二线城市篇：天花板终于被挪开，中央正在给大城市松绑

黄汉城

中国正在加速进入大都市圈时代。

长期以来，中国的城镇化一直有两种路线之争。第一种是发展大城市，像武汉、成都这种有千万常住人口的大城市，就应该越大越好，最好是人口从1000万增加2000万，再到3000万，充分发挥城市的规模效应。第二种是发展小城市，农民最好是就地城镇化，少一点跨省流动。

两种路线打架打得很厉害，中央选择了第二种。所以，我们的城镇规划思路一直是“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇”。为此，中国还配置了非常严格的户籍制度和土地制度。

但现在有越来越多的迹象显示，中央正在给大城市松绑。

今后的城镇化进程将贯穿一个新的主题，叫作“马太效应”：强者愈强，弱者愈弱，所有的资源都会集中在少数几个城市。这个过程会持续很多年，直至中国的城镇化进程接近尾声。

可以预料，未来中国的区域发展只会有一个赢家——大城市。

两朵“恶之花”

2014年，中共中央和国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。在这份顶层设计文件中，中央提出“特大城市要适当疏散经济功能和其他功能，推进劳动密集型加工业向外转移……把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向……有重点地发展小城镇……中小城市数量增加，小城镇服务功能增强……促进大中小城市和小城镇协调发展”。

为此，中国还量身配套了一个大招：全面放开建制镇和小城市落户限制，中等城市落户限制则有序放开，大城市落户条件合理确定，特大城市严格控制人口规模。

潜台词就是说：现在的农村太凋敝、太空心化了，你们大城市都给我悠着点，北上广深不能再大了；南京、天津等强二线城市也不要盲目拉人头了；可以的话，广大中西部的农民朋友们实现就近、就地城镇化吧。

这种“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇”的规划思路，间接催生了两朵“恶之花”，即高房价和城乡割裂。

第一，有限的用地指标多倾斜到了中西部，沿海大城市拿到的征地指标较少，与自身的经济体量完全不相匹配，助长了大城市“挤牙膏”式的卖地模式，其住宅用地供应极其有限，跟不上人口流入速度，最终导致房价攀升，租金高涨，并传导至劳动力成本，驱逐模式开启。

第二，坚硬的户籍壁垒将低端劳动力拒之门外，很多农民工为大城市燃烧了大半生青春，最后还是落不了户，享受不到该有的公共服务，最终逃回衰退的十八线老家，这样就拉低了全社会的消费能力，加剧了阶层固化。

数据来源：国家统计局

而且从2013年至2018年，中国十大城市的人口还是增加了1099万人。强行控制大城市人口被事实证明难以办到。

所以，我们很有必要重新探寻最开始的那个问题：中国的大城市是不是真的很大了？已经大到不能再大了？

土地的天花板被顶开

毋庸置疑，天津、苏州、成都、武汉、南京、重庆、杭州等大城市所表现出来的城市病，已经严重到了让中国的领导人、城市治理者还有普通市民都感到了揪心。各种资源紧张，交通拥堵，环境恶化……仿佛中国大城市暴露出来的所有城市病，都是因为太大，或者人多。但如果我们拉出美国的大城市做对比，又不禁令人挠头，有那么一点百思不得其解。

数据来源：美国经济分析局BEA、中国国家统计局

美国的国土面积与中国差不多，GDP总量也最为接近，一个世界第一，一个世界第二。又加上美国都市圈的面积与中国行政市的面积相当，人口规模接近，因此具有一定的可比性。

根据我们的统计，美国前十大都会区的GDP，占全美的比重竟然达到39%，远比中国的23%要高。并且其人口占比也丝毫不逊色于中国。

这个事实点明了一个悖论：美国是一个用脚投票的国家，基本按照市场机制运作，如果美国的发展态势代表了城市化未来发展的方向，那么中国城市化的马太效应似乎正走在正确的道路上。

而且，我们的集中度不是太高了，而是还不够。之所以出现了很多问题，那一定不是因为人多，而是其他方面出了偏差。

比方说，在之前很长一段时间内，如果市中心并非历史文化保护地带，那么城市基本会走上单中心发展路径，市中心承载了过多的就业资源，导致职住严重分离，上下班高峰时段交通拥堵。比方说，我们在建设新城时，偏好大马路、大广场、大商场，导致汽车保有量有增无减，加剧了汽车尾气排放和交通拥堵。

