“两进入两做实两联动”：推动城市基层党建高质量发展

一、背景·缘起

基层党建是城市基层治理的重要组成部分，在城市基层治理中扮演着把方向、掌航舵的角色，尤其是在城市基层治理问题日益复杂的背景下，通过基层党建实现基层治理的有序化，无疑具有重要的现实意义。早在2017年，上海市就发布了《关于全面加强城市基层党建工作的意见》，其中提出了融合式党建、智慧党建等工作机制。党的十九大报告中也就基层党建进行了论述，指出了基层党组织要以提升组织力为重点，把基层党组织建设成为坚强战斗堡垒。2019年5月，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，就加强和改进城市基层党的建设提出了若干意见，其中“增强城市基层党建整体效应”具有重要代表性。这一提法从顶层设计层面谋划了城市基层党建的整体效应建设路径：一是强化市、区、街道、社区党组织四级联动；二是推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动；三是扩大新兴领域党建有效覆盖；四是广泛应用现代网络信息技术。可以说，城市基层党建的科学化和制度化效应越来越明显。“增强城市基层党建整体效应”实际上就是要通过基层党建带动基层社会治理共同体建设，这意味着党建将成为打破空间、整合边界的一种工作机制，其目标是“推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动，条条和块块双向用力，形成区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局”。

正是在城市基层党建日益重要的这一背景下，浦东新区实施了“两进入两做实两联动”（简称“三个两”）这一重要举措，旨在推进城市基层党建高质量发展。在内涵上，这一举措主要包括三个方面：“两进入”是指推动区域化党建、“两新”党建、行业党建进党群服务中心，社区党建进“家门口”服务站；“两做实”指做实街道行政组织党组和社区党委；“两联动”指加强党建信息系统和党群服务中心线上线下联动，区、街镇开发区、居村楼宇三级联动。“三个两”这一城市基层党建创新举措，其目标是加强党建引领，加快资源集聚，促进协同创新，紧紧围绕“问题导向、需求导向、效果导向”，满足街道居民群众对美好生活的向往。“两进入两做实两联动”是功能互补、机制互联、成效互促的有机整体。“两进入”是基础，通过做强平台，强化工作依托；“两做实”是关键，通过理顺体制，优化统筹整合；“两联动”是支撑，通过智能化手段，深化融合提升。

二、举措·机制

（一）方案编制与组织建设引领“三个两”工作

议程是公共政策的核心工具，脱离了议程的治理将陷入低效率困境。可以看到，浦东新区“三个两”工作的一项重要工作是实现基层党建各类平台的有效融合，而平台融合的基本前提是形成详细的操作方案。为了提高操作方案的清晰性和可操作性，进而有效推进平台融合，浦东新区在推进“三个两”工作过程中，首先就要求各个街道要形成具有街道特色的工作方案，在这个基础上逐步推进“三个两”工作。全区各街镇已制定本单位推进“三个两”工作的总体方案，细化制定“两进入”和“两做实”工作方案。在方案制定的基础上，“三个两”工作要解决的一个重要议题就是推动既有平台进行深度融合。各街镇的区域化党建促进会分会秘书处、社区党委办公室和社区委员会秘书处已经在党群服务中心挂牌并配备专职工作人员；社会组织联合会党组织已经进入党群服务中心。党群服务中心主任（负责人）均配备到位，已实现群团社工统筹使用，一般配有专职社工，人员配备情况较“三个两”工作推进之前普遍得到加强。

（二）常态化工作机制确保“三个两”有效运行

平台融合是“三个两”工作的基础，而要确保其有效运行，还需要建立常态化的工作机制。一定程度上可以说，能否实现工作常态化是“三个两”能否获得生命力的根本所在。目前，浦东新区“三个两”工作已经在四个方面形成了常态化的工作机制。

一是建立了常态化的例会制度和学习机制，建立常态化议事协调机制，每季度以专报形式向行政党组通报各类工单办理和城运综合绩效情况，遇到疑难问题，由行政党组搭建平台进行会诊并协调处理。

