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在2013年中央经济工作会议上，城镇化首次被明确为“我国现代化建设的历史任务”。同年5月6日召开的国务院常务会议，进一步提出“研究新型城镇化中长期发展规划”。新型城镇化在国家发展战略框架中的地位不断加码。但由于人口众多、发展太快、基础薄弱等原因，我国不仅缺乏应付大规模城市化的物质与资源条件，在理论和心理上也同样地贫困和准备不足。最直观的表现是，无论硬件方面的道路、排水，还是软件方面的卫生、教育等，城市规划和建设上一再陷入“计划赶不上变化”的尴尬中。其根源就在于基础理论研究的不足，既缺乏认识现实的有效方法工具，对很多处于萌芽状态的问题和矛盾麻木不仁，同时也缺乏引领城市科学发展的理论模型，很多事后的应对举措不是“头痛医头脚痛医脚”就是“以火救火”，特别是在治理交通、调控房价和食品监管等方面。这在深层上折射了“城市理论的贫困状况”，是我们既不能理性把握当今世界城市化的规律和趋势，也未能科学预见我国城市发展必然遭遇的各种突变和挑战的必然结果。新型城镇化既是一个要求更高的战略目标，也是一个压力更大、环境和矛盾空前复杂的演化进程，要想避免“穿新鞋走老路”，最重要的是先做好新型城镇化的“计划”。这时所需要的就不是激情和冲动，而是冷静的分析和理性建设。就此而言，只有先解决好“什么是新型城镇化”这个概念的内涵和模式问题，才能为各种理论研究和现实发展提供基础和大前提。
“新”必然相对于“旧”而言，同时也主要是一个建构过程。要想科学界定“什么是新型城镇化”，首先应弄清楚“什么是旧的城市化”。对此不能仅停留在“雾霾”“水污染”“高房价”“拥堵”“半城市化”等具体问题上，而需要有更长远的历史眼光。在这个基本问题上过于狭隘和功利化的处理，不容易客观地看待现实并找到问题的真正根源。
从世界城市化的历史看，迄今为止主要经历了两种传统形态，分别可称为“古代城市化”和“现代城市化”。自从有了城市，前一种城市化就已出现。与一般的常识不同，古代城市化开始得很早，在起源上甚至早于乡村。芒福德认为，3万年前的原始洞穴就已是具有城市功能的人类聚落空间，而乡村的历史才不过八九千年。
但在以农业为主要生产部门的古代世界中，城市发展一直步履维艰、进展缓慢。以古罗马为例，卢梭曾指出，早期罗马人对乡村生活的兴趣高于城市，他们习惯于“把农事和军事与自由结合在一起，并且可以这样说，把美术、工艺、阴谋以及奴隶制全都赶进了城市”。“这样，罗马全部赫赫有名的人物就都是生活在农村里并且耕种土地，所以人们也就习惯于只在乡村里去寻找共和国的栋梁。这种情况既然是罗马最尊贵的贵族的情况，所以也就受到一切人的尊崇；人们宁愿过乡村人的简朴勤劳的生活，而不愿过罗马市民的游手好闲的生活；而且在城市里一向不外是个不幸的无产者的人，一成为田地里的劳动者之后，就变成一个受人尊敬的公民了。”
这种状况一直延续到19世纪初，相关研究表明，当时世界城市人口仅占全部人口的1%。
现代城市化进程源于18世纪中叶的工业革命，资本主义大工厂生产对劳动力的强烈需求，使城市人口开始快速增加，到20世纪初，世界城市人口占比已达到13.6%。但全球城市人口的快速增长，是人类在20世纪中期进入后工业社会以后的事情。除了传统的欧美地区，拉美地区城市人口在1980年达到65.6%，接近于欧洲的城市化水平。到2008年，城市人口已占到世界总人口的一半。人口向城市集中的直接表现，是以大自然为主体的传统乡村被以高楼大厦为主体的城市空间取代，这是自新石器时代以来地球空间发生的最大变化和重构。中国是人类城市起源最早的地区之一，其城市文明在古代世界一直遥遥领先。但在“以农为本”的大背景下，我国古代的城市化水平并不高。1949年新中国成立时，城市人口仅占全部人口的7.3%，中间又走过一段以“迁出城市人口”为代表的逆城市化道路，直到1978年，我国的城市化水平不到18%，甚至低于1960年的19.75%，与欧美、拉美等不可同日而语。改革开放以后，以工业化和现代化为契机，这个古老的农业国家迅速开启了自身的现代城市化进程，城市发展一日千里、日新月异。2000年，我国城市化水平达到36.09%，由此踏上快车道。2011年，我国城市化水平达到51.27%，首次超过农村人口。由此可知，我国仅用了约半个多世纪的时间，就初步完成了从古代城市化向现代城市化的转型和过渡。
