分限定了它的范围。它被称为《社会契约论或政治权利原理》，第二个标题是对第一个的解释。卢梭的目标不是像孟德斯鸠那样，以一种普遍的方式来处理现存国家的实际制度，而是制定构成每一个合法社会基础的基本原则。卢梭在《爱弥儿》第五卷中明确指出了二者的区别。他说：“孟德斯鸠并不打算讨论政治权利原则；他满足于探讨现存政府的积极权利（或法律）；没有哪两项研究能比这两项更为不同。”卢梭认为他的目标与《论法的精神》大为不同，曲解他的意图必是有意为之。当他说“事实（即政治社会的真实历史）与他无关”时，他并没有蔑视事实；他只是在坚持一个确定的原则：事实在任何情况下都不会产生权利。他的愿望是在纯粹权利的基础上建立社会，以便立即反驳他对社会的攻击并强化他对目前社会的抨击。
这一点是以政治理论方法的全部争论为中心的。撇开心理学家不谈，从广义上讲，存在两派政治理论家。其中一派旨在通过收集事实对人类社会实际发生的事情做出广泛概括，另外一派则试图洞察人类结合之根源的普遍原则。对于后一种目的，事实也许有用，但事实本身并不能证明什么。问题不在于事实，而在于是否正确。
卢梭本质上属于这一哲学流派。正如批判他哲学的批评家所认为的那样，他不是一位能够从想象的历史事件中进行概括的抽象思想家；他可以称得上是一位具体的思想家，他试图超越那些无关紧要的东西，进而转变为探讨人类社会永恒不变的基础。像格林一样，他也在寻找政治义务的原则，除此之外其他所有原则都是次要和派生的。必须找到一种社会形式，能够利用全体的力量来捍卫和保护每位成员及其财产。这种社会的性质是，与所有人都相关联的每一个人仍遵从自己的心愿，仍和之前一样自由。这是一个基本问题，《社会契约论》为其提供了解决方法。政治义务问题包含了所有其他政治问题，这些问题都是在以政治义务为基础的制度中产生的。卢梭问道，国家意志对于我来说仅仅是一种强加在我自己意志之上的外在意志，那么它有什么作用呢？国家的存在如何与人类自由相协调呢？生而自由的人怎能处处都受到束缚呢？
若不是他的学说总是被奇怪地表达出来，人们应该可以立刻理解《社会契约论》的核心问题。我们知道，这种奇怪的表达是因为卢梭的历史地位，他对当时政治概念的运用以及他建立在前人基础之上的自然倾向所造成的。许多人对卢梭的看法仅是来自《社会契约论》第一章的第一句话，“人生而自由却无不在枷锁之中”。但是他们告诉你，人并不是生而自由的，即使他在任何地方都身戴枷锁。因此，我们从一开始欣赏卢梭就会遇到很大的困难。我们会说“人应该是自由的”或者“人为自由而生”，而他更喜欢说“人生而自由”，借此他也表达了相同的意思。毫无疑问，用他的话说，这是对“黄金时代”的呼吁；但不可否认，这个黄金时代是虚构的，就像大多数人与生俱来的自由一样。卢梭在其他方面也提出了我们自己可能也会提出的观点。“确定无疑的是，所有在奴隶制度下出生的人，生来都是奴隶……但如果有天生的奴隶，那是因为曾经有过违背自然的奴隶”（《社会契约论》第一卷第二章）。
我们已经看到，“自然状态”与“社会状态”的对比贯穿于卢梭的所有作品之中。《爱弥儿》是对“自然”教育的呼吁；《社会契约论》是对社会“归化”的呼吁；《新爱洛伊斯》是浪漫主义者对人际关系中更多“自然”的呼吁。那么，这种对比在卢梭成熟的政治思想中处于什么地位呢？显然，它的地位和《社会契约论》中的有所不同。他在书中只设想了现实社会的缺点；如今，他关心的是理性社会的可能性。他想要证明从“自然”到“社会”的转变是正当的，尽管这会让人身陷囹圄。他正在寻找真正的社会，让人们“像以前一样自由”。总之，自然观在《社会契约论》中所占的比例很小。在卢梭驳斥错误的社会义务理论且尚有争议的章节中，这是必要的。但是，当他把那些虚假的先知撇在一边之后，他也就让自然的概念与其一起剔除出去，只关心给予社会他所承诺的理性认可。显然，无论如何，在政治事务中“自然状态”对他来说只是一个有争议的术语。实际上，他已经抛弃了他所坚持的人类黄金时代理论；在《爱弥儿》中，他利用了自然的概念，将这一概念得到了全面扩展和深化。尽管在许多篇章中他还坚持使用陈旧的术语，他所谓的“自然”在这一时期不是指事物的原始状态，甚至也不能简化为简单的术语：他正将“自然”的含义向成熟的理念过渡，这与他能力的全面发展轨迹相一致，使这一概念具有更高的人类自由理念。这种观点甚至可以在《论人类不平等的起源和基础》中看到萌芽，其中区分了自尊和利己主义。卢梭认为前者，即“自然”人的财产，不在于对自我扩张的渴望，而在于对伴有慈爱之心的合理渴望与满足；利己主义是指我们自己的利益优先于他人的利益，而自尊只是让我们与同伴处于平等的地位。诚然，卢梭在《社会契约论》中反对培养人的许多能力；但他同样主张充分培养那些他认为是“自然”的“好”的能力。《社会契约论》中所设想的“社会状态”不再与《爱弥儿》中所主张的“自然状态”相矛盾，在《爱弥儿》中，社会环境是最重要的，尽管未成年人被排除在外，但他仍在为此而努力。事实上，《社会契约论》中的观点在《爱弥儿》第五卷中得到了总结，也借此强调了卢梭的思想体系在本质上是统一的。
用《社会契约论》的第一句话来解释，卢梭的目标“是询问在社会秩序中是否可以有任何确定无疑的管理规则，以人为本，以法为本”。孟德斯鸠推崇以法为本，并且见证了法律造就了什么样的人；卢梭坚持以人为本，从而建立了人类自由体系，并且认为他自己决定其满意的法律。他在人类自由本质这一问题上表明了自己的立场：他的整个体系都建立在此基础之上，使社会公意成为每个社会的唯一基础。
在阐述自己的理论时，卢梭始终使用了三个一般概念，它们是社会契约、主权和公意。我们有必要对每一个概念依次探讨。
