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“购买式造林”经历了由国有林场到山区贫困县的探索历程。通过对林业生产的长期观察以及对既往经验的总结，大宁县提出了“购买式造林”改革这一创新性思维，将造林的关注点聚焦在结果购买上，取得了很好的效果。
山西省为了加强生态建设与保护，改善全省生态环境，共组建了省林草局直属的九大林局。近年来，山西省针对林区林业不断深化改革、强化管理；坚持以人为本，创新发展方式，夯实发展基础，取得了较好的成效。“购买式造林”的初步探索就发端于山西省黑茶山国有林管理局（简称黑茶林局）。在早期植树造林过程中，黑茶林局发现造林当年成活率和三年保存率均较低，林业发展需要大力探索改革路径与方向。通过研究森林资源清查资料，黑茶林局发现我国林业生产有着巨大的潜力，同时也面临着巨大的困境，主要表现为：①改革中所有权、经营权分离不彻底，农户生产积极性不高；②法律法规尚不完善，管理精细化、智能化缺失；③林地流转体制不健全，森林资源无法灵活、优化配置；④林业改革相关配套政策没有抓住林地、林改和农户的实际情况。为了进一步解放林业生产力，迫切需要对我国目前实行的林权制度进行创新性的改革。结合我国的林业发展水平和前景来看，改革物权设置，分离所有权与经营权，激发生产动力与潜力，成为林业改革的重要抓手；配合有效政策深入解放生产力，开拓林业市场，成为开展生态文明建设的有效途径。于是，黑茶山国有林区先试行职工植树造林、对结果进行购买的造林改革。《山西省人民政府关于创新机制加快国土绿化步伐的实施意见》等文件认为，积极实施和大力推行“购买式造林”，对贯彻落实生态文明理念、全面深化林业改革、加快林业提质增效具有重要意义。实施“购买式造林”，有利于进一步贯彻落实习近平总书记关于生态文明建设的重要论述和中央政治局《关于加快推进生态文明建设的意见》等顶层设计理念，引导社会力量自主开展造林绿化，推进生态文明建设；有利于继续深化集体林权制度改革，加快推进国有林场改革，充分调动市场主体参与造林绿化；有利于在经济新常态下运用市场经济手段统筹林业投资，吸引社会资金加入林业生产，提升资金使用效率，着力解决长期以来造林保存率不高的顽疾。为此，当地积极改革造林方法和服务，逐步发挥市场的决定性作用；突破思想束缚、体制机制障碍，解决难题和薄弱环节，创新投入机制、植造机制、管护机制、考核机制；不断深化改革，提高造林成效，达到造林能见林的目标。
当地在探索中发现，我国国有林场在造林过程中代理环节较多，代理成本居高不下，造林的成活率与造林参与者的直接利益脱钩，造林与护林脱节，造林者护林积极性不高，造成了“年年造林不见林”的怪相。而相对闭塞的造林生产体系，使森林产业和造林市场与全国市场脱节，缺乏竞争力。所以，通过建立经济的良性循环来推动造林的绿色经济可持续发展符合社会主义市场经济发展的必然趋势，而在坚持社会主义道路基础上的所有权、经营权分离是实现这一目标的必由之路。在明确造林改革基本需求及任务的基础上，黑茶山国有林区针对条件成熟的林区实施了“购买式造林”改革。首先，由林区基层单位会同当地土地部门和政府部门综合考察林地、林权实际情况，获得第一手资料。其次，对于条件合格、技术成熟的人员，在100～1000亩之间由个人承包，盈亏自负。最后，林区基层单位和技术部门针对林地和林种提供技术支持，三年内给予资金补助，三年后对造林结果实行购买，以实现造林的成功。通过所有权与经营权的分离以及市场化造林的运作，各造林主体充分发挥各自的聪明才智和主观能动性。
