第7章
国际联盟

1919年1月25日，巴黎和会正式批准成立一个国际联盟事务委员会。在美国代表团中，几个年轻人觉得这件事可以拍成一部非常不错的鼓舞人心的电影。他们想在影片中展示旧式外交的邪恶。把地图做成动画，描绘在过去战争的种子是如何被播下的：通过秘密的结盟和非正义的战争，过去那些自私的欧洲国家在各种会议中肆意在地图上画出国界线。巴黎和会和国联将在这种“鲜明的对比”中熠熠发光，而且他们觉得，这部电影肯定会大卖特卖。

放到今天，很难想象这种拍摄计划会被认真对待。仍然费心思研究国联的历史学家可以说屈指可数，被视作异类。有关国联的文档，那些宝贵的资料，如今大多被尘封在故纸堆里。“国际联盟”这个名字本身就会让人联想起正儿八经的官僚、乱七八糟的自由派支持者、无用的决议、无果的调查，还有最为重要的一个印象：失败。1931年的中国东北地区、1935年的埃塞俄比亚，以及灾难中的灾难——第二次世界大战的爆发，而两场世界大战之间仅仅相隔20年。墨索里尼、希特勒、日本军国主义者，这些两次世界大战之间活跃的领导人都耻笑国联，最终背叛了国联。英国、法国以及一些民主小国，这些国联的主要支持者也表现得不冷不热，有气无力。苏联之所以会加入，完全是因为斯大林在当时没有更好的选择。美国则从未真正地加入这个组织。国联的失败是如此彻底，以至于第二次世界大战期间各国在考虑建立一个永久性国际组织的时候，决心要重新成立“联合国”。国联的解体是在1946年正式宣布的，但在1939年它就已经名存实亡了。

在最后一次国联大会上，曾经目睹国联创立的罗伯特·塞西尔勋爵问道：“难道这20年来我们的努力都白费了吗？”他勇敢地自问自答，“这是头一次有这样一个组织建立，在本质上是普世的，不是为了保证哪个国家的民族利益……而是为了停止战争。”他总结说，国联是“一项伟大的实验”，它把数个世纪以来为和平奔波不息的人的希望和梦想变成了扎扎实实的东西。它的遗产就是留下了一个广为认可的理念：全世界各民族可以也必须为了集体安全而合作。“国联已死，联合国万岁！”

塞西尔是对的。国联确实代表着非常重要的东西：既是对国际关系已经改变的一种承认，也是对未来的一个赌注。就像蒸汽机改变了人类在地球表面的移动方式，就像民族主义和民主主义改变了人与人之间的关系，改变了政府与政府间的关系，在巴黎和会召开前一个世纪，国与国彼此相待的方式也在经历着转型。当然，实力依然有用，而且政府还是要留心自己的国家，但这里面的意味已经发生了变化。在18世纪，合纵连横、开战停战可以是出于君主的利益，甚至可以是为了荣誉，当时占领土地而不用考虑土地上的居民，可以被视为理所当然，但到了19世纪，这种看法就发生了变化。战争越来越被视作一种非理智的做法，而且是代价很高的那种。在18世纪，国与国之间的较量都是零和博弈，利益总量不变，无非彼盈我损，你赔我赚。第一次世界大战则证明战争里没有赢家。国家利益的增进要靠和平，和平才能带来贸易和工业的兴盛。国家本身的定义也不一样了，它不再靠君主或小股精英来体现，而是人民大众自己越来越多地参与其中。

外交的形式还是一样，大使呈递国书，条约要签署盖章，然而规则却发生了变化。在国与国之间的博弈中，有些事情不再流行了，在某些方面甚至是不可接受的，例如一个国家占领了一处土地，其上都是另一个民族的居民。（殖民地并不属于这种情况，因为那里的人被认为政治开化程度低于欧洲。）当俾斯麦（Bismarck）创建德国的时候，他是以德意志民族统一的名义出师的，而不是打着为普鲁士主子开疆拓土的旗号。当他创造出来的国家在1871年从法国夺走阿尔萨斯-洛林地区的时候，德国政府尽全力说服自己以及世界，说这并不像过去那样抢夺战利品，而是因为这两个省份的民族从本源上来说属于德意志。

这套博弈公式里还加入了另一个因子：民意。民主主义的扩散、民族主义的增长、铁路网与电报网的蔓延、忙碌的记者与媒体不停歇地赶制出发行量极大的报纸，所有这些引出了一个政府不喜欢但又不敢忽视的东西。在巴黎，人们理所当然地认为，谈判就该在公众的监督下进行。