二是建立了联动式队伍下沉机制，如北蔡镇推动城市综合管理力量向下延伸至联勤联动站和家门口服务站，公安、城管、市场监管等执法力量以驻点联络和月度例会的方式实现下沉。比如，惠南镇对28家区域化党建成员单位的信息进行了整理分析，确定了以医疗资源为中心的“红帆汇医”联盟，以教育资源为中心的“红帆汇智”联盟，以及以服务企业、服务发展为中心的“红帆汇商”联盟，建立了轮值会长制度，联盟活动由会长统一安排，每个会长单位在轮值期内都要充分发挥主人翁意识，组织开展各类联盟活动，加强联盟交流，增进联盟感情，从而形成合力，更好地发挥联盟作用。

三是建立了全流程问题处置机制，实现各类工单“发现—受理—指挥—处置—监督—评价”闭合式管理在全岗通系统上的派遣流转，由行政党组办公室对全流程进行督导和审核。

四是建立了数据化评议考核机制，完善考核细则，对各条线进行月度绩效考核，考核结果由行政党组办公室报送行政党组，并抄告公安、城管等执法管理部门。

（三）信息技术为“三个两”平台深入融合提供支撑

信息技术正成为推动城市基层党建的得力助手。在浦东新区“三个两”工作中，建立了区级和街镇两个层面的信息技术运作载体。在区级层面，浦东新区建立了“浦东i党建”信息技术平台。目前这一平台在推动“三个两”深度融合方面的作用越发明显，这一平台可以覆盖到每个“家门口”服务站和每个党支部、每名党员，加强街道现有的党建信息平台与区级平台的联动对接，确保数据无缝对接。“浦东i党建”后台管理系统已在各党群服务中心正式运行，关于“家门口”服务及党组织运行、党员教育管理等情况可在党群服务中心动态管理、实时查看。党员党组织管理平台覆盖率大幅提升，各街道党支部平均覆盖率达98.33%。街镇层面也普遍根据辖区资源和党建工作实际需要，建立了各具特色的信息技术工作载体，其核心是把区级党建信息平台与本地党建实际工作充分结合起来。

以惠南镇为例，其做法主要集中在两个方面。一方面，惠南镇强化网络联通，开放“浦东i党建”系统端口给五大社区，实现信息资源共享。如民乐社区在进行“智慧社区”建设时，将“浦东i党建”信息化平台和“惠生活”家门口服务平台有机融合，通过信息化建设，以党建为纽带，调动社区内的老党员、老干部，开展各类便民活动，建立“联网可监、数据可查、流程可管”的科学化管理体系，建设善治社区、生态社区、智慧社区。另一方面，惠南镇借助信息技术实现社会治理的有效创新。比如，惠南镇以惠民四盟线下党建活动为基础，把互联网党建作为突破难点、打造亮点的新抓手，打造惠南党建四盟线上模式，实现“互联网+党建”“线上+线下”“党建+惠民”的有机结合。

（四）运用项目机制驱动“三个两”党建有效融合

项目机制在城市基层治理中已经得到了广泛运用，通过项目化运作有效推动区域化党建、“两新”党建、行业党建等各领域党建的互联互补互动，强化党建在基层治理中的引领作用。项目机制驱动“三个两”工作有效融合的逻辑主要体现为寻找党建融合的具体载体。一是通过项目机制，整合业务条线、区域化单位、群团组织、社会组织等各类资源，并将其纳入党群服务中心，形成党建共建项目。二是把党建项目转化为服务内容，增加群团服务、政务服务、生活服务、健康卫生、法律咨询、文化服务、社区管理、企业服务等内容。比如，南汇新城镇社区党群服务中心坚持以党建引领，深入开展区域化党建工作，充分发挥平台的载体作用，先后培育并打造了“心狗智能健康小屋”“旧衣零抛弃　公益暖人心”“爱心传递　义务家教”“360法律服务党员站点”等特色党建品牌项目。