在试验地区进行市场化性质的“购买式造林”改革后，林区农户的生产生活均发生了不同程度的改变。从就业选择角度来看，参与“购买式造林”改革的农民在政策实施后更愿意放弃距离较远的外出打工机会而选择在家进行林业生产。改革为农民就业提供了更多选择，这也为他们选择投资林业生产埋下了伏笔。
参与“购买式造林”改革的农户更愿意投入林业生产，更积极配合退耕还林政策。在转变林业就业决策和日常生产方式后，参与“购买式造林”改革的农户，往往会选择追加林业资金和劳动力的投入，相对于农户比较谨慎投入的资金而言，劳动力的投入变化较大。而鉴于林业市场的未完全开放和农户林业生产力水平的限制，目前以林地流转、大户经营等途径实现的规模化林业生产尚未达到预期水平，部分改革试点地区虽依据政策进了划区和分片，但是实际的规模化生产效果不尽人意，所以“购买式造林”需要更大的平台来实施，才能够收到其联通各级生产资源、各级市场的综合效果。
（1）全方位精细化管理。“购买式造林”的发展方向是市场化造林，即在造林中充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，靠市场主体的获利机制推动生态建设、脱贫攻坚有机结合，转变造林不注重结果为政府按照造林标准和要求直接购买造林结果。按照规划要求，政府牵头并组织社会各界以承包或公共造林劳动等形式参与植树造林，分批次和等级给予资金和技术支持，并在管护和林区综合治理、林下产业开发、林内经济利用等方面给予指导，期满后结果验收优秀者考虑给予更多的造林承包和参与机会。“购买式造林”原则上以生态公益林为购买对象，政府购买社会力量造林，不改变林权属性；与此同时，积极推动林业产业规模化、产业化发展，促进林地流转和联户运作，达到帮扶和提高效率的效果。造林过程中积极考虑改革地区的贫困农户的脱贫需求，将生态文明建设与解决农户贫困问题相结合。
在黑茶林山国有林区进行的“购买式造林”试验取得成功后，山西省林业厅于2015年印发《关于积极稳妥推行“购买式造林”促进林业发展提质增效的指导意见》。2016年大宁县将“购买式造林”的发展思路与脱贫攻坚战役相结合，先后出台了《大宁县生态扶贫实施意见》《大宁县“购买式造林”试点工作实施方案》《大宁县关于进一步推进扶贫攻坚造林专业合作社组建工作的通知》等制度办法，在全县范围内实施“购买式造林”工程，取得了可喜的成绩。同时，将“购买式造林”让利于民、惠及子孙的思想与大宁县各项脱贫任务相结合，走出一条生态扶贫的新路径，实现了在一个战场上同时打赢生态建设与脱贫攻坚两场战役的目标。
实施“购买式造林”的管理基础是实践现代精细化管理，它主要包含两个方面：一方面是指对于林地的精细化管理；另一方面是指对于参与“购买式造林”改革的人的精细化管理。首先，精细管理林地要做到林坚持自主营造、质量第一、遵循自然、适地适树的原则，村集体所属或村民承包经营的荒山荒地、非基本农田弃耕地、四荒地、小流域（不包括耕地）等都可列入“购买式造林”规划范围。地块选择要确保符合国家造林技术规程及其他有关规定，不准在已实施过林业生态工程的地块重复安排“购买式造林”，不准将基本农田列入“购买式造林”规划实施范围。组织技术人员、管护人员完成辖区内林地资源二类调查，摸清每个责任区内森林资源底数，对需要造林与改造的宜林地、灌木林地、低质低效林地等的面积，林道、围栏、标牌等林业设施，以及偷砍盗伐、非法占用林地、森林灾害等现状，以小班建卡建档，综合平衡森林管护难度、森林培育任务、水系流域界限、可利用资源状况等因素，调整原有责任区界，划定新的管护经营责任区。依据精细化理念，针对准备进行“购买式造林”改革的林地，要做到图上图下一个样、地里地外一个样，勘察紧贴实际，规划能落实。