对理想主义者来说，这是件好事。国际关系应该按常理来，这是人民的愿望。人民不想要战争或昂贵的军备竞赛。（在1914年前的几十年里，似乎有很多欧洲人热衷于战争，在1914年这种热衷更是变成了一种对战争的狂热，但这种现实并未动摇理想主义者的信念。）而且，欧洲和整个世界都不缺少理想主义者。19世纪的繁荣与进步带来了这样一种信念，即世界将变得更加文明。一个不断壮大的中产阶级为和平运动提供了天然的土壤，让争议仲裁、国际法庭、裁军甚至和平请愿等这些美好的理念得以传播，以避免战争的发生。反战人士把自己的社会当作模板，尤其是那些身处西欧的人，那里的政府已经变得更能响应公民的意愿，那里的公共警力已经取代了私人保镖，而且在那里法治被广泛接受。既然如此，为什么不能想象一下各国可以组成一个类似的社团，为其成员提供集体安全呢？

在巴黎，威尔逊坚持要做国联委员会的主席，因为对他而言，国联是和解的关键。如果国联能成立，那么其他事情早晚会迎刃而解。要是和约条款不完善，国联还有充足的时间去纠正；很多新国界需要划定，要是划得不合适，国联还可以将其安排好；德国的殖民地要被接管，国联可以保证接管过程平稳有序；奥斯曼帝国已经名存实亡，国联可以扮演清算人和受托人的角色，为那些还没准备好自治的民族服务。国联还可以为了下一代人，从总体上监督世界，保证和平繁荣。它可以鼓励弱小，培养道德，在有需要的地方惩罚不羁之人。这是人类给自身定下的一个承诺，一个契约。

有时候，人们会想象这样一幅画面：威尔逊漂洋过海，从新大陆来到旧世界，带来了国联这样一份厚礼。这种想象很有诗意，可惜是错误的。很多欧洲人早就想用一种更好的方法来管理国际关系。如果说他们刚刚熬过的那场战争有什么意义的话，那只能是国联能终结所有战争并开创一个更好的世界。这是他们自己的政府在那些黑暗的日子里做出的承诺，也是让他们能坚持下去的东西。在1919年，当欧洲人思忖那些悲惨的日子，回想起难以想象的牺牲时，当他们意识到欧洲社会已被严重破坏，或许永远无法恢复时，不光是自由主义者和左翼分子，很多人都把最后一线希望系于国联。哈罗德·尼克尔森说出了他们那一代很多人的心里话：“我们去巴黎，不光是要终结战争，而且还要为欧洲建立新秩序。我们不光是要筹备和谈，而且要为永久的和平做打算。我们多少是带着一些神圣使命的。我们必须警醒、坚定、正直、自律，因为我们决意要成就伟大、永恒、高尚之事。”

劳合·乔治与威尔逊一样，也坚持认为巴黎和会的首要任务就是成立国联。他这样做并不仅仅出于一种犬儒式的心愿，要让美国人高兴。他毕竟是个自由党人，是这个反战历史源远流长的党的领袖。身为一名圆熟的政客，他也了解英国的公众。他在1918年圣诞前夜对同事说：“人们非常害怕事态继续下去会再次导致悲剧上演。”如果从巴黎和会回来却没带来国际联盟的消息，那将是一场政治灾难。 但是，国联从未让他真心产生兴趣，或许是因为他从根本上怀疑这个东西的效果。他很少在演说中提起国联，任内也从未到访过国联总部。

在法国，对德国侵略的痛苦记忆和对未来的担忧在人们内心交织，大众对国际合作能终结战争抱着很深的悲观情绪。不过从另一方面说，尤其是在自由主义者和左派中，也存在着一种意愿，愿意让国联试一试。 克列孟梭更愿意先处理对德条约，但他也下定决心不能给人留下口实，说是法国阻止了国联的成立。 他本人的心理是矛盾的，但并不像有人说的那样，他对国联没有敌意。正如他那句知名的评价：“我喜欢国联，但我对它不抱信心。”

民意为国联提供的是一般性的支持，但没法明确指导它的形态。它该扮演警察的角色，还是教士的角色？它的工具是武力，还是道德说教？法国人倾向于认为，国联应该具备武力制止侵略的能力，这里的原因很明显。而律师，尤其是英语国家的律师，则相信法律和法庭。对和平主义者来说，应对战争行为还有另一种方法：大规模裁军，并让国联所有成员国承诺不发动战争。国联该以什么面貌出现呢？某种超级国家？各国首脑的俱乐部？一发生紧急事件就召开的大会？不管是什么形式，它都要有成员资格、规章制度这方面的考量，还要有秘书长一类的职务。