三、创新·成效

（一）弥补了基层党建碎片化建设的局限性

过去的城市基层党建更强调专业逻辑和部门逻辑，因此在很大程度上形成了碎片化的基层党建模式。碎片化的基层党建格局在很大程度上无法形成合力，使资源无法有效整合，影响力难以扩大。浦东新区的“三个两”实践就是要打破这种格局，实现基层党建平台的深度融合。“三个两”工作的创新价值与党中央提出的增强城市基层党建的整体效应建设目标不谋而合。可以看到，浦东新区的“三个两”工作实际上是将既有的党建服务平台进行整合，实现信息互通，资源共享，最大限度地建立基层党建的整体效应模式。社区党群服务中心与社会组织服务中心实现了融合，社区党群服务中心与社区社会组织联合会实现了合署提供服务，承担社会组织的咨询、受理、管理等职能。居民区党组织作为社区党建主体已经与居民区“家门口”服务站进行了功能互补。

（二）实现了基层党建和基层治理的有效互动

城市基层党建的关键是要对城市基层治理产生实质性影响。很多城市基层党建的创新停留在文本和政策设想上，与城市基层治理实际上处于“两张皮”的状态。浦东新区的“三个两”实现了城市基层党建与既有的基层治理体系的深度融合。比如，浦东新区在推动“三个两”工作中强调，要打通其与“家门口”服务体系和“15分钟生活圈”的隔阂，使融合后的基层党建平台成为基层治理资源的整合与协调中心，从而使党建逻辑成为基层治理的核心逻辑，由此实现了对基层治理的有效引领。

（三）增加了基层党建补充行政治理的可能空间

基层行政治理的一个问题是条和块、区域与区域之间容易形成分割，这种分割在很大程度上对于信息流动和资源共享形成了很大的挑战。而“三个两”在很大程度上弥补了基层行政治理的这种内在缺陷。一方面，“三个两”中的“两进入”能够突破条块和区域界线，在横向层面整合不同行政区域和条线的资源；另一方面，“三个两”中的“两联动”则能够在纵向层面实现不同层级信息和资源的向下流动。此外，“两做实”能够推动行政党组、社区党委进一步发挥政治功能。

四、启示·展望

浦东新区的“三个两”工作表明当前的城市基层党建已经进入了一个新阶段。在这个阶段，城市基层党建的任务不再单单是提高基层党组织的覆盖面，而是要在保持现有覆盖面的基础上进行存量调整，提高基层党组织的实质影响力。在此背景下，城市基层党建就不能延续过去的碎片化建设路径，而是要在现有组织体系框架内寻找突破口。在这个方面，浦东新区的“三个两”工作提供了有益的参考方案。“三个两”方案，一方面强调通过存量体系的调整，实现纵向和横向组织与平台的有效融合；另一方面则强调在组织和平台融合的基础上实现基层党建与基层治理的有效融合，确保党的基层组织在基层治理中始终占据主导位置。

从未来实践看，“三个两”工作需要在以下三个方面进一步下功夫。一是要进一步认识“三个两”工作的价值，在推进“三个两”工作中，首先要建立详细的总体工作方案和具体运作方案，要切实把“三个两”所要求的新机制和新流程嵌入基层党的建设过程中去。二是要进一步夯实“三个两”的组织基础建设。部分街镇的区域化党建促进会分会秘书处、社区党委办公室、社区委员会秘书处，以及行政党组、社区党委在城运分中心、党群服务中心运行的显示度还不够，配套硬件建设还需要进一步充实完善。此外，还需要进一步完善党群服务中心事业编制使用问题，确保有限的事业编制用在刀刃上。三是要进一步创新工作机制，提高“三个两”对基层治理的实质性影响，提高党群服务中心与“家门口”、党组织党员管理枢纽平台的融合程度，逐步提高区域化党建项目、社会组织项目以及社区代表会议议题转化项目的运作效率。

（付建军　华东政法大学政治学与公共管理学院讲师）