在确切落实林地情况的基础上，更重要的是对参与“购买式造林”的人进行精细化管理，坚持以人为本，把粗放的“要我造林”转变为“积极参与、收获满满的我要造林”。参与“购买式造林”的主体主要为两大类。一类是具有法人性质的购买主体，主要包括各乡镇人民政府、国有林场以及市场中的社会购买人。相关购买主体应保障各类承接主体公平、公正，不得以不合理的条件对承接主体实行差别化对待。为加强管理和服务、提高质量、确保工作成效，当地成立以县政府分管领导为组长，县林业、发改、财政、国土、审计等部门单位负责人为成员的“购买式造林”工作领导组。该领导组负责“购买式造林”工作的总体部署和统筹协调等工作，负责研究解决“购买式造林”过程中出现的问题。小组下设办公室，具体负责组织实施“购买式造林”的日常管理、县级检查验收、档案管理等工作。各实施乡镇成立相应的组织领导机构，负责组织、管理、落实辖区范围内的“购买式造林”工作，协调、办理有关资金支付等事宜，负责对本乡镇“购买式造林”工作进行过程管理、督促检查等工作。若出现林地争议纠纷主要由乡村两级协调解决。同时，成立“购买式造林”规划设计组、督查检查组、验收组、管护组、宣传组，分别负责“购买式造林”的规划设计、督查检查、验收、管护、宣传报道等工作。另一类是承接主体，主要包括贫困户、贫困户和农户委托的扶贫攻坚造林专业合作社及有造林经验的个人或组织。同一购买对象，优先由林地经营权所有者承接；若林地经营权所有者无力或者不愿意承接，由乡镇人民政府和村集体组织通过择优的方式确定承接主体。对于积极参与“购买式造林”改革的各承接主体，统一编入造林护林管理队伍，结合政策与各管理小组对其进行培训与政策宣讲。在具体造林过程中，加强局、场、站、员、所五级队伍建设，完善场、站、员的日常管理制度建设，加大GPS巡检覆盖面积，改善管护设施建设；转变观念，提升理念，结合全流域治理、全林分经营，将森林保护、培育、利用“三结合”；量化考核指标，严格考核、监督、检查、验收，统一过程管理与结果管理，保障森林资源管护工作实现规范化、精细化、常态化和法制化，提升工程现代化治理水平；以政府牵头、政策引领、制度保障、严格落实为根本，充分调动从各级市场参与人员到具体实施造林生产劳动者的改革积极性。
（2）“购买式造林”实施程序。“购买式造林”在精细化管理的基础上实施的基本程序包括：制定方案—编制规划—设计—发布公告—承接主体申请—确定造林主体—公示并签订合同—造林承接主体自主实施造林—检查验收—兑现购买—建立档案。在这一过程中，核心的理念是资产化管护，即将挖坑种树、种完不管的绿化任务转变为承接人主动申请的绿化工程，它是承接人未来三年内可以取得良好收益的生态投资，是需要技术支撑和能给当地农民增收脱贫的“收益性资产”，所以对“购买式造林”林地进行资产化管护，不仅仅是政策实施的需要，更是众多承接主体共同的心声。资产化管护的具体措施可概括为：摸清底数、科学分区、合同定责、精准验收。管护人员在管护森林的同时承担适量的造林、改造及设施建设维护任务，同时适度开发利用林下资源，发展林下经济，主要流程具体如下。