社会契约理论和希腊的哲学家一样古老（参见柏拉图《理想国》第二卷和《高尔吉亚篇》），也同样难以捉摸。它以最为对立的观点，并以不同的形式应用于每个问题的正反两面。它经常出现在中世纪作家和文艺复兴理论家的作品之中，到了18世纪，在一个更为广泛的概念出现之前，它就已经临近衰落了。重溯它的历史将是一项漫长且费力不讨好的任务：也许，它在里奇著作《达尔文、黑格尔与其他研究》里的一篇论文中得到了最好的阐释。在研究卢梭对社会契约理论的特殊利用之前，仅从其最为普遍的方面来看待它尤为重要。显然，这是一个很容易以某种形式得出的理论。无论在任何地方，只要存在任何形式的政府（除最轻微的专制统治之外），对国家基础的反思必然会导致这样一种观念：在某种意义上，国家是建立在其成员同意、过去或现在的默许或明示的基础之上的。仅就这一点，社会契约理论的大部分内容已经具有潜在性。再加上为事实论寻找正当理由的愿望，特别是在历史意义最为模糊的时代，这种同意原则必将在某种历史背景中产生。此外，如果有一种倾向认为社会对人类来说是不自然的东西，这种倾向将变得不可抗拒。几乎各个流派的作家都认为，国家是在某个遥远的时代由两个及以上当事人之间达成的合同（更为精确的法律术语为契约）中产生的。唯一能够抵制这一学说的阶级是那些维护神圣王权的阶级，他们认为所有现存政府都是由上帝直接干预强加给人民的。所有反对这一点的人都将是某种形式的社会契约理论支持者。
因此，在它的支持者中发现持有极其对立观点的作家也就不足为奇了。勉强地说它只是一种方案，可以用从专制主义到纯粹共和主义的任何内容来填充。而且，包括它的支持者在内的一些人认为，它是一种有利有弊的武器。当我们看到它的主要种类起作用时，我们就可以更好地判断它的有用性。
所有明确的社会契约理论都归属于两个范畴中的一个。它们代表的社会是建立在人民和政府之间或组成国家的所有个人之间的原始契约之上的。从历史进程来看，现代理论从第一种形式发展到第二种形式。
社会是在人民和政府之间的契约基础上建立起来的，这一学说可以追溯到中世纪。它经常得到《旧约全书》的支持，其中包含了一个以非反思形式构成的类似观点。16世纪的大多数伟大政治作家也都支持这一学说：在布坎南和詹姆斯一世的作品中，在格劳秀斯和普芬道夫的著作中，这一学说一直延续到17世纪。有人认为格劳秀斯陈述了这一理论以便承认契约的两种形式；但很显然，他只考虑了第一种形式，即承认民主和君主制政府。1688年召开的国会明确指出，詹姆斯二世“试图通过破坏国王和人民之间达成的原始契约来颠覆王国宪法”。霍布斯站在保皇派一边以第二种形式来维护契约理论，而国会议员阿尔杰农·西德尼拥护人民和政府之间达成的契约。
在这种形式下，该理论显然存在相反的解释。人们可能认为，人民既然把自己彻底交给了统治者，就无权再向统治者提出要求，而且必须屈服于他们的任何指令。然而，这不是通常能够从中得出的含义。这种形式的理论起源于同时也是律师的神学家。他们对契约的看法暗示着相互的义务；他们认为，按照宪法规定，统治者有义务治理国家。旧观念认为，国王不能违反国家的神圣传统，这很容易就变成了国王不能违反他自己和人民之间达成的原始契约。就像诺曼王朝统治时期一样，人民对更多自由的每一次呼吁都以要求的形式表达出来，这一要求就是忏悔爱德华时期的“美好旧时代”传统应该得到尊重。所以在17世纪，每一种大众主张或反抗都会陈述为请求国王不要违反契约。这一要求很受欢迎，似乎背后有理论家的支持。在《论人类不平等的起源和基础》和《社会契约论》的第三卷第十六章中，卢梭对这一点进行了反驳（参见第一卷第四章）。他的抨击也和霍布斯的理论有关，霍布斯的理论在某些方面与第一种观点相似；但至少在形式上，它是针对这种形式的契约。考虑了第二种观点后，将有可能更仔细地审视它。
第二种观点，称之为社会契约理论更合适，认为社会起源于或基于构成社会的个体之间的协议。不太明确的是，这一理论似乎最初出自理查德·胡克的《教会组织法》，洛克在很大程度上借鉴了他的思想；在弥尔顿的《论国王和官吏的职权》、霍布斯的《利维坦》、洛克的《政府论》和卢梭的作品之中，它以不同的形式重现。最著名的例子出自1620年五月花号上的朝圣者们，他们在宣言中写道：“我们在上帝和彼此的见证下，庄严地共同定下盟约并结合成一个公民政体。”这一观点的自然含义似乎是卢梭提出的完全人民主权的必然结果。但在卢梭之前，它被用来支持各种观点，就像那些基于第一种形式的观点一样。格劳秀斯的巨著《论战争法权与和平法权》到底倡导了这两种理论中的哪一个，人们已经对此表示怀疑。从历史进程看，第一种理论是民众反对皇室侵犯的一种手段。人民和政府之间的契约行为一旦被纳入大众政府的考虑范围，就变成了仅是构成社会的个人之间的契约，并且很容易转化为第二种形式。
第二种理论以其普通形式只表达了这样一种观点，即人民在任何地方都是至高无上的，用弥尔顿的话说就是，“国王和官员的权力只是衍生出来的”。然而，在这一观点形成哲学理论之前，霍布斯已经利用它来支持完全相反的原则。霍布斯赞同原始契约是构成国家所有个人之间的结合的纽带，而政府并未参与到契约中；但他认为，人民不仅同意建立一个国家，而且同意把国家管理的权限授予某个或某些人。他同意人民自然是至高无上的，但他认为人民因契约而转让了其主权，并将其权力完全且永久地委托给政府。因此，一旦国家建立起来，政府按照霍布斯的观点来说就是君主；从此不再有人民主权的问题，而只有被动服从的问题：依据契约，人民有义务服从于统治者，无论他治理得好坏。人民已经把他们的所有权力都转让给了主权者，因此，他成为绝对的主人。生活在内战时期的霍布斯认为最糟糕的政府也要好于无政府状态，因此，他极力支持任何形式的专制主义。我们很容易在这个体系中找出漏洞，并且看到一位尽责的霍布斯主义者会遇到革命带来的困难。因为一旦革命者占了上风，他将不得不对自己的一个原则做出牺牲：他将不得不站在反对目前临时统治者或合法主权者的一方。我们也很容易看到，即使自由的转让对于个人来说是可能的并且卢梭对此持否定态度，但是他也不能束缚他的后代。尽管霍布斯的观点存在种种缺点，甚至可以说有些冷酷无情，但总体上还是令人钦佩、合乎逻辑的，卢梭对此也做出了很大的贡献。