在战争期间，威尔逊这个将国联置于协约国和平进程核心地位的人，对此类具体细节神秘兮兮，一言不发；他只说大概，当然都是些令人振奋的事情。他心中的国联要很强大，因为它要代表人类的有组织的意见。他在“十四点计划”中指出，国联成员国要保证彼此的独立与国界不受侵犯。国联可以用武力来保护这类权利，但应该没有这个必要。战争已经表明，普通人渴望有这样一个组织，这是他们奋斗的目标。在战争就要结束的时候，威尔逊在纽约大都市剧院对公众发表演讲：“无论从哪个方面说，老百姓的忠告要比世故的公务员的忠告更简单直白，也更统一，后者给人的印象还是在搞玩弄权力、下赌注那一套。”

威尔逊认为，赶在战事未平的时候谈论细节是个错误。这样做只会导致协约国内讧，或许还会给敌人留下一种国联要针对他们的印象。 他觉得这个理念非常合理，是大家都需要的，因此可以自己健康地发展成形。即便是国联公约文件正在巴黎起草的时候，他也会抵制那些在他看来过分细致的内容。他告诉国联委员会里的同事：“先生们，我敢自信地说，下一代人会和你我一样聪明；我也觉得我们该信任国联，它能管好自己的事情。”

即便是威尔逊的支持者也对他这种随便的态度感到担忧，不过好在还有几个详细的方案出炉了。战争一拖延，就难免会引发很多有关如何预防冲突的讨论。美国有促进和平联盟（League to Enforce Peace） ，把民主党人与共和党人团结了起来。英国有国际联盟社团（League of Nations Society），吸收了相当多的中产阶级和自由派人士。在左翼，费边社（Fabian Society）成员大力资助了雷纳德·伍尔夫的研究。 英法两国在1918年年初决定加入进来，因为威尔逊的宣扬，成立国际联盟现在已经成了协约国战争的一个明确目标。在法国，知名自由派政治家莱昂·布儒瓦（Léon Bourgeois）负责的一个事务委员会，为一个拥有军队的国际组织起草了详细的章程。在英国，杰出的律师沃尔特·菲利莫尔爵士（Sir Walter Phillimore）带领一个特别委员会，制作了一份详细的建议，整合了战前的许多理论，其中就涉及争议仲裁的内容。这份建议的方案很谨慎，既反对世界联邦这种乌托邦式的想法，也很实际地指出，联盟最好只是作为战时盟约的延续。 英国政府把菲利莫尔的报告送给威尔逊，他却并未当一回事，而是说这份报告令人失望，而且表示他自己正在研究方案，会在适当的时候发布。关于他的这个联盟，可以让英国人知道的主要原则有两条：“必须是一个国际性联盟，而且必须是一个有力的、讲究现实的联盟，不能是纸上谈兵。” 在这之后直到战争结束，华盛顿方面再未给出具体的方案。

到了这个节骨眼上，倒是大英帝国的一位杰出人士下了决心，要试着去起草一份方案。此人就是瘦高个子、有一双冷峻蓝眼睛的南非外交部长史末资将军，乍看上去他算不上是个精干的人。（在伦敦，博登的秘书曾把来访的史末资当成电灯维修工，让他先在屋外等着。 ）不过，他恰好拥有吸引威尔逊注意的那种脾气秉性。这两人有很多相似之处：都喜欢干大事，都有虔诚的宗教信仰和很强的道德观念，而且都想让世界变得更好；两个人的成长环境也相似，都有着安稳、幸福的家庭。威尔逊是美国南方人，史末资生活在开普敦一个务农的布尔人社区中；两人都怀念过去那种黑人仆从乐天知命的生活（不过两人也都怀疑黑人真的会和白人平起平坐）；战争也给他俩留下了同样惨痛的记忆，威尔逊经历的是南北战争，史末资经历的是抗英的布尔战争；他俩都是表面上冷静克制，内心激动敏感；都有雄心壮志，且自视清高；都能迅速看穿他人的表里不一，但对自己的这种毛病视而不见。

史末资按部就班地从南非斯泰伦博斯大学毕业。和殖民地很多聪明的年轻人一样，毕业之后他也选择前往英格兰深造。他在剑桥大学努力求学，得过不少奖学金，是法律专业的双科优等生。他留在伦敦准备从事律师职业，至少从现有的资料来看，在此期间他没去看过一场戏，没听过一次音乐会，也没观看过任何艺术展。他有限的闲暇时间是在诗歌中度过的：雪莱、莎士比亚，以及他最为钟爱的惠特曼——史末资和这位诗人一样，也深深地热爱大自然。要说威尔逊是靠条理清晰的散文博得众人认同，劳合·乔治能在演说中用华丽的辞藻让人信服，那么史末资是把自己的道理“唱”给众人听的，而且唱得比任何和平缔造者都好听。 大战的时候他就对很多重大问题提出过意见，到了和平时期发表自己的建议也是很自然的事情。