第一，摸清资源底数。组织技术人员对准备进行“购买式造林”改革的林地进行认真勘察，对于地块四至、土壤特性、水源情况、宜种林种、林地变更情况等相关项目进行仔细调研记录，尤其是林权纠纷地块要登记清楚。要结合林地变更调查，调整、修改公益林资源数据，资源数据要与“林地一张图”保持一致。
第二，实行综合规划。参照经营方案编制要求，编制管护经营责任区责任细则，明确管护、荒山造林、疏林地补植、灌木林和低质低效林改造、基础设施建设等项目规划、实施进度和组织方式，以及林下资源开发项目和强度，上表上图，形成规范文本。
第三，厘定权责清单。各单位围绕管护经营责任区综合规划，明确农户管护职责内的资源保护、生态建设等任务和质量标准；制定负面清单，明确禁止、控制或限制的事项和相应处罚方式；制定监管清单，明确林场的监管内容、措施和方式。
第四，签订造林合同。“购买式造林”实行合同管理。合同必须明确“购买式造林”的范围、面积、质量要求及造林期限、投资标准、资金支付方式、监督管理、权利与义务、违约责任、绩效目标等内容。合同作为拨付资金的依据，并报县“购买式造林”工作领导组，林业主管部门、乡镇人民政府、国有林场备案。实行购买主体和承接主体双重责任制管理，购买主体及其他代表、相应监督管理部门负责对“购买式造林”工作进行督促、检查和指导，承接主体要严格履行合同义务，保质、保量、按时完成造林任务，严禁转包、分包。合同期满，林业部门可根据实际情况续订管护合同。管护员和农户的基本职责是：森林管护，管护区内相关设施及新造林地，实施当地政府安排的生态建设等任务。“购买式造林”作为一种市场经济行为，必须强调风险意识，造林风险由承接主体自负。“购买式造林”施工由承接主体自主安排，购买主体不干涉承接主体的具体造林活动。购买主体应承接主体要求可提供技术服务指导意见、建议，但不对所提供的技术服务承担任何责任。
第五，选聘管护人员。为了加强造林后的管护效果，合理充实管护队伍，按照公平、公正、合理、自愿的原则，建立和完善森林资源综合管护体系。实行双向选择，通过竞争聘用管护人员，要求选择政治思想觉悟高、责任心强、遵纪守法、秉公办事的村民，而且热心林业事业，群众基础好，有一定威信，熟悉管护责任区范围及周边地形、林情。村干部不得兼任，管护人员年龄在18～60周岁，具有初中及以上文化程度，能处理一般文字材料；具有工作必需的摩托车等交通工具和移动手机通信工具。生态护林员必须是建档立卡贫困人口，一般护林员必须是放弃放牧人员，建档立卡贫困人口、放弃放牧人员优先。选定管护人员后，公开竞争，原则上一个管护区由一名管护人员进行管护，优先考虑县内贫困林区职工和农户。
第六，严格验收。“购买式造林”实行两级检查验收制度。承接主体完成造林施工且造林苗木成活至少经过一个生长季后，向所在乡镇提出造林施工合格率检查申请，乡镇人民政府、国有林场组织技术人员进行初验，初验合格的，申请县级进行验收。县级验收合格后方可提出造林保存率验收申请，由实施主体进行第二次验收。验收标准主要根据国家造林技术规程等有关规定执行。其内容包括：一是严格按照合同签订内容完成施工面积、四至、质量等要求；二是造林成活率以及三年保存率达到国家标准；三是苗木规格达到《主要造林树种苗木质量分级》（GB6000-1999）规定的1级苗验收标准或合同规定标准；四是林地内未发生人、畜等相关林业危害事件，林木、林地管护效果良好。
（3）积极发展全域旅教、生态旅游。鼓励县域内发展全域旅教，利用黄河文化，以点带面发展将文化传承旅游与生态教育相结合的绿色生态旅游。积极选用高水平设计，科学规划，以生态康养、全域旅教为理念，引入社会资本和先进的管理方式，以森林旅游带动地方经济发展，合理开发林业产业和景区森林旅游。同时，积极谋划整合资源，在不破坏生态环境的前提下，发展规模化、品牌化的特色文化旅游产业。