为什么这两种城市化的后果如此不同？这主要可归结为发展模式问题。古代城市化在模式上可以称为政治型城市化，现代城市化则是经济型城市化。政治型城市化以中国古代为典范。尽管城市天生是最活跃的经济体，但正如芒福德所说的欧洲中世纪，“建立城镇的政治需要早于其经济需要。中世纪新城镇初建时是很粗陋的，那时军事上的考虑从来都是第一位的”
。在我国古代，城市“以政治功能为主”的特点尤其突出。其中最有代表性的是都城，皇宫往往占据城市中心，这是城市空间中最好的资源。而最能代表城市天性的商业区和生活区，则被排挤到城市的边缘地带。即使工商业发达的江南城市也未能幸免。如明代的苏州，“与政治有关的建筑仍然在城市中占有突出的位置”“城中甚至有二十八座驻扎军队的兵营”。
很多古代城市的兴起，也主要是受惠于政治资源配置，其中最主要的是行政机构的设置和调整。以上海在古代江南地区的崛起为例，12世纪早期，南宋在青龙镇设立市舶务，这是一个属于户部在两浙路设的分支机构，掌管周围五县的贸易和税收，很快使它获得了“小杭州”的美誉。现代城市化始于欧洲工业革命，核心是解构了封建政治对城市经济天性的压迫和扭曲。土地和人口是城市发展的两大要素，欧洲中世纪城市之所以不发达，根本原因在于，中世纪的封建领主不仅垄断着土地，也剥夺了农奴们的人身自由。这种经济与社会状况，使城市既没有足够的空间，也不可能集聚足够的人力资源。工业革命的意义在于，一方面，工业生产成为社会主要生产部门，彻底摧毁了封建庄园经济；另一方面，资产阶级革命摧毁了封建制度，完成了对人本身的“哥白尼式的革命”，在土地和人口两方面，解除了现代城市化的瓶颈。正如恩格斯所说：“工业的迅速发展产生了对人手的需要；工资提高了，因此，工人成群结队地从农业地区涌入城市。人口以令人难以相信的速度增长起来，而且增加的差不多全是工人阶级。”
自此以后，城市的经济天性和功能日益成熟，成为现代城市发展的第一推动力。
这两种传统的城市化模式，在新中国城市发展中也十分清晰。新中国前30年，政治型城市化是主导模式。这是一种以政治理念和意识形态需要为中心、一切服从于国家政治需要与政治利益、带有浓郁“逆城市化”特点的城市化模式。如从1959年开始到1960年，政府从城里迁出了2 000万人。
如20世纪60年代初，国家撤销了大部分10万人以下的市和大批不符合条件的镇。“城市由1961年的208个减少到1964年的169个，建制镇更是由5 404个下降到3 148个，城市化水平由1960年的19.75%下降到1963年的16.84%”
，包括后来的城市知青上山下乡，都是出于“减少城镇人口”“减少财政压力”的政治需要。改革开放以来，经济型城市化成为主导模式。这是一种以GDP为中心、一切服从于发展经济生产力的城市发展模式，具体表现为社会主义市场经济模式的确立、城市经济的改革开放、城市商业与服务功能的全面复兴以及城市建制与城市人口的迅速扩张。以小城镇为例，1978年全国小城镇仅为2 176个，至2000年猛增至20 312个，平均每年增加820个以上。
以中、大、特大城市为例，从1978年至2003年，全国20万至50万人的中等城市从59个增加到213个，50万至100万人的大城市从27个增加到78个，100万人以上的特大城市从13个增加到49个。
这就是“种瓜得瓜，种豆得豆”的道理。