史末资怀着极大的激情维护威尔逊在世界舞台上的形象。他对一组美国报人说：“正是因为有了这种道德上的理想主义，以及这种对更美好世界的设想，我们才能忍辱负重，屹立不倒，挺过这次战争中最黑暗的日子。”如今世界残破不堪，但摆在人们眼前的是一个巨大的机会。“我们要努力重塑更美好的世界，全盘重构普世自由与普世公正的信条，还要重建阶级与阶级、民族与民族之间的友善，这是国与国之间长治久安的唯一基石。”这种布道般的言辞一发不可收拾。“我们不要小觑这个机会，”史末资向整个疲怠的世界呼喊，“伟大的时代就在前方。”或许人们真可以迎来这种时代，但前提是要一劳永逸地终结战争。

史末资没有大声地向公众指出的是，国联对大英帝国也有用处。1918年12月，他为英国同事准备了一份眼花缭乱的有关世界形势的报告。奥匈帝国已成往事，俄国动荡不堪，德国战败，世界上只剩下三个主要大国：大英帝国、美国和法国。法国人不可信任，他们是英国在非洲和中东的对手。（法国人对史末资的反感还以颜色。在巴黎的时候，史末资在一次会后不小心落下了一些机密文件，这可是个报复的好机会。 ）史末资称，英国完全有理由同美国合作，建立友谊。“语言、利益以及理念上的相似”已经为两国标定了共同前进的道路。让美国人意识到这一点的最好方法便是支持国联。人人都知道，威尔逊把创立国联看成自己最重要的任务。如果获得英国的支持，他应该会在那些令人不快的议题上让步，例如对航行自由的坚持。

史末资把自己放在一个落实者的位置上，要赋予威尔逊那些“相当朦胧的理念”以清晰的形式。他飞快地拿出了一份方案，小心翼翼地给这份方案起名，叫作“实际建议”。该方案提到，要有一个由全体成员国组成的大会、一个规模较小的执行委员会、一个常设秘书长职务，还提到了解决国际纠纷的步骤、对尚未准备好自己管理自己的民族实行托管。他这份方案中的许多内容变成了后来国联的公约。但这还是涵盖不了现实中的诸多问题：大战带来的惨痛损失、一个被打回原点的欧洲、老百姓对美好世界的希冀，以及和平缔造者们眼前的这个重大机遇。“最为根基的东西松垮了，世事难料。遮风避雨的帐篷被摧垮了，但人类的大篷车队还要继续前行。”史末资在给一位好友的信中自豪地写道，“我的文案给高层圈子留下了极为深刻的印象。我在内阁备忘录中看到，首相称这是‘他见过的最有力的方案’。” 这份建议很快便印成了小册子供人传阅。

一位美国法律专家评论称，史末资的方案“文笔非常好”，但是在某些环节上还是说得不清不楚，例如，史末资没有讨论德国的非洲殖民地该如何托管的问题。 （这是有意而为之，因为他决心让自己的国家来控制德属西南非。）劳合·乔治把该方案也给了威尔逊一份，威尔逊很喜欢，一个重要原因是史末资也坚持认为创立国联应该是巴黎和会的首要事务。在1919年年初欧洲巡游结束返回巴黎的时候，威尔逊终于开始着手去做拖延了已久的事情，把自己的想法写在纸上。1月19日，他把自己的成果拿给英国人看，其中借鉴了不少史末资的方案。史末资对一位朋友说，他自己并不介意。“我觉得，个人的意愿能同伟人的意愿不谋而合，会让人生产生一种特别的满足感。这就是所谓的谋事在人，成事在天。” 威尔逊逢人便说，史末资是个“好心人”。

威尔逊也欣赏塞西尔，英国另一位国联事务专家。清瘦、固执、缄默的塞西尔经常会让人想起修士。他很少笑，按照克列孟梭的说法，塞西尔真要笑起来，笑容就像“一条中国龙的面孔”。 塞西尔虔诚地信奉英国国教，是位训练有素的律师，也是一名职业政客，出身于英格兰贵族世家。他的家族自从16世纪起便辅佐王室。贝尔福是他的表亲。塞西尔的父亲是索尔兹伯里侯爵，在19世纪80年代到90年代的大部分时间里任英国首相，还是名保守党成员。塞西尔年轻时见过迪斯累里和格莱斯顿，到访过温莎城堡，还被带去拜访过普鲁士的王储。他接受的是有特权的、严格的教育，这让他具备了很强的是非观，对公共职责的认识也很深刻。 第一次世界大战爆发的时候，50岁的塞西尔因年龄过大无法参军，于是他便去红十字会做了志愿者，在法国工作。到了1916年，他负责封锁德国的行动。

