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我国自“九五”时期就提出转变经济增长方式，但一直以来，经济增长主要建立在资源等要素投入数量扩张基础上。目前，我国能源等各类资源消耗高居世界首位，许多资源消耗甚至占全球一半左右，并且仍在持续增长。2017年，我国以全球19%的人口，创造了全世界15%的GDP，但是消耗了全球64%的铁矿石、50%的煤炭、57%的铝、47%的钢铁、铜和铅锌（见图1-1）。经济增长主要依靠外延式扩张，造成资源消耗量大、环境污染严重，经济社会成本代价巨大。
图1-1 中国主要大宗商品消费在全世界的占比
我国要素投入规模巨大，但整体利用效率水平不高，创造的附加值比较有限。以能源利用为例，2016年，我国创造单位GDP产出的能源投入是世界平均水平的1.4倍，是发达国家平均水平的2.1倍，是美国的2.0倍、日本的2.4倍、德国的2.7倍、英国的3.9倍，甚至高于许多发展中国家水平。同时，由于发展方式粗放，“大拆大建”等问题突出，全社会浪费现象比较普遍，产生了大量资源无效、低效利用问题，也造成全社会财富积累相对缓慢。
党的十八大以来，我国在世界上首次提出生态文明治国方略，把绿色作为新发展理念的重要内容，但在实践中，还没有形成有效推进绿色发展的制度环境。当前，我国仍处在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，在劳动力、土地、资源、能源、环境等要素领域还存在许多价格扭曲现象，垄断和不公平竞争问题突出，企业普遍缺乏绿色转型的自发动力。政府在资源环境等外部性问题治理方面手段单一，一刀切、运动式、命令式做法较多，市场化和法治化措施相对滞后，长效的激励约束机制不够完善。
要实现超过13亿人口的全面绿色发展和现代化目标，人类历史上没有先例可循，还需要结合国情探索制度创新。从国际比较看，发达国家工业化过程中，实际上利用了全球较为宽松的资源供应条件，也在全球化进程中利用国际分工转移了部分资源环境压力。我国作为世界上最大的发展中国家，既面临经济发展与资源环境约束矛盾，还面临气候变化、国际秩序变革等新的挑战。在借鉴发达国家先进理念、经验和做法基础上，还需要从实际问题出发，探索创新适合国情的体制机制。
近年来，我国在资源节约、环境治理等方面取得了显著成绩，但与发达国家相比，我国仍处在绿色发展转型初级阶段。经济增长付出的资源环境代价过大，发展的整体质量和效益水平不高。主要污染物排放数量有所下降，但生态环境质量全面改善拐点尚未到来。绿色发展关键核心技术长期落后，自主创新能力不强。节能环保、清洁能源、清洁生产等绿色产业普遍处在成长初期阶段，综合服务水平和国际竞争力有待提升。
长期来看，绿色发展是涉及经济社会、资源环境等诸多方面的一项系统工程，不可能一蹴而就。推动绿色发展全面融入经济社会发展体系，不能照搬其他国家的发展经验，也不是仅靠发挥社会主义集中力量办大事的优势就能解决。从我国初级阶段发展国情出发，建立和完善资源节约、环境友好的绿色发展体系，是实现新时代绿色高质量发展的重要制度保障。
我国传统供给体系已经不适应需求变化新趋势，亟待创新发展内容。加入WTO以来，我国迅速发展成为全球制造业第一大国，有200多种工业产品产量居世界第一位。但在全球绿色发展大势下，随着人们的收入水平提高和基本物质消费趋于饱和，优美生态环境、高效资源利用、优质医疗教育等成为需求增长的主要方向。在这种情况下，我国传统粗放低效生产能力不仅将使过剩问题更加严重，还面临形成低效无效产能和资产沉没损失等风险。
我国驱动经济增长要素条件发生明显变化，也需要培育新的增长动力。近年来，我国潜在经济增速已经由10%左右下滑到6%～7%，并且还在持续放缓。在劳动年龄人口已经达到峰值、边际投资效益递减、资源和环境容量要素不断减少的情况下，继续依靠扩大劳动力、资本等要素投入难以为继。今后一段时期，伴随要素禀赋条件出现结构性变化，如何减少劳动力、土地、资源、环境等一般要素投入，增加人才、技术、知识等创新要素投入，成为我国培育、催生新动能的重要方向。
我国主要污染物排放数量过大，远远超过环境容量，已经不存在牺牲生态环境换取经济增长的空间。“十一五”以来，尽管我国二氧化硫、氮氧化物等污染物排放总量持续减少，但雾霾等突出环境问题愈演愈烈，生态环境质量整体改善的拐点仍未到来。与发达国家相比，我国人口和经济活动主要集聚在东中部地区，面临的污染物减排压力更加严峻。虽然传统经济发展理论把生态环境视为经济增长的外在因素，但从近年来部分城市出现的“环境移民”现象、PX项目“散步”现象可以看出，生态环境已经对劳动力要素流动、先进工业生产力布局等形成直接约束。