在霍布斯看来，社会契约理论的第二种特殊形式乍一看很像两种契约的结合，最终成为一种单一行为。但他没有采纳这种观点。我们已经看到，政府和人民之间的契约理论主要被用来支持人民自由和反对政府。霍布斯的总体目标是使政府拥有至高无上的权力，但他只能通过将政府排除在契约之外来实现：因此，他没有赋予政府任何义务，而是使其成为专制且不负责任的政府。事实上，他不仅确保了一个对于个人而言拥有无限权力的国家，而且确保了一个有权执行这些权力的决策机构。他的理论不仅是国家主义，这是纯粹的专制主义。
显然，如果这样的理论得到支持，它就和霍布斯与格劳秀斯的观点相一致：一个人不仅可以转让他自己的自由权，而且可以转让他后裔的自由权。因此，一个民族也同样可以这样做。洛克和卢梭都抨击了这一观点。洛克的主要目的是为1688年革命辩护，使政府不仅依赖于它的制度，而且还需要依赖于被统治者的许可。他还认为，统治者如果实行暴虐统治，则有可能被取代。但是，他没有提供任何具有革命性的机制来为公众表达意见提供便利，而且从整体上看，他似乎认为民众的许可基本上是默认和假定的。他认为国家的存在主要是为了保护生命和财产安全，而且在他所有关于人民权利的主张中，他都非常谨慎，以至于把这些权利几乎化为乌有。直到我们谈到卢梭，契约理论的第二种形式才以其最纯粹和最合乎逻辑的形式被表达出来。
卢梭清楚地认识到，如果民众对政府的许可不只是一种说法，那么就有必要赋予它一些宪法上的表达方式。对于洛克的默许理论，他用定期更新的积极协议来代替。他带着崇敬之情回顾古希腊城邦，在他那个时代，他对瑞士的自由城市伯尔尼，尤其是他的故乡日内瓦，仍怀有崇敬之情。由于在他那个时代的欧洲没有任何代议制政府进行民主行政，他无法设想在一个单一民族国家中能够找到实现这一积极协议的方法；因此他认为，除了城市之外，自治是不可能的。他希望分裂欧洲的单一民族国家建立独立城邦的联邦制联盟。
卢梭未能成为现代国家的理论家，但这对于其政治理论的总体评价却没有多大影响。从本质上讲，国家在任何地方都必须具有相同的基础，从最简单的方面来说，他能够比他的前辈们更好地揭示出“社会纽带”的真实本质，这是他经常在《社会契约论》中使用的另一个名称。他关于政治义务的基本原则的学说包含了所有伟大现代作家的学说，从康德到博桑奎特先生。如果说这一重要统一已经变得模糊难懂，那只是因为批评家们未能将社会契约理论置于卢梭思想体系的适当位置。
这个理论已经是老生常谈。几乎所有人都认为这一契约具有历史真实性，但实际情况却大相径庭。一般来说，一个作家的理性基础越弱，他对历史的吸引力就越大，并能够得益于此创造历史。因此，卢梭必然要把他的理论转化为契约形式。在他那个时代，的确有一些作家嘲笑这种契约，但他们并不是那些构建了一套政治哲学体系的作家。从克伦威尔到孟德斯鸠和边沁，都是有实际头脑的人，对不切实际的假说缺乏耐心，因而拒绝接受契约思想。理论家们像维多利亚时代的人一样一致赞成“有机”理论。但是，根据后续事件对他们进行批判，我们就能够更好地判断社会契约在他们政治体系中的地位。我们看到，洛克的默许学说使民主控制如此不真实（如果国家想要加以控制的话），以至于他被迫使他的契约基于史实，使子孙后代永远地紧密结合在一起。此外，他还承认了人民和政府之间的准契约，作为对民众自由的第二次辩护。另一方面，卢梭没有把任何重要论点建立在契约历史性的基础上，显然他不相信契约的历史性。他问道：“（从自然到社会）这种变化是如何发生的？”他回答说不知道。此外，他的目标是找到“一个可靠合法的管理规则，做到以人为本、以法为本”；也就是说，他的社会契约存在于任何合法社会中，但在任何形式的专制统治中都将被搁置。显然，他指的是政治联合的基本原则，这是实现统一的基础，使我们不再目无法纪，最终实现政治自由。这一学说以社会契约理论的准历史形式出现是由于卢梭创作时间和地点的偶然性。同时，这个概念的重要性在其消亡的痛苦之中体现得淋漓尽致。近百年来，尽管没人承认它的历史意义，但是人们很难找到任何其他语句能够或更好地解释政治联盟基础，直到今天，契约理论的说法仍然存在。如此重要的概念不可能是空洞无意义的。
事实上，卢梭认为契约理论只是阐述政治联盟基础的三种不同方式之一。当他以准历史的方式思考时，他将自己的学说描述为社会契约论。现代人类学试图用简单的方式来解释复杂的事物，往往偏离了历史和理性的正道。在半合法方面，他使用法律学术语（如果不带立场的话）以人民主权的形式重申了这一学说。这种用法往往会过渡到第三种更加哲学的形式。“主权就是行使公意。”在哲学上，卢梭的学说认为，国家不是建立在任何原始惯例和决定权之上，而是建立在其成员的生存和持续的理性意志之上。我们现在首先要研究主权然后才是公意，这基本上是卢梭的指导思想。
主权首先是一个法律术语，人们经常认为，在政治哲学中使用主权只会导致混淆。在法学中，奥斯汀的著名定义中赋予了它十分明确的含义。主权者是“拥有决定权的人类优越者，不习惯服从于其他优越者，而习惯接受国民的习惯性服从”。从这种观点来看，主权的归属纯粹是一个事实问题，而不是一个权力问题。我们只需要在一个特定的社会中找出拥有决定权的具有优越性的人，我们就拥有了主权者。尽管这是一个有价值的观点，但仅仅表明这样一位拥有决定权的优越者比较罕见是不充分的。例如，英格兰或大英帝国的主权者在哪里？是那被称为拥有至高权力的国王，还是拥有立法权的议会（奥斯汀认为君主是法律的来源）？选民或全体人民是否拥有选举权？显然，这些都会影响法律的制定。最后，现在是内阁了吗？对奥斯汀来说，这些群体中的一部分将会无决定权（民众），而另一部分将会负有责任（内阁）。但我们应该把下议院或那些选出它的人们视为君主的一部分吗？寻求一位拥有决定权的君主可能是一个有价值的法律概念，但这显然与政治理论无关。