塞西尔现在已经深深地意识到，必须建立一个世界性的组织来避免战争。他以极大的热情支持威尔逊的声明。他与美国总统的首次会面是在1918年12月，那次会面很令人失望，两人只是在一次盛大的招待会上简单地寒暄了几句。 等他们于1919年1月19日在巴黎真正交流的时候，塞西尔发现，威尔逊关于国联的想法多是从英国人那里借来的。塞西尔在日记中写道，威尔逊“是个爱咋呼的小人物，和他打交道的时候要思想坚定，还要表现出最大程度的礼貌和尊敬——想同时做到这两点可不怎么容易” 。威尔逊派戴维·亨特·米勒去见塞西尔，任务是拿出共同起草的一份草案，用来证明英美两国在加紧合作。

1月25日，巴黎和会国际联盟事务委员会成立了。会议室里回荡的是众人高谈阔论的声音，声音中透着满满的高尚情操。有一点煞风景的是，对自己国家地位不满的小国代表抱怨说，委员会只是由英、法、意、日、美五大国家中各选两名代表组成。比利时首相指出，自己的国家同样在战争中遭受了损失。主持会议的克列孟梭不以为然，他觉得五大国在巴黎和会中的席位是用数百万人的伤亡换来的，小国能被邀请到会已经是很幸运的事情了。作为让步，小国被允许在国联委员会中提名五名代表（后增加至九名）。这虽然平息了一时的骚动，但无法消解小国的怨恨。 当英美两国拿出他们的国联组建方案，也就是由五大国组成执行理事会时，这又在小国代表中掀起了轩然大波。最终，执行理事会又增加了四名成员，从小国中投票选出。

威尔逊说，要在两周内将国联公约落实成书面文件，塞西尔觉得他一定是昏了头，但实际上这项工作进行得非常迅速。其中一个原因是英美此前已经就重大事项达成了一致意见。 第一次会议于2月3日召开，到2月14日，一份详尽的草案就已经出炉了。委员会的19名成员几乎天天碰面，地点就在克里雍酒店豪斯的房间里。委员会代表围在一张铺着红布的大桌子旁边，身后坐着的是轻声耳语的翻译。英美两国代表彼此挨着，不停地交换意见。法国代表坐得稍远，和他们之间隔着意大利人。葡萄牙和比利时的代表滔滔不绝，日本人则几乎闭口不言。 主持会议的威尔逊非常活跃，阻止众人就细节问题发表演讲或讨论，而是按照他设想的方向推进国联建设工作。塞西尔写道：“我算是明白了，从个人角度说我不喜欢他。他身上有种说不出来的、令人讨厌的东西，一种冷酷，还有对虚荣和影响力的追求。” 美方的另一位代表豪斯一直坐在威尔逊身边，不过很少说话。和往常一样，他忙碌的时候是在幕后。“我要提前弄明白哪里会有麻烦，而且要想办法在麻烦变大前把它处理掉。”

劳合·乔治与克列孟梭均未加入委员会。在贝克看来，这又是欧洲人不把国联当回事的一个证据。他阴沉地说，英法两国看到威尔逊忙得团团转很高兴，这样它们就可以按照老样子分赃了。 但实际上威尔逊也一直在最高理事会中，而且参与了所有重大决议。劳合·乔治还是沿袭他政治生涯中的一贯做法，选择自己信得过的人加入委员会，并给予他们充分的权力，基本上把事情留给他们解决。这次他的人选是史末资和塞西尔。 克列孟梭则任命了两名首席专家，巴黎大学法学院院长拉尔纳努（Larnaude）教授和莱昂·布儒瓦，做委员会代表。他平时对这两人都没什么好声气。

布儒瓦是个儒雅博学的人，法律界的专家，学习梵语，了解音乐，对雕刻和讽刺漫画也有涉猎。在以自由派身份进入政坛后，他的仕途可以用平步青云来形容：当过内政部长、教育部长、司法部长、外交部长、总理。此人对国际秩序的兴趣可以追溯到大战之前。他曾代表法国出席两次海牙和平大会——这两次大会试图控制战争，但没能成功。当威尔逊将成立国联的希望公之于众时，布儒瓦喜极而泣。不过，1919年时的他年事已高，力不从心，不光看不清东西，而且还患有严重的感冒。

