第四节
中央城镇化工作会议：“把城市群作为主体形态”

2005年，《中央关于制定十一五规划的建议》提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，标志着城市群发展道路首次进入国家战略框架。经过《国家“十二五”规划纲要》关于“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局”，党的十八大报告关于“科学规划城市群规模和布局”的深入探索，我国首个中央城镇化工作会议明确提出“把城市群作为主体形态”，预示着我国城镇化规划将以城市群为核心全面展开。以城市群为主体形态的新型城镇化道路，体现了时代的必要趋势和根本要求。

一、中国城市化应走什么道路

关于中国城市化应走什么道路，改革开放以来一直有两种声音：一是走小城市发展道路，以夏书章的超微型城市论和费孝通的微小城市论为理论代表，坚持遵循1989年国务院制定的“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”（俗称“三句话方针”）的大政方针；二是走大都市发展道路，以2002年“大上海国际都市圈”研究报告首次提出走“以大城市为主的城市化发展道路”为理论代表，影响所及一度全国曾有183个城市提出建设“国际化大都市”。实践证明，这两种道路各有偏颇。前者把“大都市”与“小城市”对立起来，无视都市化已成为决定自然环境和社会结构变化的核心机制与主要力量，基本上属于一种城市化的“穷过渡”思维；后者作为“单体城市”的最高形态，只关心“自己”而排斥一切“他者”，必然加剧城市之间的“同质竞争”，造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置。经历了反复的思想交锋和实践检验，基于良好的城市分工体系和合理的城市层级关系的城市群，最终被确定为我国新型城镇化的“主体形态”。

二、“单体式”和“城市群”两种发展模式

“把城市群作为主体形态”，主要针对的是我国城市发展中日益突出的不均衡和不协调问题。这主要表现在两方面：一是城市与城市、城市与乡村的不均衡问题。中心城市、大城市扩张过快，资源与人才过度集中和低效配置，而中小城市、城镇和乡村却因各种资源严重不足而举步维艰，在局部甚至出现了程度不等的衰落和倒退，所以十八届三中全会明确提出“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调”。二是城市内部的中心城区与其他城区、新城新区与老城区、市区与城乡结合部的不协调问题。主要是城市建设和发展以GDP为核心，导致了不少城市规模失控、布局混乱、功能失调、承载能力低、大拆大建、管理与服务滞后、历史文脉惨遭肢解等突出问题，这是十八届三中全会提出“推进优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”的主要原因。

这些不均衡和不协调问题，既是当下“城市病”集中爆发及城市出现亚健康的诱因，也是近年来我们城市粗放式发展模式的必然结果。城市化主要有“单体式”和“城市群”两种发展模式。前者的突出特征是“单打独斗”“以邻为壑”，对外加剧了城市之间的“同质竞争”，对内激化了城市内部的“恶性博弈”，往往造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置，并直接损害了城市社会应有的公平、正义及人的精神生态。后者的目标是通过建立合理的城市分工和层级体系，解决区域内以“产业同质竞争、项目重复建设、空间批量生产”为特征的“粗放型城市发展模式”，以及城市与乡村在工业化和城市化进程中不断激化的对立和冲突，促进都市、城市、乡镇、农村的协调、均衡和可持续发展。自20世纪60年代以后，“单体式”城市发展模式在西方国家逐渐退出历史舞台，城市群成为城市化进程和区域发展的主流趋势。

三、“文化型城市群”代表了城市群发展的更高形态

以“文化型城市群”引领新型城镇化，着力解决我国城市群发展面临的突出问题和后遗症。城市群主要有两种发展方式：一是传统的主要以经济、交通和人口作为测评指标的“经济型城市群”；二是新出现的主要以生态、文化和生活质量作为评判标准的“文化型城市群”。在全球人口爆炸、能源危机、生态环境急剧恶化的当下，“文化型城市群”日益成为全球城市化和区域发展的主流和大趋势。从世界范围看，与传统的区域规划主要关注人口和经济不同，“新区域主义”的区域和城市规划更加综合、多元，既包括贸易和经济一体化，也包括环境、社会保障政策、安全、民主和文化等，目标是在深化经济一体化的基础上最终达到区域社会、安全和文化的协调发展。从我国城市群的发展历程看，改革开放以来，城市群率先在东部地区崛起，以长三角、珠三角、京津冀三大城市群为代表，我国主要走的是一条经济型城市群发展道路，尽管各城市群的经济总量、交通基建和人口规模增长很快，但它们的“城市病”也日趋严重，不可持续问题日益凸显。以长三角城市群为例，据上海交通大学城市科学研究院发布的《2013中国城市群发展指数报告》，尽管长三角经济增长指数在我国城市群中最高，但由于是以牺牲环境质量为代价，所以很难在短期内实现成为世界第六大城市群的目标。

我国目前规划和在建的城市群（经济区）在30个左右，预计未来5—10年内，我国城市群将涵盖全国815个城市中的606个，人口和经济规模分别占到城市总人口和GDP的82%和92%，科学规划和设计一条具有中国特色的新型城市群发展道路，不仅必要而且迫在眉睫。

理想的城市群是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理层级体系，在空间边界、资源配置、产业分工、人文交流等方面具有功能互补和良好协调机制的城市共同体。城市群发展不只是经济的一体化进程，也包括了政治、文化、社会等方面的内容。一个时期以来，由于把区域发展简化为经济发展一体化，所以我国城市群与西方的最大差距不在GDP、城市空间与人口规模，而主要是在文化软实力上。

城市的本质是文化，“文化型城市群”代表了城市群发展的更高形态。就此而言，依托我国的新型城镇化和文化强国两大国家战略，将“文化型城市群”作为落实“完善城镇化健康发展体制机制”的顶层设计和核心框架，大力培育经济、社会、文化、环境的协调关系和协同发展机制，有助于从根本上解决城镇化中的深层次问题和综合性矛盾，最大限度地减少成本，并在不断探索中走出一条经济、社会、文化与环境协调发展的新路。 nJ3AkymCyJ2LEzamPCYOGXRaQqSot6p7vz8ka1HBrq3eNwuMdXteyY8nTn1j+xN6