从历史上讲，古代城市化和现代城市化都属于传统城市化形态，从类型上讲，政治型城市化和经济型城市化都是旧的城市化模式。在人类城市发展的历史长河中，如果必然要出现新的城市化形态和城市化模式，那么，一个基本前提是，新型城镇化在形态上必然不同于古代城市化和现代城市化，同时在模式上也不同于政治型城市化和经济型城市化。
世间万物都要辩证地看，新和旧也是相对的。我国的政治型城市化和经济型城市化也是如此。在最初的阶段，它们各有各的合理性，朝气蓬勃，“适我无非新”。如新中国刚成立时，为了维护新生政权，以准军事化的手段迅速解决资源的分散状态，形成强大的国力，不仅无可厚非，也是不二选择。而改革开放初期，最大的问题成为解放和发展生产力，这就必须变革旧的生产关系，促使国营经济、民营经济、外国资本活跃起来，恢复城市受压抑和变畸形的经济本性，以彻底改变中国当时的落后和停顿状态。分析旧城市化的得失，客观和实事求是地评判其历史功过，是对我国为什么提出以及如何才能走出一条新型城镇化道路的最有力的辩护。
两者均有成有败，有得有失。首先，政治型城市化最大的“成”，是成就了社会主义新中国，这是后来一切事业和奋斗的基础和母体。最大的“败”则是“政治”压抑了“经济”，导致了城市人口减少、生产凋敝、城乡分化加剧、人民物质和精神生活普遍窘迫与贫困。原因在于，由政治主导的城市化，正如拿破仑说“政治就是命运”，国家和政府垄断了所有的生产资料，也掌握着所有人的命运，行政手段不仅决定了生产什么和不生产什么，也决定了人们“进城还是出城”。新中国前30年，这一特色集中体现为“计划经济”和“户籍制度”，城市人口增长和城市经济发展，均非出于城市化的基本规律和内在需要，由此导致了两大后遗症：一是1.59亿的“半城市化”人口，二是难以打破的“土地财政”问题。这两方面已成为我国城市深入改革和发展的主要障碍，一些学者把户籍制度和土地制度改革看作是新型城镇化的重点，是很有道理的。
其次，经济型城市化最大的“得”，是目前我国GDP总量稳居世界第二，不仅顺利抵抗住了全球性的金融危机，也极大地提升了综合国力和城市竞争力。而最大的“失”则是和所有处在工业化和现代化阶段的国家一样，一方面，现代工业和技术的广泛运用恶性损耗和污染了大自然，使城市可持续发展面临的资源和环境压力已逼近“红线”；另一方面，现代文化和城市生活方式严重冲击和破坏了传统的文化价值和社会秩序，社会危机、道德危机和心理危机方面的矛盾愈演愈烈。与政治型城市化造成的土地与户籍问题相比，经济型城市化的后遗症可以说更为严重。经济型城市化是现代城市化的主流，我国也被挟裹在其中。对此一般研究比较关注的是工业化。但实际上，比工业化更需要关注的是，作为经济型城市化核心的“浮士德精神”，这在本质上是一种以感官欲望满足为目标的生存和发展方式。它一方面以消费文化深度解构了传统的社会结构和生活方式，亵渎了一切传统的美好价值和信条，使当代人精神空虚、无“家”可归；另一方面又以现代工业彻底改变了自然环境和小农生产方式，尽管这直接创造了巨大的物质财富和商业的繁华，但却使城市深陷于各种“城市病”而无法自拔。这两方面结合起来，就是芒福德所说的“罗马化”，即“在物质建设上的最高成就以及社会人文中的最坏状况”
。在中国，这主要表现为“城市化大跃进”。国内曾有183个城市提出建设“现代化国际大都市”，什么都要求最大、最高、最能吸引眼球，但在中国城市道路继续拓宽、新建筑层出不穷、人口大量增加等繁华表象的背后，以“逃离北、上、广”和“大城市伪幸福”为代表，人们对城市本身的怀疑、失望、厌恶、憎恨甚至敌视等极端心态与言行与日俱增，使“城市文化病”
成为我国城市化进程面临的新挑战。这种挑战败坏着人们的“城市梦”，触及建设城市的目的和意义，是根本性的和深层次的。
