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论及宋代政治制度史，经常会涉及分期的问题。宋史学界也有很多学者先后讨论过宋代政治史的分期，提出了不同的分期方式。历史分期的问题主要取决于研究者选择的认识脉络，即不同的观察视角。
有些学者从政治事态发展这个角度来观察，以宋代所面临的挑战、变革为主线。以北宋为例，有些学者会把北宋的历史分成前期、中期、后期三个阶段。前期基本上是太祖、太宗、真宗这三朝，中期是仁宗、英宗这两朝，后期是神宗、哲宗、徽宗、钦宗这四朝。这样的分期方式，其实与北宋时期《国史》的划分方式（前三朝有《三朝国史》，中间两朝有《两朝国史》，后面几朝有《四朝国史》）是吻合的。
也有一些学者在讨论北宋政治的时候，以士大夫政治的发展脉络为主要的观察视角，也就是以士大夫政治面临的形势和任务为主线，那么前期就是从太祖到真宗的这三朝，中期是仁宗、英宗、神宗、哲宗这四朝，后期是徽宗和钦宗两朝。
如果从官僚制度史的主线来看，也就是从宋代官僚制度的演变来看，大体上就分为两个阶段，前期是元丰官制改革之前的那段时期，后期就是元丰官制改革之后的那段时期。南宋时期的官僚制度，基本上延续了北宋中期元丰改制之后形成的局面。
我们首先来介绍一下北宋前期的中枢机构。说到北宋前期的中枢机构，我们经常说它是“二府制”。“二府”也称为“两府”，就是指当时在皇帝之下的两个核心权力机构。
皇帝在当时是高高在上的，皇帝之下会有一些官僚机构围绕皇权运转。宋代皇帝会参与“御前会议”，这是当时最高级别的议政决策会议。“御前”就是在皇帝面前，也就是在皇帝面前讨论重要的事情。参加御前会议的有二府，其中一府是宰相的办事机构，在当时叫作“中书门下”，也可以称为政事堂。宰相的办事机构主要是处理民政、行政事务的，当时的宰相全称叫作“同中书门下平章事”，是中书门下的首长，副首长叫作“参知政事”。跟中书门下几乎并列的另外一府，在当时叫作“枢密院”。枢密院是负责军政事务的，枢密院的首长是枢密使，副首长是枢密副使。这二府就是当时的核心权力机构。
在二府的周边，还有一些其他的机构，比如主管财政的三司、负责监察的御史台。这些部门，包括二府、三司、御史台，其长官都由皇帝直接任命，他们也都直接向皇帝负责，所以当时的“二府制”可以说是一种分权基础上的集权。宋代官僚制度的结构，相对来说是比较扁平的，不是金字塔状层级非常多的那种结构。唐代后期以来，官僚制度发生变化，在宋代前期得到了整合，整合为这样一种二府制度。这是元丰改制之前的情况。
所谓“元丰改制”，就是宋神宗时期（元丰三年到元丰五年，也就是公元1080年到公元1082年）一次重要的官僚制度的结构性改革。“元丰”是宋神宗的一个年号，宋神宗有两个年号，前面一个叫熙宁，后面一个叫元丰。
改革之后，官僚制度从原来的二府体制变成了“三省+枢密院”的体制。“三省+枢密院”体制，是二府体制的一种变体。也就是说，原来的宰相机构中书门下分成了三个部门，就是中书省、门下省和尚书省。这三个部门基本上是效仿《唐六典》里所描述的唐玄宗时期官僚制度的基本模式。也就是说，这个三省制是效仿唐代前期的官僚制度结构而设置的，但是和唐代的制度有一个重大的不同，就是仍然保留了枢密院。原来的二府里，中书门下分成了三省，而枢密院仍然是存在的。这样的结构，到了元丰改制以后，仍然有人称其为二府制，就是因为中书、门下、尚书这三省是由原来的中书门下一府分成的。
这种设置方式的调整，带来了政务运作方式的改变，由原来的中书门下一府分成了三省，在制衡方式上，应该说比以前更加严密了。因为各省都有自己负责的重点事务，而且有自己审核政务的立场，在这样的制度设计下，各个部门会相互制约。正是因为制约层次繁复，一些政务的运转反而不如前期那么高效。因此在元祐年间，也就是宋哲宗的时候，司马光等人就反复建议要有所调整。在南宋初期，因为军政事务非常繁忙，要求政府高效地运作，所以事实上三省后来逐渐合一，也就是回归北宋前期的二府体制。
在中国古代，很多制度的运行都依赖于政务文书的运行。现在我们要了解中央的政策，会有很多途径，但是在中国古代，几乎只有一个途径，就是通过政令文书。文书的下达，包括书面的下达和地方口头的传达，这都是帝国行政系统的体现。那个时候，地方向中央汇报也是要通过文书的，因此政务文书的上行下达就构成了帝国基本的行政信息网络。这样一个行政信息网络，在当时有很多重要的信息流通渠道。
这些重要渠道从全国的四面八方，从都城里的各个官司通向朝廷，各类信息会汇总到中央，汇总到二府。在二府，一些一般的行政事务得到处理，一些重大的事情就会上报皇帝，在御前会议上得到处理。以往我们会认为皇帝出口就是圣旨，但是实际上，我们在很多材料里看到，宋人说“事无巨细，非经二府者不得施行”。也就是说，不管来自皇帝的命令是什么样的，都要经过二府讨论，然后才能施行。他们还说“凡事必与大臣佥议”，就是要和大臣一起商议，“方为诏敕”。没有经过大臣商议，只是从皇帝那儿发布出来的命令，外廷可以不承认是圣旨，可以不承认是正式的命令。