更糟的是，布儒瓦的工作面临重重阻碍。很多法国官员坚持认为，国联只是战时联盟的延续，仍然是针对德国的工具。 克列孟梭把布儒瓦看成一个傻瓜，而且从不掩饰自己的这种态度。当豪斯问为什么布儒瓦能当上法国总理时，克列孟梭回答道：“那时我还没进内阁，可用之人太少，人们就选了布儒瓦。” 布儒瓦一说起话来就没完没了，再加上他那口流畅的法语，就仿佛催眠曲一般，偶尔真会把人哄睡着。英国人和美国人把他当成了笑料。 威尔逊很不喜欢他，部分原因是他曾听说，克列孟梭给布儒瓦下令，让他尽可能地拖延会议进程。 这应该是真事。布儒瓦凡事都要问克列孟梭的意见，而克列孟梭希望能迫使威尔逊在对德条约的问题上让步。克列孟梭告诉布儒瓦和拉尔纳努两人：“你俩就在前面扛着。没关系，你们的挫折可以让我在莱茵问题上提出更多要求。”布儒瓦心里很难受，但还是接受了这种做法。他告诉普恩加来：“他这是跑去别的地方作战，却要让我死在战壕里。”

在国联事务委员会的会议上，法国代表既反对英国又反对美国，想给予国联制裁权，这其实是威尔逊早先表示想让国联拥有的东西。 布儒瓦说，国联应当按照现代民主国家的司法制度运作，有能力干预和平遭破坏的地区，并用武力恢复秩序。换言之，如果国联成员国之间出现争端，就应当自动启动强制仲裁措施。如果有国家拒绝接受国联的决议，那么就应该对其采取经济甚至是军事上的制裁。 他提倡在国联框架下展开全面裁军，并且要切实检查裁军力度，同时由成员国出人，成立一支国际部队。 英美两国都怀疑，法国是想借这些提议打造一支永久性对抗德国的武装力量。不管从什么角度说，这些提议都不具备政治上的可行性。美国国会对总统分享外交决策权的做法早有微词，肯定不会让别的国家来决定美国要在何时何地出兵作战；劳合·乔治政府中的保守党、陆军部、海军部，以及外交部多数成员，都更愿意用老派的、可靠的方式来保卫不列颠。丘吉尔就说，国联“替代不了英国的舰队”。担任帝国总参谋部参谋长的亨利·威尔逊说，法国人的提议都是“废话”，“一派胡言”。英国若照做，便会被拖进欧洲大陆上的冲突中，或者去打一些远在天边、和自己利益毫不相干的战争。

英国有所保留的态度得到了数个自治领代表的支持，这可是劳合·乔治与同事不会轻易忽视的东西。和众人想的一样，比利·休斯表现得义愤填膺，就像个恨意被引燃的小鬼。他喜欢法国人，讨厌美国人，一个原因是他在访问华盛顿期间曾遭到威尔逊的冷落。休斯说，国联就是威尔逊的玩物，“要不按他的想法来他就不高兴”。无论是从澳大利亚还是从他自己的立场上说，休斯都不想看到威尔逊驾着凯旋的战车耀武扬威，而大英帝国被拖在战车后面。 博登的批评则显得冷静机智。他喜欢国联这个想法，但是他希望国联里不要有太多的欧洲人。他真正的愿望从来就是美国和大英帝国达成一种合作关系。 加拿大人刚从英国人那里获得了一定程度的外交控制权，他们无意让这一权力得而复失，也不想把它交到另一个强大机构的手中。