“三十年河东，三十年河西。”原本符合中国国情、具有巨大合理性的两种城市化模式，大约都在持续了30年后开始陷入困境，由推动历史进步的力量蜕变为文明的绊脚石。这是我国提出新型城镇化的逻辑条件和社会背景。由此可知，新型城镇化一定是不同于政治主导或经济主导的城市化，同时也要看它能否真正解决政治型城市化和经济型城市化的各种后遗症。国家对此已有警觉和对策。如针对“城市大跃进”，十八大报告提出“构建科学合理的城市化格局”，2012中央经济工作会议提出“大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”，李克强总理在2013年两会期间强调“要大、中、小城市和小城镇协调发展，东、中、西部地区因地制宜地推进。”
如针对“城市文化病”问题，十七届六中全会首次将“文化命题”作为中央全会议题，提出建设“文化强国”的战略目标。城市是文化建设的主体功能区，城市文化在我国文化强国战略中具有核心地位。文化建设与经济建设的并驾齐驱，应成为我国新型城镇化最核心的顶层设计。
在充分认识到传统城市化的局限与问题后，最重要的确立新型城镇化的主题和框架，以旗帜鲜明的主题与各种传统城市化划清界限，以科学严谨的框架为启动新型城镇化创造理论和主体条件。
首先，新型城镇化的主题是文化型城市化。当下关于新型城镇化的阐释与讨论，主要停留在比较具体和琐碎的感性认识阶段，把新型城镇化简单地等同于解决户籍、土地等矛盾。但在深层次和根本性上，新型城镇化提出的是“转变城市发展方式”问题，是政治型城市化和经济型城市化——这两种已被实践证明行不通的发展道路如何转变的问题，是要从根本上扭转政治型城市化必然产生的“户籍”和“土地”问题以及经济型城市化必然导致的“城市大跃进”和“城市文化病”问题。要想“一举两得”地解决这两种发展方式的问题，就必须找到它们共同的根源。实际上，尽管政治型城市化和经济型城市化表面上截然相对，但在最深处却是殊途同归的，就是都背弃了城市的本质，走向了理想城市的反面。自古及今，城市千变万化，但城市的本质却是不变的，在理论上以古希腊亚里士多德的名言——“人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好，居留于城市”为代表，在现实中以2010上海世博会的理念——“城市，让生活更美好”为代表，城市的本质在于提供一种“有价值、有意义”的生活方式。而无论是政治型城市化导致的人在现实中的种种不平等关系，还是经济型城市化引发的“在物质建设上的最高成就以及社会人文中的最坏状况”，都与城市的最高本质背道而驰。所以说，我国城市目前面临的很多问题和挑战，实际上早在我们自觉不自觉选择这两种模式时就已注定。
城市的本质不是政治，也不是经济，而是文化。这不是空穴来风，而是当代城市最新的精神觉醒。在理论上，这可以追溯到芒福德的人本主义城市社会学。与传统城市社会学最重视的“人口”不同，芒福德提出：“确定城市的因素是艺术、文化和政治目的，而不是居民数目。”
与新城市社会学最看重的“政治经济结构”不同，芒福德认为：“城市不只是建筑物的群体，……不单是权力的集中，更是文化的归极。”
这就确立了一个衡量城市发展的新尺度：不是城市人口的增加，不是经济总量与财富的聚集，而是“生产意义和价值”的城市文化。在实践上看，“以文化为主要功能”的城市，正在成为全球城市发展的新趋势与重点战略。从20世纪中后期开始，在全球人口爆炸、能源危机、生态环境恶化的背景下，以伦敦、巴塞罗那、新加坡、中国香港为代表的文化城市迅速崛起，它们针对经济型城市化的后遗症，开始寻求通过文化建设实现有质量的增长和可持续发展。对中国而言，在转变经济发展方式和探索城市科学发展的双重压力下，2005年以来，很多城市都放弃了一度狂热的“国际大都市”定位，如北京率先提出建设“宜居城市”、上海率先提出建设“文化大都市”，也包括其他的“生态城市”“旅游城市”“文化城市”“创新城市”等，这些都可看作是对全球文化城市潮流的呼应和参与。就此而言，我国城市在实践中已悄悄走在了理论的前面。这种不同于政治主导和经济主导的城市化，我们把它命名为文化型城市化。文化型城市化是一种以文化资源和文化资本为主要生产资料、以服务经济和文化产业为主要生产方式、以人的知识、智慧、想象力、创造力等为劳动者的主体生产条件、以提升人的生活质量和推动个体全面发展为社会发展目标、推动城市全面发展的理念与模式。如果说，“以人为本”是新型城镇化的最高本质，那么也可以说，文化型城市化是新型城镇化的真正主题。
