第六章
建立中国绿色发展的目标责任体系

绿色发展目标责任体系是建设资源节约型、环境友好型绿色发展体系的重要组成部分，能够发挥有效引导绿色发展的“指挥棒”作用。建立绿色发展目标责任体系，一是要建立充分体现新时代我国绿色发展内涵和特征、与现代化经济体系建设相融合、反映出推动绿色发展所需的各方面努力的绿色发展评价指标体系；二是要确立与国家绿色发展战略愿景相衔接、与人们对美好生活追求相一致的绿色发展目标体系；三是要建立绿色发展责任考核体系，将绿色发展目标落实到国民经济社会发展的方方面面，有效引导各部门、各地方切实践行绿色发展。

一、构建资源节约型、环境友好型绿色发展的评价指标体系

构建绿色发展评价指标体系需要遵循四个原则：一是科学性，绿色发展评价指标体系构建必须以发展经济学理论、环境经济学理论以及统计理论等为依据；二是系统性，指标选择应以系统的观点，强化经济社会发展与生态环境保护之间的内在联系与相互影响，只有将二者紧密结合才能真正体现绿色发展；三是可比性，评价指标和评价标准的制定要客观实际，便于比较；四是开放性，绿色发展的内涵在不断发展和丰富，绿色发展指标体系必须是开放式的，以适应指标体系的持续变化。据此，遵循理论基础、框架设计和评价指标确定的一般步骤，按照总体层、系统层、专题层、要素层四个层次的一般架构，构建我国绿色发展评价指标体系（见图1-6）。

第一，关于绿色发展的根本内涵和本质要求。习近平总书记指出，我们推动绿色发展的目的，是要改变传统的“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产模式和消费模式，使资源、生产、消费等要素相匹配相适应，实现经济社会发展和生态环境保护协调统一，人与自然和谐共生。新时代我国绿色发展体系既是现代化经济体系建设的有机组成部分，又是生态文明建设的重要内容，还是国家治理能力现代化的一项要求。具体内涵应包括以下几个方面：一是我国经济社会发展方式是资源节约和环境友好的，符合高质量发展要求，生产生活能够做到资源利用效率高、污染物排放少、循环利用水平高，即生产生活方式的绿色化；二是我国的绿色发展是全面均衡的绿色发展，是城乡、区域共同迈向绿色发展道路，而不是一些地方像欧洲、一些地方像非洲，即城乡区域绿色发展要协调；三是当前的政策、措施和行动长期而言是资源环境可持续的，是符合国家治理能力现代化要求的，而不是涸泽而渔的，即绿色发展治理机制要可持续；四是经济社会发展总的资源消耗和环境影响是在资源环境承载力范围内的，这是对绿色发展与否最根本性的评价，即绿水青山要得以保护和保持。

第二，基于绿色发展内涵分析，我们认为资源节约型、环境友好型的绿色发展体系主要可从四个系统维度进行评价：一是生产生活绿色度，二是绿色发展协调度，三是绿色发展持续度，四是绿水青山保持度。这四个方面就构成了绿色发展评价体系的系统层指标。

第三，专题层指标是构建绿色发展评价指标体系的关键，其确定方法为：比较绿色发展的现状趋势与绿色发展目标之间的差距，明确影响绿色发展的关键问题，按照构建绿色发展体系需要搭建的模式和路径、需要实施的重点任务，将这些问题、模式、路径、任务映射到系统层各指标之下，通过系统诊断法明确关键问题，构成专题层指标。基于此，在生产生活绿色度下设了4个专题层指标，分别对应绿色生产、绿色能源、绿色生活、再生循环4个方面任务；在绿色发展协调度下设了2个专题层指标，分别对应城乡协调、区域协调两个方面任务；在绿色发展持续度下设了2个专题层指标，分别对应政府支持、社会参与两个方面任务；在绿水青山保持度下设了3个专题层指标，以体现资源消耗、环境改善、生态保护3个方面的根本性要求。以上共确定了11个专题层指标，以体现绿色发展各方面的要求和任务。

第四，利用专家咨询法、文献调研、系统分析法，从经济社会系统中选取可测量、可比对、可评价的指标，通过其数值、强度、比重、比率等度量值确定评价指标体系的要素层指标。要素层共包括28个指标，既涵盖绿色发展体系各环节、过程性的各类指标，又包括生态环境质量等最终评价指标，具体如下：

A．绿色生产指标：反映生产的集约、高效、绿色特征。选取的代表性指标有单位GDP主要资源消耗量、单位GDP主要污染物环境影响潜值、三大绿色产业占工业增加值比重等。

B．绿色能源指标：反映能源开发利用的绿色水平。选取的代表性指标有非化石能源占一次能源消费总量比重、绿色电力比重、终端用能电气化水平等。

C．绿色生活指标：反映居民生活的资源节约和绿色水平。选取的代表性指标有绿色建筑比例、居民绿色出行比例等。

D．再生循环指标：反映全社会资源的回收利用水平和节约集约使用程度。选取的代表性指标有生活垃圾回收利用率、主要再生资源回收利用率等。

E．城乡协调指标：反映农村和城市绿色发展的均衡化水平。选取的代表性指标有农村城镇人均生活用电量之比、农村城镇污水垃圾集中收集处理率之比等。

F．区域协调指标：反映全国各区域贯彻主体功能区定位、切实推动绿色发展的水平。选取的代表性指标有优化开发区单位GDP碳排放强度、重点开发区单位国土面积产出率、限制开发区生态服务和生态产品价格占比等。禁止开发区完全侧重保护，强调禁止或严格限制人类活动，可不在此单列指标。