法国人试图给予国联制裁权的做法激怒了自己的盟友，而且法国人还威胁要阻挠巴黎和会。国联事务委员会急着要完成第一版公约草案，想在威尔逊暂回美国之前给他过目，此时有关秘密会议情况的泄露已经足以引发大众的警觉。“和会阴云密布，”美联社的美国通讯员写道，“不信任与怨恨之情盛行，国联公约的前景扑朔迷离。”法国媒体开始攻击威尔逊，而克列孟梭在一次采访中警告称，法国人绝不会为了玄乎的高贵理念做出牺牲。有传言说，威尔逊出于报复，准备更换和会的地点，也有人说他或许会放弃成立国联的想法。 2月11日，离威尔逊回国还有三天，国联事务委员会开了一整天的会。法国提出了建立一支国联军队的修正案，威尔逊说这“既不合规也不实际”。 会议在没有做出决议的情况下休会。第二天，塞西尔冷冷地指出了法国人面临的窘境。在他看来，“法国人是在向美国人叫板，顺带也在针对英国，告诉这两国法国不接受眼前的礼物，是因为东西还不够好。他直截了当地警告法国人，如果国联建立不起来，那剩下的方案只能是英美结盟” 。布儒瓦让步了，但他还是要做一下无望的挣扎。一个月后，他提出建议，称国联还是要有自己的军事参谋团。他小心翼翼地说，参谋团可以向国联提供信息，谋划方案，这样在战争爆发的时候，国联不至于措手不及。 威尔逊大发雷霆。他后来告诉自己的医生格雷森：“法国代表简直不可理喻，一遍一遍地重申那些已经讨论烂了的、不能更改的事情。” 布儒瓦也很不满，他告诉普恩加来说，威尔逊是个独裁者，万万不可相信。“他做的每件事都是为了增加自己的威望。”

到了2月13日，第一份草案已经就绪了。威尔逊很高兴，因为这一天是他的吉日，而且草案总共有26条内容，也就是两个“13”。 国联大体上成型了：这是一个所有成员国参加的大会，有一位秘书长，还有一个五巨头勉强占多数的执行委员会（由于美国后来没能加入国联，所以这一条并不成立）。国联没有自己的军队，也没有强制仲裁权或裁军权。不过公约也指出，国联所有成员国都有义务尊重彼此的独立和领土。由于大国担心小国可能会联合起来投票否决它们，所以还加了一个条款，规定国联的大多数决议必须得到一致通过才能作数。 后来人们把国联的无用都归咎于这一条。

德国现在被排除在国联之外。法国在这个问题上的态度异常坚决，它的盟友准备让步。实际上，威尔逊支持把德国看成一个需要改正错误的有罪国家。“从道德上说，世人有权力要求德国裁军，这个国家应该交到有思想的一代人手中。” 这样一来，德国就处在一个非常古怪的地位上，既要同意《凡尔赛和约》里建立国联的条款，但它自己又无法成为其中的一员。英国和美国后来都认为，这是极不公平的。

《凡尔赛和约》也体现了人道主义者和国际主义者的一些要求。它做出了一项保证，即国联将考虑建立一个永久性的国际法庭。它还加入了若干条款，反对非法贩运军火，反对奴役行径，支持国际红十字会扩大影响力。它还建立了国际劳工组织（International Labour Organization），为工作条件设定国际标准。

这是中产阶级改革人士、左翼政党以及工会期盼已久的东西。（“八小时工作制”是这些人的主要口号。）不过在大战前，他们做到的顶多也就是限制妇女的夜班，以及禁止在生产火柴的过程中使用磷。布尔什维克革命让西方统治阶级的态度发生了意想不到的变化。即便是身处赢得战争的民主国家中的工人也变得躁动不安。谁也不知道这些人离发动革命还有多远。欧洲劳工代表威胁称，要在巴黎召开一次大会，而且时间就选在巴黎和会期间，既允许战胜国派代表，也允许战败国参加。虽说协约国成功地将这次工人大会的地点改到了瑞士的伯尔尼（Bern），但劳合·乔治与克列孟梭都认为，在国联的公约中考虑到劳工的这个要求，对安抚国内的工人是非常有帮助的。不管怎么说，像威尔逊这样的人，他们的政治倾向使他们同情工人运动，至少在想要避免革命时是这样。

就在国联委员会成立的那一天，众人也就国际劳工问题建立了一个委员会。劳工问题委员会不声不响地持续运行着，首任主席是美国劳工联合会（American Federation of Labour）的那个脾气暴躁的小头目塞缪尔·龚帕斯（Samuel Gompers），后来变成了英国工人领袖乔治·巴尔内斯（George Barnes）。巴尔内斯向劳合·乔治抱怨道，和平缔造者们对这个机构抱着一种“可有可无的心态”。 这其实是件好事：国际劳工组织的诞生没有遭到什么非议，并在1919年年末召开了首次大会。国际劳工组织和它所依附的国联不同，它从一开始就接纳了德国代表。另一个不一样的地方是，这个组织一直延续到了今天。

2月14日，威尔逊在巴黎和会的一次全体会议上递交了国联公约草案。国联事务委员会成员十分自豪，他们拿出了一份既能实际操作又能鼓舞人心的文件。“战争带来了许多可怕的事情，”威尔逊总结道，“但是也出现了一些非常美好的事情。” 他于当晚离开巴黎返回美国，自信满满，觉得自己已经完成了出席和会的主要任务。