其次，新型城镇化在框架上是政治型城市化、经济型城市化和文化型城市化的有机统一。城市不是童话王国，仅有文化是不够的，政治与经济对实现城市的文化本质也是两大决定性因素。这就是说，新型城镇化在整体框架中必然包括政治、经济与文化三方面的内容，而旧的城市化，一般只有政治、经济的考虑，而文化则是被遗忘的，甚至是被侮辱和被损害的。如何正确处理政治、经济与文化的关系，在此我们可以提出一个理论模型。新型城镇化的原理在于康德提出的“真善美”，这个“三元结构”囊括了人类的基本需求，也可以说，“在真、善、美之外不可能再有第四种精神要素”
。同时，这个三元结构又直接对应于人类全部的生活，如李泽厚曾提出“真—描述语言—事实世界”——“善—指令语言—价值世界”——“美—感觉语言—心理世界”
。城市是人的城市，以真、善、美为基础的经济、政治与文化，也完整再现了一个理想城市的基本需要，这就可以把“真善美”这个微观逻辑结构进一步拓展为“真—城市经济功能—经济型城市化”——“善—城市政治功能—政治型城市化”——“美—城市文化功能—文化型城市化”这个城市理论模型。如同一个人的生存和发展，既需要有知识和工具理性，需要道德和社会理性以及需要自由和审美能力一样，一个完整的城市化进程，在逻辑上也必然包括政治型城市化、经济型城市化和文化型城市化三个层面，分别解决城市发展需要的制度文明、物质基础和人文精神。与一般的论述过于实用和具体、缺乏提炼和浓缩不同，有了这个基本框架，就可为新型城镇化建构了一个理论模型，并同各种旧的城市化模式真正划清界限。进一步说，各种旧城市化之所以“旧”，在观念领域中的问题是不能兼容“真善美”，在历史实践中则是容易走极端，或者只要政治不要经济，或者只要经济不要文化。在某种意义上，包括中国在内的世界城市困境和危机，主要是背离了这个城市化原理的结果。以此为基础，对新型城镇化可作一个相对科学和完整的界定，即，新型城镇化是以文化发展为主题、以经济发展为基础、以政治建设为目标的城市化进程。
但很显然，新型城镇化的道路刚刚拉开序幕。在明确了主题和框架之后，还有两个问题需要注意。第一，正确认识三种城市化模式的关系。三种城市化模式不是一个取代另一个的对立关系，而是相互渗透、相互缠绕和相互生成的。这在当下突出表现为三大问题和任务：一是城市管理，主要是解决政治型城市化遗留的“行政化传统”；二是城市经济，主要是解决经济型城市化造成的“城市病问题”；三是城市文化，主要是解决“城市的价值和意义”问题。这三方面既激烈冲突又各有各的合理性，最需要的是全盘考虑和相互平衡，所以我们不赞成“政府退出、完全交给市场”等偏颇主张，那只会增加中国城市化的风险和不稳定性。第二，文化型城市化是一个新生事物，应进一步强化理论研究和标准建设，做到概念清晰、内涵明确、边界森严，严防被“误读”和“过度阐释”。城市经济天生具有“理性的狡黠”，消费社会也善于把一切都变成商业的手段和工具，所以在当下最紧迫的是防止经济型城市化卷土重来。具体而言，尽管打着“文化城市”“生态城市”“宜居城市”等旗号，但很多都是“挂羊头卖狗肉”，甚至是打着文化建设、文化产业的旗号，大搞“土地财政”或房地产开发的老一套。强化基础理论研究和标准建设，尽管不能直接阻止各种“以经济代文化”现象，但至少可以做到“去伪存真”，使真相和实质大白于世。在当下关于新型城镇化的研究和言说中，所缺少的恰恰就是这个基础性的分析和边界。如果不把、不愿把、不能把这个“大是大非”的问题搞清楚，就不可能走出传统城市发展的误区和陷阱，也不会有真正的新型城镇化诞生，一切终不过是一场符号的游戏和话语的狂欢。历史上这样的故事已经不少，需要认真研究和吸取教训。