因此，必须区分法学中的法律君主和政治哲学中的政治君主。即便如此，政治君主可能是什么，目前还不清楚。一个国家的政治权力实际上掌控在一个或几个人手中吗？它仅是体现社会意志的实际制度的综合体吗？这将使我们仍停留在权利和哲学之外的事实领域。从哲学意义上讲，君主既不是名义上的，也不是法律上的，更不是事实和常识上的政治君主；它是社会组成联盟中基本纽带而产生的结果，是社会契约论的重述，是共同意志的预示。君主是国家机构的组成部分，政治权力应该永存其中，这种权力的权利也确实永存其中。
因此，哲学上的主权概念背后的理念，本质上与社会契约论的基础相同。无论人民能否转让其权力，他们仍是自己命运的最终主宰，具有无需上诉的最终权力。从某种意义上来说，霍布斯也承认这一点，他认为其专制君主（也就是奥斯汀所说的“拥有决定权的人类优越者”）的权力首先产生于本质上是一种大众行为的社会契约。霍布斯和卢梭在这一问题上的分歧仅仅在于，卢梭认为至高权力是无法转让的，而霍布斯使人们在第一次共同行动中就将其转让了。也就是说，霍布斯在名义上接受了民众至上理论，但实际上却将之摧毁；卢梭主张唯一逻辑形式的理论，并且不会通过错误的历史假设来逃避它。在洛克的著作中，法律君主和实际君主之间已存在区别，洛克称之为“最高权力”；卢梭将霍布斯的专制主权和洛克的“大众许可”统一为“大众主权”学说，并由此确立了该理论的形式。他的观点代表着从对霍布斯的曲解到中世纪和文艺复兴作家已经熟悉的学说的回归。但这不仅仅是一种回归，在其回归过程中，这一观点已经在一套完整政治哲学体系中占有一席之地。
在第二个重要方面，卢梭把自己和霍布斯区分开来。对于霍布斯来说，主权者等同于政府。他如此热衷于专制主义，很大程度上是因为他认为革命——推翻现有政府同时也意味着政体的解体，以及回归到无政府状态或“自然状态”。卢梭和洛克在某种程度上通过至高权力和政府之间的尖锐分歧来应对这一观点。对于卢梭来说，它们有明显的区别，即使一个完全民主的政府也不是同时拥有主权；其成员只是以不同的身份、作为不同的法人团体享有主权，正如两个不同的社会可能以相同的成员出于不同的目的而存在。然而，正如卢梭所说，纯粹的民主，即由全民组成的政府，不会成为一个人类机构。所有政府的性质都很复杂；我们所称的民主并非是完全民主的政府。因此，某种程度上，政府总是掌握在选定的人手中。另一方面，他认为主权是绝对的、不可转让的、不可分割的以及不可摧毁的。它不能够被限制、放弃、分享或摧毁。掌控国家命运的权利最终属于全体人民，这是社会生活的重要组成部分。显然，在社会的某个地方一定会存在一个最终上诉法院，不论它是否具有决定权；但是，除非将主权与政府区分开来，否则以君主名义选出的政府必然会被认为是专制政府。因此，避免霍布斯的结论的唯一方法就是在两者之间建立一个明确的界限。
卢梭试图通过改编“三权分立”学说来实现这一点。但是，他没有让三个独立的权力机关分享最高权力，而是只让两个权力机关分享，并且使其中一个完全依赖于另一个。他取代了立法、行政和司法机关之间的协调合作，在这一体制中，立法权或主权永远是至高无上的，行政权或政府永远是次要和派生的，司法权只是政府的一项职能。他很自然地把意志与权力分割开来。政府只是执行主权人民的法令和意志行为。正如人的意志把命令传递给其成员去执行一样，国家也可以通过树立权威来赋予其决定权，而权威就像大脑一样，可以命令其成员。在授权执行其意志所必须的权力时，它并没有放弃任何最高权力。它仍然是统治者，可以随时收回它授予的权力。因此，政府的存在取决于主权者的意愿，又常常被至高无上的意志解散。
当我们讨论公意的本质时，我们会发现，这一学说确实包含了卢梭理论中最有价值的部分。在此，我们关心的是它的局限性。立法职能和行政职能很难在实践中区分开来。在卢梭看来，这一区别使情况更加复杂。立法权，即君主，只关心一般事物，而行政权只关心特殊事物。这种区别的全部力量只有与公意相联系才能看到。这种区别大致意味着，当一件事涉及整个社会群体时它具有一般性，而且没有提到任何特定的阶级；一旦它涉及任何阶级或个人，它就不能再构成主权行为的主旨。无论这种区别看起来多么抽象，它的效果是将所有权力交给行政部门：现代立法几乎总是与特定的阶级和利益相关。因此，从卢梭的观点到现代民主政府理论并不是一大进步。在现代民主政府理论中，如果人民满足于当前的生活，除了推翻统治者之外别无他权。然而，只要我们聚焦在卢梭所思考的城邦理论，他的卓越表现就能够为人民保留更大的实际意志。我们往往可以从一座城市中找到一个国家的具体所需。
卢梭在《社会契约论》第三卷中讨论政府问题时，他主要着眼于城邦而不是国家，这一点极其重要。从广义上讲，他的政府原则是，民主制适合于小国，贵族制适合于中等国家，而君主制则适合于大国（第三卷第三章）。在考虑这一观点时，我们必须思考两件事。首先，他反对代议制政府；在他的理论中，意志是不可转让的，代议制主权是不可能的。但是，由于他认为所有一般行为都是主权职能，这就意味着任何一般行为都不属于公民大会的职权范围。在评判这一理论时，我们必须考虑卢梭时代的所有情况。法国、日内瓦和英国是他重点关注的三个国家。在法国，代议制政府实际上是不存在的；在日内瓦，代议制政府只是部分需要；在英国，代议制政府是一种嘲弄，被用来支持腐败的寡头政治以反对腐败的君主政治。卢梭没有采用普通的现代观点，这是完全可以原谅的。事实上，即使在现代世界，它也不是一种令人满意的大众意志手段，因此我们完全可以弃置他的批评。