此外，我国还面临尽早实现二氧化碳排放峰值、积极应对全球气候变化的新挑战。目前，我国二氧化碳排放总量居世界第一位，超过美国和欧盟排放总量之和，人均二氧化碳排放水平比全球平均水平高。要实现《巴黎协定》提出的2℃温升控制目标，到21世纪下半叶全球要实现温室气体零排放。我国已经承诺到2030年实现二氧化碳排放峰值并力争提前实现，这对煤炭、石油等化石能源消费形成“天花板”约束，未来还将面临持续减排二氧化碳甚至实现零排放的更大挑战。
我国许多地区的发展建立在资源型经济基础上，亟待实现绿色跨越转型。以山西为例，由于工业经济产值的80%以上来自煤炭及相关高耗能行业，在产能过剩情况下遭遇严重困境。2010—2016年，山西经济增速由13.9%下滑到4.5%，2014年GDP增速在全国排名倒数第一，2015年排名倒数第二。2015年，山西省80%的城市财政收入出现负增长，其中一半以上的城市财政收入同比降低15个百分点以上，降幅最大的朔州市下降了近41个百分点。此外，我国沿海部分发达地区也出现高耗能行业占工业比重不降反升现象，工业发展重型化趋势明显，也面临严峻的绿色升级发展压力。
实现乡村振兴和区域城乡协调发展，绿色发展是重要着力点。当前，我国还有很多农村和偏远地区经济发展水平较低，面临打赢蓝天保卫战的严峻挑战，也面临长期可持续发展的艰巨任务。落实“绿水青山就是金山银山”发展理念，推动资源优势、环境优势切实转化成为发展成果，需要因地制宜地探索绿色发展的具体模式和路径，形成新的绿色发展比较优势。同时，生态环境是最重要的公共产品，也是新消费需求的重要来源，在推动高效能源服务、优美生态环境公平普惠供给基础上，积极培育绿色低碳等新的消费内容，也能为欠发达地区“弯道超车”提供新的发展机遇。
我国的绿色发展还存在较为突出的问题，具体体现在以下三方面：
随着我国经济体量不断增加，资源环境制约问题不断涌现。2017年，我国以全球19%的人口，创造了全世界15%的GDP，但是消耗了全球64%的铁矿石、57%的铝，以及47%的钢铁、铜和铅锌。以能源为例，2016年我国能源消费总量为43.6亿吨标准煤，世界第一，占全球能源消耗的22.9%，但消耗了全球50%的煤炭，其中工业能耗占国内一次能源消耗的比重接近70%。根据工信部统计数据，2016年我国工业大宗资源消耗量达到全世界的90%，水资源消耗量约占1/4，石油对外依存度超过64%，资源保障和能源安全面临极大的挑战。
在城市经济建设过程中，工业废弃物和污染物排放不断增加、建筑越来越密集，机动车数量越来越多、交通越来越拥挤，密集区域显著增加的挥发性有机物和氮氧化物，导致大气细微颗粒物和臭氧污染不断加重，环境问题频发。尤其是2013年以来，全国出现大面积的雾霾，空气质量改善已成为人民心底最深切的期盼。OECD发布的《中国环境绩效评估报告》称，我国的大部分水域都存在生态问题，1/3的地表水和7/10的地下水补给、陆地水域以及1/4的沿海水域都面临着严峻的水生态问题；垃圾围城现象严重，因工业和城市垃圾污染，各地都存在着不同程度的黑臭水体。日趋严重的水体污染严重威胁到城市居民的饮水安全以及居民的生产生活和健康状况。由于农业化肥和药物的不合理使用、工业污水的不合理排放、固体废弃物的不合理处理，我国的土壤污染也日益严重，根据2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤污染超标率达16.1%，长三角、珠三角等发达地区部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势，湖南、江西等地陆续出现了镉大米、镉麦等粮食污染，对我国土地资源可持续利用与农产品生态安全构成严重威胁。总的来看，环境污染进一步加剧了生态环境与经济增长的矛盾，成为全面建成小康社会以及建设美丽中国的阻碍力量。
由于城市规划、拆迁不合理，以及房屋质量问题等，住建部估计我国建筑物平均寿命只有30年左右，远低于英国、美国等国家。建筑大拆大建，每年产生了数亿吨的城市垃圾，也浪费了大量资源和能源。我国每年约消耗掉450亿套一次性餐具，因生产一次性餐具需要砍伐1600万～2500万株树木，平均每天有近100亩的林地遭到砍伐。根据中科院地理科学与资源研究所2013—2015年的调查结果，我国餐饮食物浪费量为每年1700万～1800万吨，相当于3000万～5000万人一年的口粮。这些资源浪费现象仍普遍存在于城市发展和居民日常生活之中，距离绿色发展的目标仍有较大距离。