日本学者平田茂树曾经绘制了一张“宋代行政文书流程图”。在这张流程图里，值得注意的是，他把“言路之官”单独列出来了，当政务文书向上面传递的时候，当这些文书进入二府的时候，一些监察官员就有机会看到这些文书，对于文书里提出的要求、建议，他们第一时间就能够有所了解。对于从皇帝那儿批示下来或者二府批复下来的文书，这些监察官员也有机会提出他们的意见。这就使得监察是一个全过程的监察，而不是说一件事情已经出错之后，才有人来进行监察，进行弹劾。因此，当时的这种制衡，实际上是一种全方位的制衡。
日本学者平田茂树绘制的“宋代行政文书流程图”
宋代有行政部门，也有监察部门。监察部门一个叫御史台，一个叫谏院。宋代有一种说法，就是把御史台和谏院都称为“言路”，即向皇帝进言的通路。谏院基本上是给皇帝提各种各样的建议，包括对皇帝进行各种各样的劝诫。当年欧阳修曾经在谏院任职，他说，谏官的地位虽然很低，但作用几乎可以和宰相等同。欧阳修举例说，天子可能会说某件事“不可”，谏官可能会说“可”；天子可能会说某件事要做，谏官可能会说不行。在庙堂之上，谏官是可以和天子争论是非的。所以在那个时候，皇帝虽然是高高在上的，但是下面的行政体制、监察体制，可以说和皇帝构成了一个三角形。行政系统与监察系统彼此制约，而这两个系统的宰相、监察官员对皇帝那一端也可能是有所制约的。
一方面，当时的机构比如二府、监察机构、三司财政机构，都是直接向皇帝负责的，这些机构之间都是相互制衡的；另一方面，外朝的官员对皇帝的权力也是有所制衡的。
宋仁宗是北宋的第四任皇帝，他当时经常在正常的文书之外批出一些条子。我们知道，历朝历代都有这样的事情，就是皇帝想要绕过宰相的办事机构，因为有些事情不容易通过，皇帝就写一些条子，派人直接送到某个相关的部门，要求那个部门去执行。当时有很多臣僚给宋仁宗提意见，反对他这样做。仁宗当时也表态，说我以后批出来的条子，如果各个部门认为不合适，可以“执奏”，就是退回来，向我报告条子里批的事情不能执行。皇帝这样表态了，那么官员敢不敢把皇帝的条子退回去呢？
仁宗庆历年间，有一个官员叫杜衍。杜衍当时是枢密使，皇帝批的好多条子都送到他这儿来。据史籍里说，杜衍“率寝格不行”，他把这些条子摞在这儿，来一张条子摞在这儿，再来一张又摞在这儿。攒了十几张以后，他把这些条子封在一个口袋里，给皇帝送回去，说这些都不行。这对皇帝来说，当然也不是特别有面子的事情。当时有一次，谏官欧阳修“入对”，跟皇帝私下见面的时候，皇帝就问他：“外朝的人知不知道杜衍把这些条子都封在一个口袋里，给我送回来？”皇帝就跟欧阳修解释，其实好多人都到他这儿来求批条子，有的人想让他给自己提个官，有的人想让他给个赏赐，都希望他批张条子，绕过外朝的正常系统。皇帝说：“他们来找我的时候，每次我都跟他们说，我给你们写了也没用，到杜衍那儿过不去。所以在我这儿已经阻止住很多了。”皇帝说这话，当然是一种自我解释，但是这也表明，外朝官员的抵制对皇帝的权力确实构成了一种制衡的作用。
以上我们讲的是“中枢”，就是中央核心机构的基本情形，下面我们简单说说地方上的制度。
北宋的内部疆域分成了很多“路”，路可以说是州的上属单位。宋代的路其实是中央派出去的监察机构。宋太祖的时候，把控制的疆域分成了13个道，宋太宗在这个基础上将疆域分成了15个路，到宋徽宗时期最多有24个路，路的划分逐渐细化。宋代大体上有200多个州、1000多个县。
在这样的结构下，地方上有不同层级的机构设置。朝廷派出一些官员分布到各个路，每个路基本上都设有四个部门。四个部门并没有从属关系，而是并列的。这四个部门，第一个是安抚使司，主要负责军政，负责路内部出现盗贼时调集地方军队去处理这类事情，也就是负责地方的稳定。第二个是转运使司，主要负责财政，负责钱谷。第三个是提点刑狱司，负责司法狱讼。第四个是提举常平司，负责常平仓，包括灾荒时期的赈济等事务。这四个司是并列的，当时有一种说法，叫作“帅漕宪仓”，“帅”指的就是负责军政的安抚使，“漕”就是负责粮草转运的转运使，“宪”就是负责司法事务、刑狱事务的提点刑狱，“仓”就是负责赈恤事务、负责常平仓的提举常平。这四个司里，转运使司、提点刑狱司、提举常平司，除了本司的事务之外，还要负责对整个路地方官员的监察事务，所以这三个司又被称为“监司”，就是负责监察的部门。路下面一级的地方政区，叫作“府州军监”，实际上就是州级，州相当于现在的地级市，一个州下面会有若干个县。府是比较重要的州；军相当于地位比较低的州；监有一些官方经营的矿冶、养牧等专门机构，相当于一个小的州，有的相当于一个县。府州军监这一级下面就是县，县这个层级是比较稳定的。州这一级的长官叫知州，副长官叫通判；县这一级的长官叫知县，或者县令。这大体上就是宋代地方机构的设置。
宋代地方机构设置
这一节我们讲了宋代的权力机制和制衡，首先介绍了中央的官僚制度，包括元丰改制之前和元丰改制之后两个阶段，然后介绍了地方的行政层级和机构设置。应该说，宋代的地方机构也实行了分权基础之上的集权。