下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
毋庸讳言，旧常态下中国经济的超高速增长与政府发挥积极作用有密切关系，其功不可没。但政府在经济生活中的作用是一把双刃剑，中国经济长期高速增长所积累起来的深层次问题，大多与政府过度干预相关。可谓成也萧何，败也萧何！正是由于政府不当地、过多地干预市场，致使中国经济一直是在一种病态下保持增长。中国经济进入新常态之后，这是一个更值得深思的问题。这首先又与如何估算和确定新常态下中国经济的潜在增长速度的问题相关。
所谓经济的潜在增长率是指，经济在没有外生力量如政府干预的情况下，经济体依靠内生动力所能达到的增长速度，即主要依靠企业生产投资和居民消费所形成的增长率，或者说由市场在资源配置中真正起决定性作用下的经济增速。中国经济进入新常态后，潜在增速下行已成定局。更重要的还是，这种增速下滑还具有趋势性。现今已从过去的八九不离十跌入7%之内，未来将还会进一步下行。这不仅符合先期发展国家的经验，也是落后经济体走向发达经济体的趋势性规律，当然中国也不会例外。当前我们面临的课题是，如何判定中国在“十三五”期间的潜在增速。目前一些判断中国经济在未来五年潜在增长率的结论大都存在高估的问题。大体说来，可以将其概括为两种预估方法：
许多人根据世纪之初提出的全面建设小康社会的要求，即到2020年GDP和国民收入要翻两番的要求，在扣除了以往增长业绩后，倒算出“十三五”期间要达到年均6.5%的增速，才能实现预期目标。这种根据10多年前提出的政治承诺，而不是依据中国经济增长现实，来规划未来经济增速的做法，其实缺乏科学依据，在经济上实不可取。
另一些人则是根据历史数据推导出的未来增速，这种似乎有科学依据的预测，其实也存在问题。新古典宏观经济学中的“卢卡斯批评”
早已经从学术上证明，依据历史数据进行简单回归而得出的参数是不可信的，因为其忽略了历史同现实以及同未来在经济结构上的差别。这样根据历史数据和参数计算出来的结论可以用来解释过去，却难以准确地外推出现在和将来。就我们讨论的问题而言，这种估算没有考虑新旧常态下经济结构的转换因素，简单地依据历史上的经济增速来外推未来的增速，也存在高估未来潜在增长率的问题。
“十三五”期间，如果世界经济增长没有较大利好变化，中国经济能稳定在5%~6%，可能更有利于去杠杆、去产能过剩、去房地产库存，有利于中国经济结构的升级换代，尤其是有利于制造业从低中端向中高端演进，有利于提升经济增长质量。对此人们需要有充分的认识，尤其是要对政府在经济生活中的职能以及政府干预经济的方式和力度要有清醒的认识。其要旨是，要真正让市场发挥决定性作用，而不仅仅是说说而已，并真心诚意地按照这一规则来规范政府行为。因此那种引领新常态的说法值得商榷，至少应把认识和顺应新常态放在首要位置。
笔者曾撰文指出，政府干预经济有两类政策：一类是体制性或制度性政策，即政府通过改革或再造经济体制，从而改变人的经济行为方式的制度框架的政策。另一类是经济过程政策，即政府通过干预经济活动过程，直接参与经济活动或者通过改变经济参数而影响经济活动结果的政策。后一类政策又可以分为两个分类：一是供给管理政策，即政府通过经济计划、产业政策、地区政策改变经济供给能力的政策。其特点是干预对象是经济的供给方。如政府通过直接投资或给予企业、个人优惠刺激投资，来提升某些产业或地区的生产能力。二是需求管理政策，即政府通过干预经济参数，如利率、税率、汇率等市场参数，影响企业和个人的经济行为，从而达到干预经济结果的政策。例如，凯恩斯主义的经济政策就是典型的需求管理政策。
再如，前文提到的20世纪80年代美国里根执政时期的经济自由主义政策中，削减甚至取消某些政府的限制性规定的措施属于供给侧的制度性政策，而减税和削减社会福利则属于供给侧的经济过程政策。
在经济旧常态中，中国政府既频繁使用体制政策，又大力度地运用经济过程政策。在过程政策中，供给管理政策与需求管理政策并用。无可否认，这是过去30多年中，中国迅速实现赶超的一个重要原因。随着中国经济进入新常态，政府的政策着力点和干预力度也应作出相应调整。其基本思路是：首先，应校准体制政策的市场经济方向，加大制度性政策的改革力度，进一步完善社会主义市场经济，创造出一个能让市场在资源配置发挥决定性作用的制度框架，激发民间创造力和积极性来推动经济增长。其次，政府应逐步改变频繁使用过程政策的传统，减少政府对经济活动和经济过程的干预，无论是供给管理，还是需求管理都应收缩政府干预的范围，降低干预的力度。只有这样，才能让市场在资源配置中发挥决定性作用。