第二个因素是地方政府的巨大发展。卢梭认为，在单一民族国家中，所有的权力都必须像法国那样移交给中央政权。权力下放几乎是不可能的。卢梭认为，在联邦体系中，确保有效大众政府的唯一方法始于主权者这一最小单位。19世纪证明了他的许多政府理论是错误的；但是在他的作品中仍有许多明智的评论和富有成果的建议，这些作品包括《社会契约论》第三卷、关于《论波兰政府》的论述以及他对圣皮埃尔修道院院长作品《各部会议制》（法国地方政府的一项不合时宜的计划）的改编和批评。
卢梭主权理论中最难理解的是这一观点（第二卷第七章），即对每个国家来说，立法者是必要的。我们只有认识到卢梭思想体系中的立法者实际上是人格化的制度精神，才能理解这一观点。在发达社会中，立法者的地位被伴随国家一起成长起来的社会习俗、组织和传统所取代。立法者不行使立法权的事实使这一点更加清楚，立法者只是提出自己的建议以求得民众的认可。因此卢梭认识到，像在其他方面一样的制度和传统方面，国家的基础是意志而不是武力。
这一点可以从他对法律的看法中看出（第二卷第六章），这值得我们特别关注。他将法律定义为“公意行为”，认同孟德斯鸠将法律作为“公民结社条件”的观点，并且通过意志行为准确地追溯了它的起源。社会契约使法律必不可少，同时也很清楚地表明，法律只来自于构成国家的公民主体。卢梭说：“毫无疑问，只有理性才能产生普遍正义；但是，我们必须相互承认这种正义。恕我直言，如果没有自然的制裁，正义的法律在人类中是无效的。”在人类之间建立这种相互公正统治的法律中，共同意志是其根源。
最后，我们谈论一下公意，这是卢梭所有政治概念中最具争议、当然也是最基本的一个。《社会契约论》的批评家们都难以说出其作者确切想表达的意思和其对政治哲学的最终价值。之所以难以理解，是因为卢梭本人在赋予“公意”意义时也会犹豫不定，甚至借此提出了两种不同的观点。然而，就其广泛意义而言，这是毫无疑问的。社会契约的作用是创造一个新个体。当这种情况发生时，“这一联合行为已经产生，每一缔约方的个人身份便不存在，进而建立了一个由众多成员组成的机构，其有多少成员大会就有多少票数。而这个共同体也从这一行为中获得其统一、共识、生命和意志”（第一卷第六章）。《论政治经济学》也曾阐述过这一理论，但没有交代具体的历史背景。“公民政体也是一种具有公意的道德存在，这种公意总会维护全体和个体的福祉，也是法律的源泉。它为所有公民在其相互关系和与国家关系方面建立了公正与否的规则。”我们立刻就会看到，第二种说法比第一种更能说明问题，并且这种说法容易得到《社会契约论》中其他人的支持。由社会制度创造的共同意志是否需要“始终照顾到全体公民的福祉”，这一点还尚未可知。难道共同意志不像个人意志那样容易犯错吗？难道不可以把它从实际利益引向追求快乐或对它真正有害的东西吗？如果全社会都能投票决定什么能给全体成员带来一时的快乐，同时又能给整个国家带来持久的损害，一些成员将设法保护他们的个人利益而危害到全体和其他成员的利益，这难道不是更有可能吗？所有这些以及其他类似问题都来自于共同意志概念的批评者。
这些问题主要涉及两个方面，卢梭对此给出了明确的答案。他说：“在众意与公意之间存在着巨大的差异，后者仅仅考虑公共利益，而前者仅考虑私利，它不过是具体的个人利益的总和”“共同利益的达成也就意味着对个人利益的反对”（第二卷第三章）。的确，当一位公民面临问题时，他有可能不是为了国家利益而投票，而是为了自己的利益。但是在这种情况下，从公意的观点来看，他的投票是微不足道的。但是“是不是由此就可以看出公意就已经彻底地消失或者堕落了呢？并不是这样的，公意始终是牢固不变和纯洁的；只不过屈居于其他侵占其领域的其他意志之下罢了……”（每个人将个人利益与公共利益相分离的时候）所犯的错误在于改变了问题的状态使得自身所答非所问。他在投票时想的不是“这是否对国家有利”，而是想的“这种或那种观点应该占上风应该对某个个人或党派有利。于是集会中的公共秩序法则并不再扮演对公意维持和保护的角色，反而常常要对它进行质疑，并对它做出回答”（第四卷第一章）。这些以及其他可以在文本中找到的段落都很清楚地表明，卢梭所谓的公意与大众意志截然不同，它永远不应该与之混淆。存在困惑的唯一理由在于，他认为在城邦中，当所有特定的关系都被避免时，由个人利益主导的投票总是会相互抵消，因此多数表决总会产生公意。但事实显然并非如此，在这方面，我们可能会指责他太过于推崇民主党的论点。然而，这一点可以在以后的阶段中得到更好的处理。卢梭未敢妄称大多数人的呼声是永远正确的；他只是说，在理想条件下，大多数人的呼声是永远正确的。
公意批评家提出的第二个观点是，卢梭将公意定义为仅是为了共同利益的意志，是否意味着要排除公共不道德和目光短浅的行为。他以不同的方式回答了这一问题。首先，公共不道德行为仅是大家一致认同的自私行为之一，没有什么特别之处，与尚有异议的类似行为不同，因此它不属于公意。其次，在不受自私欲望驱使的情况下，对我们自己和国家利益的无知不会使我们的意志反社会或反个人。“公意永远都是正义的而且永远都是代表了公共的利益，但是这并不是说人民的评议也是永远正确的，我们的意志常常是为了我们自身的利益，但是我们却并不能很好地辨别。人民绝不会堕落，但是却总是受到蒙骗，在这种情形下，它看上去好像只会选择坏的”（第二卷第三章）。卢梭在论述共同意志时，谈到了比晦涩难懂更糟糕的事物——积极矛盾。事实上，他很可能从来没有把自己的思想琢磨清楚，在他的阐述中总有一些混乱和波动。这些困难需要读者自己想办法去解决，对卢梭所要表达的意思只能进行大体概括。