G．政府支持指标：反映政府政策对绿色可持续发展的支撑力度。选取的代表性指标有环境污染治理投资占GDP比重、环境保护支出占财政支出比重等。

H．社会参与指标：反映公众参与绿色发展、绿色治理的水平。选取的代表性指标有环境第三方治理发育度（占环境治理比重）、获“绿色公民”称号人数等。

I．资源消耗指标：反映经济社会发展的资源消耗总规模是否在资源承载力范围内。选取的代表性指标有用水总量、能源消费总量、耕地保有量等。

J．环境改善指标：反映环境质量的变化，是否在不断趋于改善。选取的代表性指标有地级及以上城市空气质量优良天数比例、地表水水质优良比例、耕地土壤环境质量达标率等。

K．生态保护指标：反映生态功能的变化，是否处于生态保护红线范围，是否不断提升自然生态功能。选取的代表性指标有森林覆盖率、湿地保护率、国家重点保护野生动植物保护率等。

二、确立中国绿色发展的主要目标

（一）国家绿色发展战略愿景

改革开放后，邓小平同志在党的十三大报告中正式提出我国经济建设“三步走”总体战略部署：第一步，实现国民生产总值比1980年翻一番，解决全国人民的温饱问题，这在20世纪80年代末已基本实现；第二步，到20世纪末国民生产总值比1980年翻两番，人民生活达到小康水平，这也已在1995年提前完成；第三步，到21世纪中叶基本实现现代化，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民过上比较富裕的生活。1997年，江泽民同志在党的十五大报告中进一步明确“到21世纪中叶建国一百年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家”。

2012年，胡锦涛同志在党的十八大报告中确立了到2020年实现GDP翻一番、全面建成小康社会的目标。同时，更是首次提出“五位一体”战略布局，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，实现中华民族永续发展。

2017年，习近平总书记在党的十九大报告中阐明了我国绿色发展的战略愿景：第一阶段，从2020年到2035年，基本实现社会主义现代化，届时经济实力、科技实力大幅跃升，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。第二阶段，从2035年到2050年，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，届时物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，成为综合国力和国际影响力领先的国家，中华民族将以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林。

综上，不同阶段国家领导人对我国经济社会发展愿景进行了阐述，绿色发展战略愿景逐步清晰，那就是：到2035年，基本实现社会主义现代化和美丽中国目标；到2050年，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现“五位一体”目标全面提升，成为在绿色发展方面具有全球影响力的国家。

（二）中国绿色发展的阶段性目标

根据国家绿色发展战略愿景，研究确定我国绿色发展的阶段性目标，具体如下（见表1-2）：

1．到2025年，绿色发展制度体系全面建成，生态环境质量显著改善

其一，生产方式和生活方式环境友好水平持续上升，资源利用效率及再生利用率显著提高，非化石能源占比持续增加。其中，按照2015年不变价测算，单位GDP主要资源消耗量下降到0.35吨／万元，单位GDP主要污染物环境影响潜值下降到3.5千克／万元；三大绿色产业占工业增加值比重增加到30%；非化石能源占一次能源消费总量比重提高到20%，绿色电力比重、终端用能电气化水平分别提高到39%、30%；绿色建筑比例、居民绿色出行比例分别提高到15%、40%；生活垃圾回收利用率、主要再生资源回收利用率分别提高到35%、50%。

其二，城乡绿色发展协调度显著提升，主体功能区布局全面形成，主要功能区绿色发展水平大幅提高。其中，农村与城镇绿色发展差距逐步缩小，农村城镇人均生活用电量之比增至0.85，农村城镇污水垃圾集中收集处理率之比增至0.5；主要功能区基于各自主体功能定位不断提升绿色发展水平，按照2015年不变价测算，优化开发区单位GDP碳排放强度降至0.5吨／万元，重点开发区单位国土面积产出率增至5000万元／平方公里，限制开发区生态服务和生态产品价值占比增至10%。

其三，绿色生产和消费的法律制度和政策建成，以市场为导向的绿色技术创新体系初步建立，以政府为主导、企业为主体，社会组织和公众共同参与的生态环境治理体系基本形成，绿色发展可持续性不断增强。其中，环境污染治理投资占GDP比重和环境保护支出占财政支出比重分别增至2%、3.5%；环境第三方治理发育度提高到20%，获“绿色公民”称号人数达2000万人。