自2015年底习近平总书记提出“供给侧结构性改革”概念以来，引起了热烈讨论，可谓众说纷纭，莫衷一是。其中一个重要问题是，没有区分作为制度性政策的供给侧改革与作为经济过程政策的供给管理，将二者混为一谈。按照区分体制政策与过程政策的分析框架，我们可以把总书记所说“供给侧结构性改革”，分为供给侧改革和供给侧管理两方面内容来做分析。
关于供给侧改革，其中政府的作用属于体制性或制度性政策的范畴，其基本特征是政府并不直接参与经济活动，而仅仅是为市场主体提供更好的外部制度空间。据此我们可以说，改革开放以来中国所有市场化改革都可以归结为供给侧改革，无论是农村承包制的实施和后来跟进的土地制度变迁，还是允许和鼓励非公经济的发展，以及国有经济的改革，都与政府实施制度性改革政策有关，在供给侧为中国经济发展提供了一个日益宽松的制度框架，正是其释放出巨大供给能力成就了30多年来中国经济增长的奇迹的最主要原因。
关于供给侧管理，则属于政府实施的过程政策范畴，它是通过政府直接参与经济活动来改变供给能力，或通过改变市场参数来间接地影响市场供给能力。如政府通过计划、通过带倾向性的产业政策和技术政策以及区域政策来提升生产能力的政策。无可否认，在过去30多年中国经济的高速增长中，以产业政策为核心的供给管理政策曾发挥过积极作用。尤其是亚洲金融危机和2008年金融危机以后，政府以基础设施建设为主要任务的供给管理政策，既为中国经济长期增长奠定了良好的物质技术条件，也为拉动需求弱化危机对经济增长的负面影响发挥过重要作用。但是，随着中国经济进入新常态，经济增速从原来的高速增长过渡到较高速增长，伴随中国经济与发达经济体的差距缩小，基础设施日益完善，投资在经济增长中的贡献率将逐步让位于消费。政府通过经济过程政策来干预供给的作用将减小，其推动经济增长的效应也将随之下降。如果仍然按照旧常态下的思路，供给管理政策的负面效应也将越来越大。
产业政策是政府供给管理中最主要的一项政策，它是日本在“二战”后经济恢复中首先创造出来的。其基本做法是比照先期发展国家的产业结构，在市场发挥作用的同时，通过政府制定产业目标并辅以刺激性的经济措施，以尽快实现对发达国家的赶超。产业政策制定与实施的前提条件是产业结构在高度上存在落差，落后经济体在产业结构上有一个可比照并赶超的先发展经济体。
在旧常态下，中国经济是典型的赶超型经济，政府通过制定赶超性的产业政策，并辅以相应的财政政策支持和货币政策支持，就能推动经济快速增长。这也是所谓的后发优势之一。中国经济进入新常态后，尽管经济仍具有赶超型经济的特征，但随着中国经济在结构上与发达国家的差距日益缩小，可供赶超的空间将会越来越小，政府通过产业政策来推动经济增长的作用也会随之下降，政策的力度和方式也应随之调整。这是因为在旧常态下产业结构的可模仿度很高，政府干预经济有明确的方向和目标。在新常态背景下，产业结构可模仿度下降，中国经济结构向何处去？中国是选择美国式的产业结构，还是德国式的产业结构，或是二者兼而有之？政府和经济学家说了都不算，它最终得由市场选择来决定。同时，利用产业政策来推动经济发展的空间也会越来越小。
在这种背景下，产业政策的负面效应会越来越大，其主要有：第一，由于政府观念落后于市场选择，产业政策最能发挥作用的是传统产业，其后果往往是复制和扩大传统产业，导致这些产业产能过剩。当前中国严重的产能过剩主要集中在传统产业，就是一个明证。第二，即使产业政策的目标和方向是正确的，但政府却难以把握政策的力度，往往刺激过度。中国光伏产业的问题，就来源于此。第三，相反，采用产业政策来淘汰过剩产能也存在很大问题，尽管这时政府会制定一些有利于产业升级换代的技术性指标，以指导淘汰落后产能，但这只是行政性手段的华丽外衣。在这种场合下，指导性技术指标往往发挥逆向调节的作用，落后企业为了避免被淘汰，通常会扩大投资，并通过技术改造和技术升级来应对，以免被产业政策所淘汰，致使产能过剩越演越烈，最终不得不采用纯粹的行政手段来关、停、并、转才能抑制。这是中国几十年来产业结构调整中一再反复出现的循环，可谓应了那句“上有政策，下有对策”的名言。相反，如果通过市场方式来调整产业结构，对策便会失去了活动空间。可以设想，2008年金融危机后，如果不是逆市场调整而出台振兴十大产业的措施，或者逆市场调整的力度不那么大，传统产业借机扩张，产能过剩也许不至于非得采取现今大力度的行政手段才能去除。