《论政治经济学》中对公意的介绍简明扼要，有助于人们更好地理解其含义。《论政治经济学》中对公意的定义多次被引用，而且也对公意的性质进行了概述。“每一个政治社会都是有另外一些不同种类的小社会组成的，它们有各自的利益诉求以及组织原则，但是这些社会虽然有其自身的外在形式与公认的表现，却并不是国家中真正存在的仅有的社会，由共同利益联合在一起的个人也组成了或短暂或永恒的集体，它们并不因其浅显的外表而缺乏实际的影响力……所有的这些有形或无形的集体，通过它们意志的影响，以各种各样的方式影响着公意。这些个别社会集体的意志通常有两种关系：对内部成员来讲，它是公意；对更大的社会集体来讲，它就是个别意志了；这种个别意志对于前者来讲是正确的，而对于后者就是错误的。不可否认的事实是：公意始终是最正确的，人们的声音实际上就是上帝的声音。”卢梭认为，公意在本质上是为了共同利益；但是，公意有时又被划分为较小的意志连接，二者之间的关系是错误的。伟大的公意至上是“公共经济学的第一原则以及政府的基本原则”。此表述在清晰度和简明度方面与《社会契约论》中的其他文章有所不同，它十分明确地表达了卢梭的思想。每个由个人组成的联合体都会产生一种新的公意；每个具有永久特性的联合团体都有自己的“个性”，因此也就有了“共同”意志；国家是已知的最高形式的联合体，是一个具有公意且充分发展的道德和集体存在，这是我们所知的最高意义。所有这些意志只适应于行使这些意志的联合团体成员；对于局外人，或更确切地说，对于其他联合团体，它们纯粹是特定的意愿。这甚至适用于国家，“相对于其他整体来说，这个共同体其实只是一种简单的存在，一个个体而已”（《社会契约论》第一卷第七章）。在《社会契约论》的某些篇章中，在对圣皮埃尔的《永久和平计划书》的批判中以及在《社会契约论》初稿的第二章中，卢梭考虑到了一个更高层次的个体，即“世界联邦”。在《论政治经济学》中，考虑到单一民族国家，肯定了他在《社会契约论》（第二卷第三章）中表达了他对城市的否定的内容，并且认识到国家的生命是由其整个复杂的机构组成，较小公意的存在未必对国家的整体公意构成威胁。在《社会契约论》中，他只谈到了与政府相关的较小的意志。其中他指出，政府有其自己的意志，对其成员来说具有共性，但对于整个国家来说具有特殊性（第三卷第二章）。他更愿意把政府意志称为全体意志（corporate will），这个名称便于区分较小的共同意志和凌驾于它们之上的国家的共同意志。
到目前为止，对内容的理解并未出现很大的困难；但在讨论公意的绝对可靠性时，我们的处境就更加危险。卢梭对公意的论述显然有些摇摆不定，一方面把它看作是一个纯粹的理想概念，人类制度只能近似于这个概念；另一方面又认为它可以在每一个共和制国家中实现，即人民无论是在事实上还是权利上都是在至高无上的国家中。第四卷第二章对后者的阐述尤其令人吃惊。“当有人在公民大会上提出一条法律时，他不会询问是否有人同意或者反对这一提案，而是看这一法律是否与他们的意志也就是公意相符……当与我自身观点相反的意见占据主流的时候，这并不能说明什么，只能说明我的意见是错误的，说明我所认为的公意并非如此。”根据卢梭在其他地方制定的原则，他不得不承认，这证明不了什么，除非其他选民以共同利益为指导投票。虽然他有时也支持相反的观点，但他的原则并不能保证大多数人的意志就是公意。至多只能说，它具有普遍性的可能性要比任何被选定阶层不受共同利益所左右的意志的可能性更大。民主的正当性不在于它总是正确的，即使在意图上也是如此，而在于它比任何一种最高权力都更为普遍。
然而，从根本上说，公意学说不受这些矛盾支配。除了康德狭义而僵化的逻辑之外，它在本质上与他的意志自治学说是一致的。康德把卢梭的政治理论作为一个整体应用于伦理学。卢梭的作品中已经出现这种误用的萌芽；因为他不止一次反对将对道德哲学和政治哲学研究分离开来，他认为二者是完全统一的。这一点在《社会契约论》（第一卷第八章）中已经表达得十分清楚，从中卢梭谈到了社会建立所带来的变化。“从自然状态到公民状态的转变在人类身上产生了显著的变化。正义代替本能成为人类的行为范式，而人类行为被赋予了以前未曾出现的道德品性……在社会契约状态下，人类失去的是天然的自由和对其试图得到和成功得到的一切所拥有的无限的占有权，他得到的是公民自由和对他所拥有财产的合法支配权……但它受公意的限制……除此之外，我们还要补充一下，人类在公民社会中还获得了道德自由，只有道德自由才能使人真正掌控自己。因为如果人类只服从欲望，那么他就是欲望的奴隶，而服从我们为自己规定的法律才是真正的自由。”
这一章包含了康德道德哲学的主旨，并且很清楚地表明，卢梭认为康德的道德哲学不仅适用于政治，也适用于伦理学。我们的行为道德受普遍规律所指导；仅受感情支配的行为是不道德的。此外，人类只有在全力追求一个目标时才能拥有自由；而且，因为只有他在追求理性目标时才会全力以赴，而理性目标又排除了矛盾，所以只有道德行为，只有按照普遍规律指导自己生活的人，才是自由的。用康德的话来说，意志只有指向普遍目的时才是自主的（即规定自己的法律）；当它受私欲或特别对待所引导时，它是由欲而动的（即从外在事物中接受它的法则），并且是受束缚的。卢梭，正如他在第一卷第八章中所说，并没有直接关注“自由”这个词的伦理意义，因此，康德把这一学说发展成了一个理论体系；但这一章证明了这样一种观点是错误的，即真正意志学说最初产生于政治学，然后才转移到了道德哲学。卢梭的政治学说以他的人类自由观为基础；因为人是一种自由主体，能够由他自己规定的普遍法则所决定，所以国家也能够以同样的方式实现共同意志，也就是说，能够为自己及其成员规定类似的普遍法则。