“购买式造林”改革首倡提出的新形势下的社会主义新农村股份经济合作社建设思维，将乡镇工程归还于人民、赋权于民，进一步解放了农村劳动力。从宏观上来讲，“购买式造林”改革是一项较为注重民生且得到当地群众认可的改革政策。参与改革的农户对林改及其主要配套政策满意度高，参与积极性高，对于贫困县能够及时贯彻落实中央决策部署持支持和认可态度。政策的实施为农民带来了收入的增加，也指明了一条脱贫致富的绿色生态之路。改革实施后，当地农户林地面积、造林面积、林地块数均有了一定的增加，林业资金投入和林业劳动力投入也随之增多，农户更多地增加了劳动力投入以增加收入，党员能够起到积极带头作用，后续可挖掘形成多点带面、多面开花的效果。
正如贫困户贺瑞生向调研小组讲述的一样：在家门口就能挣到钱，我们一定要好好干，干出个样子来，摘掉自己的穷帽子。贺瑞生是大宁县徐家垛乡索堤村的农民，现年52岁，全家六口人，有三个孩子，母亲年事已高、体弱多病，家庭负担重，是村里的建档立卡贫困户。长期以来，贺瑞生依靠仅有的六亩承包土勉强生活。索堤村自然条件差，耕地瘠薄，平均年纯收入3000多元，村民的生活非常拮据。贺瑞生通过打短工、卖菜，一年最多能攒六千元，只能维持孩子上学、家庭花销，被贫穷的帽子压得直不起腰。2017年贺瑞生加入了秦森扶贫攻坚造林专业合作社，他在“购买式造林”工程中肯吃苦，成为合作社的骨干。他带领20多名社员在荒山秃岭挖坑栽树、拉水浇树，顶住压力、不懈坚持在荒山上造林。两个月后，合作社给大家发了工资，贺瑞生领到了1万多元劳务报酬，和他一起干活的农民每人都领到了7000多元。到手的务工收益，激发了贺瑞生造林的积极性，他进一步动员贫困户加入合作社，带领的班组发展到了四五十人。造林中，贺瑞生坚持带头苦干，严格把关，发现不合格的马上要求返工。三年来他带领社员完成造林4千多亩，栽植树木40多万株，昔日的荒山秃岭披上了绿装。而他每年植树造林的收入将近3万元，和他一起参与造林的贫困户年均收入达到了1.2万元，实现了经济脱贫。
“购买式造林”改革实施的意义主要有六个方面。一是为生态建设与脱贫攻坚架起了桥梁和纽带，把造林者的切身利益和造林成效的好坏直接挂钩，强化了造林者造活林、护好林的责任，确保了造林成活率和贫困户收益，为生态扶贫、精准扶贫打开了通道，实现了生态建设和脱贫攻坚的有机结合。二是赋予贫困群众参与生态建设的权利和自由，群众在自己的土地上给自己造林，选什么树种造什么林，老百姓当家做主，政府只购买造林结果，林权归林地承包者所有，森林成为群众的家庭财产，实现了生态林业和民生林业的有机融合，提升了群众投资投劳、造林护林的获得感和满意度。三是实现了由市场起主导作用的造林管理过程，促成了“过程管理”向“结果购买”转变，变“要我造林”为“我要造林”，通过调整生产关系，有效解放了生产力。四是撬动社会资金参与造林。吸引生态资本进入造林市场，取得乘数效应，激发市场活力，促进了林地、林农和资金的有机结合。五是落实全面从严治党的政治要求，以公正的市场管理与交易，促使资金直接落实在承包人身上，压缩代理成本，打开了向下竞价的机会之窗，提高了投资绩效，铲除了滋生腐败的土壤，打造了造林工程不能腐的政治生态。六是转变了政府职能，构建了“政府创造环境、百姓创造财富”的机制，更好地发挥了政府的作用，为林业领域治理能力和治理体系现代化进行了有益的探索和尝试。