或许是意识到症结所在，高层的城镇化思路也逐渐产生位移。

2018年3月，国务院办公厅出台《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，给大城市更加灵活的用地指标。2019年2月，国家发改委又出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出要放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。

这几份文件的出台，标志着中央的态度已发生了一百八十度的转变。中央正在扶持大城市。其中最大的突破，就是土地制度的突破。

我们以前老说大城市土地紧张，无地可用，其实我们绝大部分大城市并不缺地，而是缺征地指标。

比如，广州、南京、杭州等地，城市建成区的面积其实占比并不算高，大量的土地是耕地或者丘陵，但是光有这些土地是没有用的，最关键的是要有“征地指标”。只有拿到征地指标，大城市才能够去征地，将其转化为国有建设用地，投入市场使用。

但是，大城市的征地指标非常有限，因为大量指标其实是倾斜中西部的，大城市能拿到手的很少，远远不够用。以往的土地指标，会以四五年为一个周期，提前分配下来，大城市用完就没了，除非是遇到奥运会这类国家工程，一般不会再额外增加。用地指标紧缺是大城市扩张的最大障碍。

现在好了，国务院出台的两份文件相当于开了一个口子，现在贫困地区把农村的宅基地、经营性用地复垦为耕地后，可以把这些多出来的指标，跨省卖给发达地区。这意味着未来大城市可以征更多的地，盖更多的住宅和工业园，容纳更多的人口和产业。

2019年4月8日，为深入贯彻落实中央经济工作会议精神，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，再次强调要深化“人地钱挂钩”的配套政策：

深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策，在安排中央和省级财政转移支付时更多考虑农业转移人口落户数量，2019年继续安排中央财政奖励资金支持落户较多地区。全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。

土地的天花板终于顶开了，大城市的发展可谓前途无量。

发改委说，要放宽除个别超大城市外的城市落户限制，释放出的信号再明显不过了：未来除了北京、上海这类做减量发展的“超大城市”，处于“特大城市”序列的二线城市，将得以快速扩张。

中小城市开始萎缩

今天，中国的城镇化率已经达到了58%。恒大研究院任泽平等人的研究表明，按照世界的普遍经验，一个国家的城镇化率一旦超过55%，就会开启城镇化的第二个阶段，即大都市圈化阶段。

数据来源：国家统计局、各地国民经济与社会发展公报

什么意思呢？就是以前的城镇化，是农村人口向城市转移，所有规模的城市都能“雨露均沾”，不管你是大城市还是小城市都能扩张。而进入大都市圈化时代后，中小城市的人口增长会开始放缓，甚至会出现人口净流出，中小城市人口跟着农村人口一起向大城市转移，进入大城市的中心、郊区和卫星城，从而形成大都市圈。全世界发达国家的发展路径都是这样的。

智谷趋势统计了中国一百个城市后发现，中国已进入了一个中小城市通缩的新时代。我们统计的这一百个城市要么是经济大市，要么是人口大市，包括了省会城市、计划单列市、经济特区和人口超过500万的城市。结果我们用2017年常住人口减去户籍人口发现，这100个城市当中有51个城市的人口在净流出。

清华大学副研究员龙瀛也做过统计，2000—2010年，中国5万多个乡镇和街道办事处，其中有1万多个的人口在流失。请注意这里的统计区域，是“乡镇”和“街道办事处”。换句话说，中国人口变少的地方不光是农村，还有城市。

可以预见，除了京津冀、长三角、大湾区三大都市圈以内的三、四线城市，其他中小城市难逃“收缩”的命运。

与此形成鲜明对比，自2018年开始，有一个词开始热了起来，叫作“强省会”，几乎全国各地都在搞强“市”扩张。2011年合肥拆分巢湖市，2016年成都吃了简阳市，2017年西安代管西咸新区，2018年济南又吞了莱芜。这几年强省会的动作越来越频繁了。

以后赢家只有一个，那就是大城市。 WD/LAxiv5dltS5iHD7YwezyBRyD4EOi5o1UDlh9NXORJW8ZBsIlDK34Ay2l9K2JP