中小城市篇：警惕地方财政危机

黄汉城

中小城市进入了萎缩的新时代。这是自然规律，没有什么可害怕的。而真正要警惕的问题，是地方的财政危机。

2018年，中西部多个中小城市爆发教师讨薪事件。先是安徽六安，然后是贵州毕节，湖南武冈……这不是几点星星之火，以安徽省为例，有十个城市截至2017年底都没有发放政府文件上白纸黑字写得清清楚楚的一次性工作奖励。

别看中国GDP已飙升至82万亿元、成为全球第二大经济体，其实广大五、六线城市外强中干着呢。

再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育，连教师们的待遇都落实不了，恰恰反映了中小城市基层政府正面临着一场财政危机。

一边是揭不开锅的财政收入，一边是债台高筑的政府性债务，谁也不知道它什么时候就炸雷。

大历史的进程往往就隐藏在小细节中。或许十年之后再回首，六安教师“讨薪”风波会成为观察中小城市的一个标志性事件。

长年靠上级财政和发债度日

2018年5月27日上午9时许，安徽省六安市金安区、裕安区部分学校教师40余人，到六安市政府南大门集访，讨要一次性工作奖励，有关部门执法简单粗暴。相关视频流传到网上，使得六安这个城市一夜之间成为举国焦点。

新京报去采访时，六安方面回应称，安徽省虽然规定省辖市可结合各自经济社会发展状况及相关规定对本地机关事业单位的一次性工作奖励予以规范，但金安区、裕安区根本就没有能力出台这个奖励。市直公务员和事业单位的老师发了，也是调查考核了一年时间才决定的。所以这件事情非常复杂，财政负担非常重。

说到底，就是地方财政够呛。

自2015年以来，六安市的一般公共预算收入远不及支出的1/3，长年靠上级税收返还、转移支付和发债度日。

数据来源：六安市统计局

表面看，最近几年六安市的固定资产投资额还是挺风光的，除了2016年短暂下滑外，这辆拉动经济的马车头一直在攀升。但实际上，这种递增的投资额，其拉动GDP增长效果已后继乏力。由于工业转型升级和产业结构调整跟不上，六安市的投资效果系数（每单位固定资产投资所增加的GDP）逐年下降。

根据六安市统计局的数据，2011年六安市投资效果系数为0.282（深圳大概是0.68），2017年跌到仅有0.088，仅相当于六年前的31%。换句话说，2017年六安砸下1200亿元固定资产投资，所增加的GDP其实跟2011年490亿元的效果是差不多的。

六安的经济运行，已完全陷入了“高投入低产出”的困境，而且是越陷越深，难以自拔。

到了2018年，六安市的经济直接走入了冰川时代。

数据来源：六安市统计局

2018年一季度，全市900多家规模以上工业企业（年主营业务收入超2000万元）中，亏损户数就高达147家，比去年同期多了66家，亏损面为16.1%。利润额只有可怜的13亿元，同比下降24.5%。

六安市统计局承认，2018年一季度经济效益下滑明显，主要是因为三大行业不景气：黑色金属矿采选业实现利润2302.2万元，同比下降93.6%；文体和娱乐用品制造业实现利润1846.5万元，同比下降58.8%；计算机、通信和其他电子设备制造业更是直接亏损，达3138.7万元。

为什么迟迟不肯“开锅”？

不单是六安，中西部多个中小城市爆发了教师讨薪事件。

2018年2月份，据财新报道，贵州省毕节市、安顺市的部分县中小学教师们迟迟拿不到2万元年终奖，他们奔走呼告，却四处碰壁。2018年5月5日，湖南省武冈市上千名老师讨薪惊动了当地政府。

截至2018年底，整个安徽省还有淮北、马鞍山、宿州、蚌埠、宣城、铜陵、阜阳、淮南、滁州等城市没有发放一次性工作奖励。

《教师法》规定，教师的平均工资水平应当不低于国家公务员。地方政府宁愿扛着违法的嫌疑，也要咬住牙拖拖拖，是什么令他们迟迟不肯“开锅”？

两个字，没钱！

数据来源：各地财政局

除了安徽阜阳之外，目前被曝光欠薪的十几个城市一般公共预算收入增速都非常乏力，基本都处于下滑通道。像滁州、蚌埠、宿州、淮北的增速从往年的两位数直接跌到2017年的个位数。马鞍山、武冈、铜陵三个城市更不忍睹，直接是负增长了。

别看贵州毕节这三年的地方一般公共预算收入增速分别为-7.3%、4.7%、12.3%，好像不错，其实只是因为前几年财政收入跌得实在太厉害了，稍微一点止跌回升，数据就显得很亮丽。

事实上，2017年毕节的地方一般公共预算收入为123.84亿元，比4年前还要低，2013年这一数字为125.62亿元。这座城市的经济由阴转阳，但并没有完全恢复过来。