因此，公意是将人类自由应用到政治制度。在确定这一概念的价值之前，仍需面对一些批评。我们得知，在公意中实现的自由是整个国家的自由，但是国家的存在是为了保障其成员的个人自由。一个自由的国家可能是残暴专横的，暴君可以给予其臣民充分的自由。有什么能够保证国家在解放自己时不会奴役其成员吗？这种批评比较常见，因此必须对此加以详细解答。
“问题是要找到这样一种联合的形式，它能够集全体成员共同的力量来保护每一个联合者的生命和财产不受威胁。并且在这种联合中，每一个联合者在与所有人联合的同时，仍然可以按照自己的意愿不用听命于他人，就像以前一样可以保持自由。”“这个契约的条款……但它们在任何地方都是相同的，在任何地方都被默认……这些条款，如果理解得当那就可以简化为——每一个联合者，连同他的所有权利都完全转让给整个共同体……；如果个人保留某些权利，由于他们和公众之间没有共同的上级来评判裁决，每个人在某一点上都有自己的评判标准，那他就会要求事事以自我为中心自己做主。这样便又回到了自然状态，这种共同体必然会变得徒有其表或失去控制”（第一卷第六章）。卢梭深知，限制国家权力是不可能的，当人民联合起来组成国家时，他们最终必须服从于多数人的有效意志。有限的主权是一种矛盾，君主有权享有一切存在适当理由允许的权利，只要这一理由要求国家干预，就不能对个人权利提出上诉。对国家最为有利的必须由个人来承受。然而，这并不意味着统治权力应该或有道德权利去干涉每个特定的案件。卢梭受到了许多愚蠢的批评，因为在维护了国家绝对霸权之后，他继续谈论“主权的限度”（第二卷第四章）。其中不存在任何矛盾。只要国家干预是出于好意，国家就有权干预；但它没有道德上的权利，尽管它必须有法律上的权利去干预不合理之处。公意总是正确的，只有在适当的时候才会进行干预。因此，“主权者决不能对他的臣服者施加对社会共同体不必要的束缚，甚至都不应该产生相类似的想法”。然而，由于公意的绝对可靠却不足以使国家永远不犯错误，仍然存在反对意见。既然不能总是达成共同意志，那么由谁来判断干预行为是否合理？卢梭的回答未能令许多批评家满意。“我承认，每个人可按社会公约的规定转让其对社会共同体的控制行为具有重要作用的权力、财富和自由；但是需要注意的是唯有主权者才能对重要性的标准作出判断。”我们得知，这只是国家暴政的重演。但是如何才能避免这样的结论呢？卢梭已经提出了反对有限主权的理由（第一卷第六章）：毫无疑问，我们必须采用我们能够找到的最佳机制来履行国家职能。毫无疑问，机制将是不完美的；但我们只能尽可能地接近公意，而不是希望将它完全变为现实。
因此，对于那些认为卢梭在保障公民自由中牺牲了个人的批评家来说，答案可能是这样的。自由不仅仅是一个消极概念，它并不是因为缺乏约束而得以存在。最纯粹的个人主义者，例如赫伯特·斯宾塞，认为一定程度的国家干预对于确保自由是必要的；但是，一旦这种保障自由的思想没有得到广泛认可，整个思想就发生了深刻的变化。不能再声称国家的每一次干预都削弱了个人自由；“自由基金”理论和“工资基金”理论一样站不住脚：当所有人都被限制互相伤害时，国家成员可能比当任何一个人能够“自由”奴役他人或自己被奴役时更自由。这一原则一旦被认可，确保自由所必需的国家干预的精确程度始终会是一个需要特别讨论的问题；每一种情况都必须根据其本身的是非曲直来判断，而在权力方面，君主将是全能的或只受理性法则的支配。
人们总是认为卢梭没能真正激发法国大革命，因为这种观点与革命者热烈宣扬的“人权”完全相悖。如果每一项权利都在社会契约中被转让，那么以后再谈“自然权利”又有什么意义呢？然而，这是在歪曲卢梭的立场。现代个人主义者所宣扬的人权，并不是卢梭和革命者所认为的人权。社会契约理论是建立在人类自由基础之上的：卢梭认为，这种自由同时也保证了它自身的持久性；它是不可转让，坚不可摧的。因此，当政府变得专制时，它对臣民的权利并不比主人对奴隶的权利多（第一卷第四章）；因此，这个问题纯粹是一个权力问题。在这种情况下，可以对社会契约的条款提出上诉，或者换一种说法，对人类自由的“自然权利”提出上诉。这种自然权利在任何意义上都不违背契约中所设想的完全转让；因为契约本身就建立在它之上，并且使之得到维护。因此，君主必须一视同仁地对待所有成员；但是，只要它这样做，它仍然是无所不能的。如果它处事不公，对待一个人要比另一个人好，它就不再是君主了；但是，平等早已在契约条款中预先设定好了。
抨击卢梭更有利可图，因为他轻易地将每个公民的利益与所有人的利益等同起来；但在这方面，大多数批评家的做法也有失公正。他并不认为一个人的特殊利益和他的共同意志之间不存在对立；相反，他明确而一贯地肯定了这种对立的存在（第一卷第七章）。首先，他断言显而易见的是主权者的任何利益不能与公民的利益相违背；其次，它不能有与任何人利益相反的利益。卢梭证明的第二点是，君主的全能对维护社会至关重要，而社会对个人又是必要的。然而，他的论点实际上是建立在公意的基本特征之上的。他承认，在当前任何国家，多数人的明显利益往往可能与少数人的利益相冲突；但是他认为，受普遍法则管制的国家和个人的真正利益不能与任何其他真正利益相冲突。只要由公意所指引，只要由他的真正意志所引导，只要他的行动是普遍的、理性的和自主的，国家利益就必然是每个人的利益。