后发国家的另一个优势是，可以通过学习性的技术政策，主要通过模仿较快掌握先发国家的成熟技术来推动经济实现赶超。后发国家与先发国家技术差距越大，可学习和模仿的技术就越多，只要模仿型的技术政策得当，后发国家就可以在较短时间内迅速赶超先发国家。随着后发国家与先发国家在技术水平上的差距缩小，就要求后发国家在技术政策上将以学习为主逐步向以创新为主的技术进步转变。创新性的技术最终要依靠市场作出选择，通过模仿型、赶超型的技术政策推动经济增长的空间也将越来越小。
因此随着中国经济进入新常态，政府过去依据产业政策目标以给资金、给廉价土地、给税收优惠、给政策的特惠性支持也应逐步转向营造良好的市场环境，给予民营经济与国有经济同等地位普惠性政策，让市场选择发挥决定性作用。
在旧常态下因中国潜在的经济增长空间很大，政府长期采取扩张性的需求管理政策，虽然会付出通胀、资产泡沫、产能过剩等代价，但稍经调整，主要靠数量扩张形成的供给能力可以较快地吸纳过度的需求，使总供求在新的台阶上维持大体均衡。
但是在新常态下，这种政策取向可能利大于弊。这是因为中国依靠粗放型投入来拉动经济扩张的空间将越来越小，增长对产业结构升级和技术创新的依存度则越来越高，长期维持扩张性需求政策的效果将越来越小。以扩张为基调的需求管理政策的利弊将发生逆转，其对经济增长的拉动作用将越来越小，而负面作用则会越来越大。我们可以从需求管理的三驾马车角度来做更具体的分析。
在三驾马车中，消费历来是政府作用最小的领域。这是因为消费的决策者是有充分理性的消费者，他们不会在有损自身利益条件下去主动配合政府的GDP目标。尽管政府也有可能通过诸如像对耐用消费品减税的政策来刺激消费，但这种刺激消费的政策往往只有短期的效应，刺激起来的消费具有暂时性消费特点。当这种政策取消后，消费又会回到原来的水平，并且还有挤出未来消费的效应，因为消费者不会无休止地购买某种耐用消费品。
在旧常态下，进出口贸易尤其是净出口的增长曾经是拉动中国经济以超高速增长的一驾马车，这是因为政府可以用低估人民币汇率的汇率政策，采用高税率的出口退税的财政政策来推动出口进而拉动国内GDP增速。但是随着中国经济进入新常态，这类政策的效应日趋下降，低估人民币汇率的政策会引发国际贸易争端，所以可以理解，从2005年开始的人民币汇率形成机制的调整，随着汇率越来越由市场决定，汇率政策增加净出口并拉动经济增长的效应也相应下降。高额的出口退税政策的实质是牺牲国内产业和居民的利益来补贴外贸产业，这种政策不仅会引发国外对中国出口产品的贸易保护，而且会引发国内消费转变为境外消费等负面效应。所以当中国经济进入新常态后，通过增加净出口来拉动GDP增长的政策效应也会逐步从利大于弊转向弊大于利。需要指出的是，2001年中国加入WTO后曾经经历了数年对外贸易的超高速增长，这是中国过去市场化改革积累起来的国际竞争力在短期内释放出来的结果。伴随竞争潜力释放完毕，近年来对外贸易增速逐步回归常态，所以不能指望净出口高速增长再发挥拉动中国经济超高速增长的效应。
通过刺激投资来拉动中国经济超高速增长，是政府在旧常态下屡试不爽的政策。我们将投资分为基础设施投资、企业投资和房地产投资三部分来分别分析刺激投资不再可能拉动新常态下经济的超高速增长。①基础设施投资是政府政策最能发挥积极作用的领域，它可以为长期经济增长提供良好的物质技术基础。尽管目前中国在这个领域中的潜在空间还很大，但是这种投资形成的供给能力是在未来，其消耗的资源却是当期的，过量的基础设施投资会导致货币增发，引发通货膨胀。此外，面对中国日益增大的经济体量，基础设施投资对经济增速的贡献也会日益收窄。②企业投资可以分为基于创新的投资和单纯扩大产能的投资。前一种投资是中国经济持续稳定增长最可靠的保证，但是政府支持在这一领域很难发挥积极作用，因为政府很难事先作出科学的判断，并难以把握支持力度，例如前些年政府对光伏产业的过度支持，就使这个阳光产业一下子进入寒冬。至于政府对传统产业扩大产能的支持更是弊大于利，在换得GDP增速的同时带来的是产能的过剩，得不偿失。目前中国的产能过剩大都源于政府在这个领域中的失误，其经验教训可谓深矣！③房地产投资在过去10多年中不仅是支持中国经济超高速增长的一个重要动因，而且迅速改变了中国城镇中住宅短缺的状况，使中国成为世界上住房自有率最高的国家。但目前即使考虑未来农民的市民化对房地产业的需求，其存量也可能存在过剩。况且，房地产供给还存在严重的结构性矛盾，有需求的一线城市受到政府不当的限制，已经严重过剩的三、四线城市却没有足够的需求。在结构严重失衡状况下，政府刺激性措施势必形成房地产市场泡沫。总之，随着中国经济进入新常态，投资对中国经济拉动作用较旧常态下已经大大弱化。尽管这一判断并不否认投资在未来中国经济增长中的重要作用，毕竟中国还未进入高收入国家的行列。