悖论：投资越大效应越低

为什么这些地方的造血能力这么弱，好像集体被抽掉了魂似的？

数据来源：各地统计年鉴

细细研究我们会发现，这些城市都有一个共同的特征，就是固定资产投资与GDP的比值高得吓人，没有一个低于90%的，甚至有一半以上的城市高于100%。

在上一轮经济周期里，这些五、六线的中小城市长期依赖投资拉动经济增长。当北京（32%）、上海（24%）、广州（28%）、杭州（47%）、苏州（33%）、无锡（47%）等城市早已转型换挡、走上内生增长的道路后，这些城市还是一条路走到黑。

这种传统发展模式与中国大环境变化之间的错位，形成了一个巨大的悖论：投资越大、效应越低。

在中国一些地方，高科技项目引不进来，但为了GDP基层政府还是硬上投资，大量投资停留在低端化的产业结构中，导致产品附加值较低，投资效率偏低，对财政收入的刺激大打折扣。

由于找不到核心驱动力，就算是低水平的重复投资也照单全收，最终引起产业同质化，大量资本沉淀在产能过剩的产业。在“营改增”之前，政府才不管企业亏不亏损，只要开门营业了就可以收营业税，所以就算经济下滑，政府也能撑一撑。现在改征增值税后，企业只要没活干，就无增值税可收。财政收入之困难可想而知。

今天的中国早已不是当年那个中国了。来个大项目，也不够当地吃多久。这还不是最可怕的。如果砸下大把钱只是收上来的税少一点，我们也就认了。更要命的是，很多投资项目都是地方政府从银行借贷搞起来的，或者是政府以担保、明股实债的形式诱导企业下水的。那些投下去的钱，最终都变成了地方政府直接债务、或有债务，这些债务像雪球一样越滚越大，累计的风险也越来越突出。

负债率达标，加上隐形债务呢？

在这种背景之下，再去看一下六安市的地方债情况，就非常值得玩味了。

这几年，六安市政府的负债率大概是30%，低于国际警戒线60%。但衡量地方债的风险程度，从来都不能只看表面上的数据。这就好比一个人的体重、身高完全符合标准，但这并不代表他的身体状况就健康，内在免疫力一旦低下，就算是一个普通流感也能把他打趴下。

数据来源：六安市财政决算报告

同样的道理，地方政府如果自我造血能力弱，就是负债率低于60%，也有可能无力还债，眼睁睁地看着债务崩塌。更何况，对于负有偿还责任的这些必须公开的债务数据，政府往往会加以粉饰使之合规；而对那些隐藏在背后的担保责任债务、救助责任债务等，通常都是讳莫如深。加上这两块，每个地方政府的债务都会更高一些。

在经济下行的情况下，你根本不知道哪个链条会率先断裂。

数据来源：各地统计局

2018年1月11日，云南某省级融资平台违约，这是中国首例省级融资平台炸雷。2018年4月27日，天津某省级融资平台深陷兑付危机。2018年5月10日，天津最大国有房企天房集团惊爆1800亿元负债，业界普遍认为，这些债务一旦爆发将炸伤大半个中国金融圈。

省级融资平台的融资能力一般数倍甚至数十倍于市县级融资平台，如果连这些平台都扛不住炸雷了，那这些GDP不及天津、云南的十分之一的五、六线城市，岂不是更令人担忧？

2017年5月，六安市率先给下辖各个县区发了一份《六安市政府性债务风险应急处置预案》，从预警、定级、应急、处置、保障等方面做出了事无巨细的规定。这篇洋洋洒洒一万字的宏伟巨作，充满了爆棚的危机感。

各县区政府（管委）建立政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

各县区政府（管委）预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前2个月以上向市政府报告，并抄送市财政局。

……

存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释，除外国政府和国际经济组织贷款外，各级政府及其部门出具的担保合同无效，各级政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的1/2；担保额小于债务人不能清偿部分1/2的，以担保额为限。

……

存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，各级政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

翻译成白话就是：顶不住了千万别硬扛，提前一两个月吱下声；那些负有偿还责任的债务，流着泪也要还；有担保责任的债务，撑死就还1/2，不能再多了；有救助责任的债务，你们就看自己兜里，有多少就给多少，重要的是要把事情摆平了，群众情绪要稳定。

2018年5月，全国人大财经委副主任委员贺铿在北京某论坛的一番讲话引起轩然大波。他说，中国的地方债大概是40万亿元，但地方政府就没有一个想还债的。“现在要让他还债，他说我工资都发不出来，财政困难得很，怎么办？所以现在欠的这些债不说还本，还息许多地方都还不起。”

有人说，想要化解中小城市身上的天量地方债，要么借新还旧，要么就是发行货币稀释，通过通胀由百姓买单。其实，我们还有另外一种手段。

今天中国正在加速新一轮的经济结构调整，典型如雄安新区、海南自贸港以及粤港澳大湾区，他们的转型升级将给全国带来示范效应和溢出效果。如果能够推动各地形成硬核的经济驱动力，问题便能在发展中得以解决。

难度虽大，但并非没有可能。 9sgLcgFfYFSfWGRz9j9zr1fuMAmdG5nNZHqTAJfTf2DK3PEogkD3MUIyxazaaSEp