因此，卢梭自由理论的正当性又回归到了它的出发点——国家和个人意志的全能。正是在这个意义上，他称国家成员因公意而“被迫自由”，就像康德认为一个人的低级本性被迫自由是因为更高、更真实和更理性的意志的普遍命令一般。认识到国家是一种道德存在，具有类似于个人心智的决定权，公意的意义就在于此。然而，即使在认识到其意义的人当中，也有一些人否认其作为政治哲学概念的价值。他们说，如果公意不是所有人的意志，如果它不能通过多数票或任何投票制度来达成，那么它就什么都不是。它只是一种抽象概念，既不是普遍的，也不是个人意志。当然，这正是康德“真实意志”经常受到的批评。显然，必须立即承认的是，公意并不构成每个公民意志的全部实际内容。它被认为是实际的，而且必须总是以“到目前为止”或同等条件来限定。然而，这远远没有破坏概念的价值，因为它的全部价值就在于此。在寻求社会的普遍基础时，我们不寻求在任何国家完全实现的任何东西，尽管我们必须寻求在每个国家或多或少完美存在的东西。
正如卢梭所说，社会契约论的观点是，合法社会是因人民的同意而存在的，并且根据人民的意志来采取行动。“共和制”国家的基础是积极意志，而不是武力或仅是表象的同意，它只能具有这一特性，因为个人意志并不是真正自给自足和独立的，而是相辅相成和相互依存的。“为什么我应该服从公意”这个问题的答案是，公意存在于我之中而不是之外。正如卢梭所说，我“只服从自己”。国家不仅是人类历史上的偶然事件，也不仅是保护生命和财产的手段；它响应了人性的基本需要，并根植于构成它的个人性格。整个人类机构的综合体不仅是一个人工结构，这是人类相互依赖和友谊的表现。如果它有什么意义的话，公意理论就意味着国家是自然的，“自然状态”是一种抽象概念。没有这种意志和自然需要作为基础，任何社会都不可能存在；国家存在并要求我们服从，因为它是我们个性的自然延伸。
然而，问题仍然是如何使公意在任何国家中都是积极和有意识的。显然，在某些国家中，得到认可的现有机构几乎没有对其要求做出任何回应。然而，即使在这样的国家，暴政也是有限度的。实际上，在暴君也不敢干预的古老习俗中，公意仍然是积极而重要的。它不仅存在于社会机构之外和现有组织中，也存在于我们称之为国家的正式联合综合体中。它的影响程度更大，触及范围更广。它或多或少地体现在整个社会生活中，在私人和公共关系的整个综合体中，从最广泛的意义上来说，可称这一综合体为社会。我们不仅可以在议会、教堂、大学或工会中认识到这一点，也可以在最亲密的人际关系、最琐碎和最重要的社会风俗中认识到这一点。
但是，如果所有这些事情都要在每个群体中形成公意，那么对于政治来说，公意是狭隘的。那么问题就是确保它在官方机构和国家公共委员会中的至高地位。这就是卢梭自己主要针对的问题。在这方面，我们也将发现，公意是指导政治工作的最佳概念。因为，实现公意的时候，并不是做了对群体最有利的事，而是群体作为一个整体具有这样做的意愿。公意不仅要求要形成一个好政府，而且还要求其自治——不仅要求理性行为，而且要求良好意愿。这是卢梭的一些崇拜者在引用他观点时容易忘记的，因为他自己有时倾向于使用它来支持纯粹的贵族统治。卢梭认为贵族统治是最好的一种政府形式，但他也认为这是篡夺主权最糟糕的形式。我们不能忽略的是，他明确指定了选举产生的贵族统治。没有人民的意志就没有公意。公意可以普遍体现在一个人的愿望之中；但是，只有广大公民有此意愿时，它才能体现在国家之中。意志必须在两个意义上具有“共同性”：在卢梭使用的意义上，意志的对象必须是共同的，即普遍的；但是它也必须被普遍接受，即对所有人或大多数人来说是共同的。
因此，公意首先是一种普遍意志，而且在康德看来，是一种“理性的”意志。卢梭和康德的思想有很多相似的地方，但是我们最好关注它们之间的不同之处。令人惊讶的是，现代“理智主义”的创始人康德和“感情”的伟大倡导者卢梭，对意志的本质和功能具有相似的看法。但是，他们的观点有所不同。因为康德的道德律令推动力纯粹是“理性的”，而卢梭却在人类情感之中找到了对他所提倡的对共同意志的认可。从《社会契约论》草稿中的篇章来看，公意仍是十分理性的。“没有人会质疑，公意在每个人心中都是一种纯粹的协定行为，这就解释了为什么当一个人对他的同胞提出要求或他的同胞对其提出要求时，双方都能够坦然接受。”意志仍然是纯粹理性的，但卢梭认为它需要一种外部动力。“如果自然法，”他写道，“只写在人类理性的石板上，它将无法指导我们大部分行动；但它也铭刻在人类心中，无法被抹去，其影响比哲学家的所有戒律都要更强烈”（来自一篇未完成的论文《论战争状态》）。《论人类不平等的起源和基础》解释了这种指导思想的性质，其中，自我主义（amour-propre）与自尊（amour de soi）形成了对比。卢梭认为，人不希望自己拥有一切，也不希望别人一无所有。“利己主义”和“利他主义”都是对人类“自然性善”的曲解。“人性本善”，也就是说，人的本性使其渴望被视为群体中的一员，平等地拥有一切。这种自然的平等之爱（amour de soi）包括他人的爱和对自己的爱，而以牺牲他人为代价来爱自己的自我主义，是一种不自然和反常的状态。因此，公意的“理性”认知在“自然”人的心中找到了共鸣，如果我们确保人类不受现存社会的歪曲，共同意志就能成为现实。
这是卢梭教育思想和政治理论的交汇点。他的全部观点只能通过把《社会契约论》和《爱弥儿》结合起来研究，如《山中来信》和其他作品所阐释的那样。《社会契约论》没有直接阐述人性本善的基本教义；但是它潜藏在了他的整个政治理论之中，并且实际上贯穿于他的总体构想之中。他的教育、宗教、政治和伦理思想都是由一种始终如一的态度所激发的。《社会契约论》仍然是迄今为止所有政治哲学教科书中最好的一本。卢梭的政治影响力非但没有消亡，反而日益增强。当新一代和新阶层的人开始研究他的作品时，他的思想通常是模糊且欠发展的，但其价值持久，必然会形成一种新的政治哲学的基础，在此基础上，他的思想将被接受和改变。这种新哲学是未来著作的典范，但是根植于卢梭的思想中的某些因素，其也会追溯回遥远的过去。在我们这个时代，它将永远存在，它的解决方案将相对不变并且不断进步。
柯尔
（G. D.H.Cole）