我国在绿色发展方面之所以还存在如此突出的问题，主要是因为目前我国还存在着体制机制、发展模式、发展理念等方面的挑战。
一是对地方政府经济社会发展目标的考核，过于强调GDP总量及增速指标，国家虽然也强调节约资源、环境保护、生态治理等，但这些目标在地方政绩考核体系中的位置并不突出；同时，与GDP相比，这些指标也不容易测度，使得地方发展出现了“唯GDP”论，一些资源大省虽然保持着非常高的经济增速，但增长方式过于粗放，付出了沉重的资源环境代价。二是引导绿色发展的价格、投资、税收体系尚未建立。现有的生态环境资源的价格体系不完善，市场监督机制、资源价格机制不健全，不能完全和充分反映生态环境的承载力以及各种能源、资源现有状况及供求关系和环境损害代价成本等相关指标。生态相关税种不全面，“谁污染，谁付费”的原则没有完全落实。排污收费征收标准过低，企业没有实行清洁生产与绿色技术创新的动力，征收阻力大。调动地方资金和社会资金投入的机制还没有形成；发挥市场机制筹措资金的绿色金融制度尚未建立。三是我国各地开展的绿色发展，大多是运动式、周期性的，靠行政措施比较多，市场手段较少，导致绿色发展的治理多呈现短期效果，治标效果突出但难以治本，要形成持久、制度性的绿色发展机制，形成长期治理手段，难度很大，这也是绿色发展面临的巨大挑战。
我国在工业化和城镇化过程中，延续形成了粗放、外延式的发展模式，强调单一产量及劳动生产率的提高，以大量资源、土地、资金以及环境等要素投入实现规模和数量扩张。社会—经济—环境系统内及相互之间各个要素的复杂关系，被简化为各种要素都要优先服务于经济发展、数量扩展这一唯一目标，因而，这些经济行为在依赖大量物质投入、能源消耗的同时，不断突破自然生态边界，常常以无偿的方式或较小的成本侵占公共生态环境，从而达到经济增长的目的，其结果往往是经济发展以牺牲生态环境为代价。如化石能源资源富集地区持续高强度开发，特别是煤炭生产，造成了大面积土地塌陷和水土流失，长江流域的“化工围江”问题突出，磷化工污染已成为沿江居民健康的重大隐患，农业部门大量使用化肥、农药、除草剂等引发的面源污染问题仍然突出，禽畜粪便、秸秆等农业废弃物随意处置现象还很普遍，这些都是与绿色发展模式背道而驰，但仍大行其道的鲜活案例。
由于没有考虑或大大低估了能源、水、土地等资源的生态保护投入及无形资产价值，这些资源的获取成本大大低于实际应该付出水平，反过来，也进一步推动了这些经济行为更加依赖高物质投入、低效率产出的发展模式。能源行业是我国资源集约化利用的一个典型代表。以能源投入为例，我国单位GDP能耗是世界能耗强度平均水平的1.4倍，是发达国家平均水平的2.1倍，能源投入产出水平大大低于发达国家。
虽然十八大以来，党中央首次提出统筹推进“五位一体”总体格局将生态文明建设置于前所未有的高度，但绿色发展并没有真正成为一种自觉意识。
一方面，在许多地方政府、企业的意识中，经济发展与生态环境保护、绿色发展之间仍然是割裂的，甚至是对立的，绿色发展并没有真正成为这些地方的实际发展理念。在经济发展与生态环境保护发生冲突的时候，更多的是生态资源让位于工业化发展的需要，以牺牲环境为代价换取一时经济发展的做法还很普遍。此外，许多地方、企业对绿色增长在传统增长动能接近释放完全后可成为新的供给和新动能的认识也不到位，对绿水青山转化成金山银山的路径方法探索也不深入。从我国当前各地的发展模式看，浙江、广东等地在绿色发展方面走在了全国的前列，已开始将资源节约、环境友好作为发展的前置性条件，并已从这种新的发展模式中获得了新的发展动力，但也有很多省份，特别是中西部资源富集地区，对绿色发展的总体认识是陈旧的、片面的和肤浅的，仍然在沿袭高物质投入、依赖资源开发的传统发展道路，依托煤炭、矿产等优势资源，形成了从高投入、低效率、高污染为特征的路径锁定，绿色发展道路任重道远。
另一方面，公众对于绿色发展和生态环境保护的意识也较为薄弱，虽然人人都接受并认同资源节约、保护环境的发展理念，但对身边的绿色发展关注呈典型的“自我保护型”，绿色发展的参与度并不高，如生活中存在着大量浪费水、电、粮食等非绿色行为，奢侈消费、超前消费、炫耀式消费等仍普遍存在，绝大部分城市都没有实现垃圾分类，个人出行选择公共交通或低碳交通方式的比重也不高，生活中缺少对循环利用的关注和实践。此外，对远离自己生活的环境问题，一般敏感性不强、关注程度较低。总之，公众个人在生活中体现绿色发展的行为大多相对消极和被动，虽然这些行为可以归结于价格机制引导、便捷性不足、基础设施缺乏等多种外部原因，但总体来看，目前我国还没有形成一种真正贯穿于生产、生活中方方面面的绿色发展的文化氛围，要将绿色发展理念根深蒂固植根于全社会并形成一种文化，还有很长的路要走。