其四，资源消耗增长不断趋缓，一次能源消费总量逼近峰值（按电热当量计算），空气质量优良天数比例和地表水水质优良比例大幅提升，生态环境质量呈现持续向好态势。其中，用水总量控制在6900亿立方米，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤以内，已逼近峰值，耕地保有量保持在18.65亿亩水平；地级及以上城市空气质量优良天数比例、地表水水质优良比例、耕地土壤环境质量达标率分别增至87%、78%、84%，环境质量显著改善；森林覆盖率、湿地保护率、国家重点保护野生动植物保护率分别达25%、55%、96%，生态保护成果逐步显现。

2．到2035年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现

其一，绿色生产全面推进，绿色生活成为居民首选，能源清洁化程度和资源循环利用水平大幅提升。其中，按照2015年不变价测算，单位GDP主要资源消耗量和主要污染物环境影响潜值分别降至0.25吨／万元、1.9千克／万元；三大绿色产业占工业增加值比重增加到40%；非化石能源占一次能源消费总量比重、绿色电力比重、终端用能电气化水平分别提高到33%、72%、42%；绿色建筑比例、居民绿色出行比例分别提高到30%、50%；生活垃圾回收利用率、主要再生资源回收利用率分别提高到45%、70%。

其二，城乡绿色发展协调度持续提升，主体功能区绿色发展水平不断提高。其中，农村城镇人均生活用电量之比增至0.9；按照2015年不变价测算，优化开发区单位GDP碳排放强度降至0.35吨／万元，重点开发区单位国土面积产出率增至8000万元／平方公里，限制开发区生态服务和生态产品价值占比提升至20%。

其三，绿色发展制度体系日益完备，改善生态环境对发展生产力的促进作用越发凸显，公众广泛参与生态环境治理成为普遍现象，绿色发展可持续性持续增强。其中，环境保护支出占财政支出比重增至4%；环境第三方治理发育度提高到30%，获“绿色公民”称号人数达5000万人。

其四，绝大部分地区大气、水、土壤质量达到国家优良标准，生物多样性保护成果显著，天蓝、地绿、水清的美丽中国景象得以显现。其中，能源消耗已较峰值水平显著减少，耕地面积始终保持在18亿亩水平；地级及以上城市空气质量优良天数比例、地表水水质优良比例、耕地土壤环境质量达标率分别增至95%、90%、92%；国家重点保护野生动植物保护率达98%。

3．到2050年，生态文明全面提升，绿色发展水平在全球具有影响力、引领性和示范性

其一，绿色生产成为主要经济发展方式，绿色生活和消费成为广泛社会实践，资源利用效率和非化石能源发展达到全球先进水平；生活垃圾、主要再生资源回收利用率均达到较高水平，“无废社会”逐步成为现实。

其二，城乡之间实现绿色协调发展，农村城镇人均生活用电量基本相当，农村城镇污水垃圾均实现全收集全处理；各功能区按主体功能定位探索出各自绿色发展模式。

其三，保护生态环境与生产力发展相辅相成，环境污染治理投资占GDP比重增至4%，公民积极参与绿色治理成为普遍现象，获“绿色公民”称号人数超过1亿人，在全球具有引领性。

其四，资源消耗总量上限得到控制，用水总量达到峰值，能源消费总量持续削减；生态环境质量达到国际先进水平，人与自然实现和谐共生。

三、建立绿色发展责任考核体系

为确保我国绿色发展战略愿景和阶段性目标实现，应建立目标责任考核体系，推动各地方、各部门共同行动，落实相关任务。

（一）将目标责任落实到各省（自治区、直辖市）党委和政府

依据各地区资源环境承载能力和经济社会发展水平，建立目标责任分解落实机制。将绿色发展阶段性目标纳入各地经济社会发展综合评价考核体系，作为地方各级人民政府领导干部任期内贯彻党的落实新发展理念的重要考核内容。

（二）明确考核职责部门

由国家发展改革委、生态环境部、自然资源部、中央组织部牵头，会同财政部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、国家统计局等部门成立考核工作组，组织实施考核工作。

（三）确立考核办法

考核内容主要包括绿色发展目标完成情况和任务落实情况。考核方法宜采取百分制量化评分方法，其中目标完成情况为定量考核指标，细化到每一个指标分数；任务落实情况为定性考核指标，主要考核各项措施进展情况。根据综合得分分为优秀、良好、合格、未完成四个等级。五年规划期内考核2次，分别是中期考核（五年规划期前两年）和末期考核（五年规划期结束），相应地，考核工作在五年规划期中期年、末期次年开展，并于9月底前完成。

（四）建立奖惩措施

对各省区党委和政府的考核报告经党中央、国务院审定后向社会公布，考核结果作为各省区党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。对考核等级为“优秀”及“良好”、绿色发展成效突出的地区，给予通报表扬；对考核等级为“未完成”的地区，进行通报批评，并约谈其党政主要负责人，提出限期整改要求。 9y2oFIa5E3w3FPElixrtTv3L+TNs+3MIylofEDf/F0IBbi6hZsF6nu2QwguOz+IS