不过公约本身还未达到十全十美的地步。法国人还是想在里面加入一些有关军事的内容，日本人之前警告称要加入一条涉及种族平等的条款。该条款有很大争议，有关德国前殖民地和奥斯曼帝国的托管问题依然悬而未决。决定了美国美洲政策的门罗主义也是个棘手的问题。就像威尔逊的许多保守党政敌担心的那样，国联有没有权力推翻这个政策呢？如果有，保守党就要抵制国联，那么美国国会就有可能反对国联。虽然威尔逊讨厌让步，尤其是向他看不起的人让步，但他还是同意回到巴黎后要协商出一条特别的保留意见，也就是国联公约中不能有任何内容违背门罗主义。

威尔逊意识到，自己被卷入了一种他自己向来蔑视的外交博弈之中，这次的对手是英国人。虽然塞西尔和史末资同情威尔逊的处境，也准备支持他，但劳合·乔治发现这里面有可乘之机。劳合·乔治过去一直想和美国达成协议，避免两国在海上展开军备竞赛，但没有成功。现在他开始暗示，自己可能会反对任何与门罗主义有关的保留意见。 不好打交道的还有日本人，威尔逊担心，日本可能会提出类似门罗主义的要求，让其他国家不要插手远东地区的事务。这反过来又会惹怒中国人，他们对日本的意图已经非常紧张了。

4月10日，海军问题得到解决，英国人做出了让步。在这种局面下，威尔逊拿出了一份措辞非常讲究的修正案，提出国联公约中不得包含任何内容来干扰类似门罗主义这类用来保证和平的国际协议。在国联武装问题上失败的法国人心怀怨恨，开始攻击威尔逊的修正案，而且他们的逻辑滴水不漏。法国人指出，公约中已经有一项条款，要求所有成员国必须保证各自签订的国际协议符合国联的原则。是不是门罗主义不符合这种要求？威尔逊说，当然符合，而且门罗主义就是国联参考的模板。布儒瓦和拉尔纳努接着又说，那为什么要把门罗主义单提出来？塞西尔想帮威尔逊一把，说提到门罗主义其实就是举个例子来说明一下。威尔逊坐在一旁一言不发，气得下嘴唇直发抖。快到半夜的时候，威尔逊终于爆发了，激动地捍卫美国的立场，说美国是自由的捍卫者，在全世界反对专制，而且在刚刚结束的大战中也这样做了。他表示：“在过去一个世纪中，美国的政策始终都奉行自由与独立的原则。在这种原则即将被这份文件奉为圭臬，成为全世界永恒的章程时，美国就事实想要陈述几句，作为小小的纪念，连这都不可以？”听了这番话后，美国人大受触动，而法国人则不以为然。

4月28日，大会全体会议批准了这份公约，当天的巴黎反常地下起了雪。一位巴拿马代表发表了一通冗长且学术味颇浓的演讲。这通演讲的主题是和平，从古时候的亚里士多德，一直谈到现在的伍德罗·威尔逊。洪都拉斯的代表提到了门罗主义的那个条款，但他讲的是西班牙语，没有几个人能听懂，所以他的反对意见也没人理睬。 主持会议的克列孟梭以他那一贯高效率的方式推动着议程，限制人们在有争议的修正案上唇枪舌剑，即便是他自己的代表也不例外。他拿着一把小木锤，在桌子上狠狠地一敲，喊道：“通过！”

威尔逊有充分的理由感到高兴。公约是按照他预想的方向拟定的，他拒绝了法国有关国联武装的要求，而且他加入了一条有关门罗主义的保留条款，这样整件事情在美国国内也会获得通过。这份公约会在合适的时候接纳敌对国家，并帮助它们走上民主与和平的道路。一如他对自己妻子说的那样，如果和约需要修改，“出现的错误可以一个个拿到国联来改正，国联将成为永久性的清算所，所有国家都可以来，无论大小” 。威尔逊把精力集中在国联身上，没怎么去管巴黎和会上的其他事情。有的决议虽然在威尔逊看来是错误的，但他没有据理力争，例如将讲德语的蒂罗尔（Tyrol）地区判给意大利，将数百万德国人纳入捷克斯洛伐克或波兰的治下。要是没有下次世界大战，那么这类条约的有效期会非常长。至于国联，它无论做什么事都很困难，因为它的章程基本上是要求所有决议都必须得到一致通过才可执行。威尔逊以为美国国会会支持自己，放行关于国联的提案，这种想法同样也很危险。 hQL4j0pkPqWUZZuJ1GSktIRxmOTEMW0H+rYsieOzf7uf15mCQQCDgS3h8gE603sU