党建新格局：浦东新区党建引领基层社会治理创新

一、背景·缘起

在改革开放以来的快速城镇化进程中，上海市取得了巨大的经济发展和社会建设成就，城市居民生活水平显著提高。在此过程中，上海市也一直走在我国城市治理创新的最前沿。随着社会人口流动的加剧、城市问题的复杂化，城市管理的难度和能级持续增加，城市社会治理迎来了不小的挑战，特别体现在街镇和村居等基层社会治理问题上。浦东新区是上海市最大的行政区，所辖既有街道也有镇，城乡融合发展，社会治理问题复杂。在人口规模大，管理服务精细化、精深化要求高的情况下，镇级政府既需要发展经济还要管理社会事务，街道需要提供更优质高效的公共服务，政府社会治理压力较大。可以说，浦东新区是上海市城市社会治理的一个缩影，面临诸多困难。特别是在上海市收归了核心发展权之后，城市基层活力有所减弱，基层社会治理的负担进一步加重，基层原有的碎片化、单一化的管理模式已不能适应新的社会治理形势。

在此背景下，根据习近平总书记提出的“上海要走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子”要求，浦东新区开展了以“推动区域管理和服务力量下沉”为核心的基层社会治理改革，有效缓解了管理对象复杂、管理幅度大、力量不足、条块分割、缺乏协调等问题。通过顶层设计与全面统筹，提高了社会治理的效能，缓解了精细化不足、基本公共服务供给不均等社会治理难题，真正走出了一条社会治理创新的“浦东路子”，成为上海市乃至全国社会治理的改革试验区。在浦东新区创新城市基层社会治理新局面的过程中，不同社会主体得以参与进来，他们各自发挥着必不可少的功能，但其中，城市基层党建引领始终是关键中的关键。党建的引领作用既表现在党对基层社会治理体系和方案的设计中，也表现在城市精细化管理等机制创新中。

总而言之，党建引领体现在方方面面，牵一发而动全身。它是社会治理创新得以实现的最关键因素，也是浦东新区先行先试成为社会治理改革试验区的重要保障和支撑。上海市委于2017年发布涵盖城市基层党建20条具体内容的《关于全面加强城市基层党建工作的意见》（以下简称“城市基层党建20条”）。“城市基层党建20条”坚持中央精神和上海实际的紧密结合，坚持落实党的建设基本要求和探索城市基层党建特点规律紧密结合，坚持系统总结上海实践经验和改革创新破解难题紧密结合，在健全体系、优化机制、强化功能、加强队伍建设和组织保障等方面明确了基本任务和工作举措，力求推动上海城市基层党建从基层自转向上下用力转变、从局部推进向整体推进转变、从自我封闭向开放融合转变、从简单粗放向精准发力转变。其主要目标是到2020年，全区域统筹、多方面联动、各领域融合的城市基层党建格局更加完善，党在城市的组织覆盖和工作覆盖有效扩大，基层党组织的政治功能和服务功能明显增强，党领导城市、治理城市的能力显著提升，走出一条符合超大城市特点和规律的城市基层党建新路。

二、举措·机制

为深入贯彻上海市基层治理创新的总体要求，在“城市基层党建20条”的具体指导下，浦东新区重点聚焦城市基层党建的体系、功能、机制、载体和队伍这五大要素，经过各级党组织不懈探索，打造了一批党建引领基层社会治理创新的典型案例，深化社会治理创新实践，把党建贯穿于基层社会治理创新的各方面和全过程，初步构建起特色鲜明的党建引领基层社会治理体制机制。

（一）市、区、街道、居村四级联动体系使党建系统运转起来

制度具有全局性、整体性、根本性、稳定性的特征。城市基层党建是一项系统工程，同样需要制度化和体系化运行。党建体系有利于把党的领导内置于基层社会治理的规则设置、决策制定和体制运作之中，内置于基层社会发展的各项事务中，使党的领导核心作用得到更好的发挥。浦东新区各级党组织在探索党建引领基层社会治理创新的工作中，坚持“城市基层党建20条”的要求，构建了市、区、街道、居村四级联动体系，为基层党建工作的顺利开展提供了制度保障。

具体而言，第一，市委统筹协调。市委领导是上海市基层党建工作的重要保障，市委领导保证了基层党建的政治站位，强化了总体规划，有益于基层各项党建工作的顺利开展。市委主要发挥全局性和协调性的功能，负责总统谋划、宏观指导、督导检查。第二，区委指挥一线。在基层社会治理的具体实践中，区委承上启下，履行第一责任，负责整体布局和指挥协调，是发展经济、保障民生、维护稳定的“一线指挥部”。在区委的统一领导下，建立党建工作领导小组和党建联席会议，由区委书记牵头，分管副书记直接负责，区委有关部门和驻区单位主要负责同志为成员。第三，街道党（工）委直接负责。街道党（工）委是“龙头”，履行直接责任，负责统筹推动、抓好落实。在基层社会治理实践中，街道党（工）委把上级派驻街道有关单位党组织负责人吸收为街道党（工）委兼职委员，共同参与街道党建工作，并与区委对接，相应建立街道党建领导小组和联席会议制度，由党（工）委书记直接负责，并吸收有关单位、非公有制经济组织和社会组织党组织负责同志参加。第四，居村基层党组织具体履职。居村基层党组织是“战斗堡垒”，主要履行具体责任，负责组织动员和服务管理。党组织领导班子成员除专职社区党务干部外，还吸收了社区民警、业委会、物业公司中的党员负责人。

综上所述，浦东新区在以上组织架构和功能体系上理顺关系，奠定了党建工作四级联动的制度基础。四级联动体系的建设，是适应基层社会治理现实情况的经济社会发展战略，为政府依法行政、转变职能等提供具体指导，也为社会管理和公共服务提供宏观指导，同时也推动了全市各级党委加强对全局工作的合理划分，有利于形成合力，抓好落实。

（二）“平台化”党建打造多元共治的基层治理格局

如何打造多层面的区域化党建平台，就成了亟须完成的城市基层党建任务。浦东新区一直在强化多层次、扁平化、融合式的区域化党建平台建设，以促进单位党建、行业党建、区域党建互联互补，实现党建融合、工作融合、感情融合。例如，洋泾街道主要通过打造多层面的区域化党建平台、构建多元共治的社区治理格局等举措来加强区域化党建引领社区治理工作。

洋泾街道打造多层面的区域化党建平台的主要做法有以下四点：第一，在街道层面建立行政党组实体化运作平台。街道行政党组以城运分中心为载体，以城市精细化管理为重点，通过定期开会，每次确定一个疑难问题作为专题，统一思想、明确分工、联动处置，搭建了实体化、机制化的运作平台。第二，在居民区层面建立“七位一体”运作平台。政府在小区内开展工作时，事前要开听证会，事中要开协调会，事后要开评议会，听取居民意见、了解居民需求、接受居民评议，让居民全程参与，改变了以往“政府好心做事、居民并不买账”的局面。第三，在街区层面建立街区党建联盟平台。按照新的城市空间规划理念，街区是非常重要的公共空间，这个公共空间如何建设是一个新的课题。洋泾街道融合辖区单位和居民的实际需求，以洋泾港、南洋泾路街区为试点打造党建服务平台。第四，在园区和楼宇层面建立服务型党建平台。园区和楼宇是企业集聚的地方，是企业党建的重要阵地。以往中小企业和“两新”企业的党建工作是难点，企业参与园区和楼宇公共管理、公共服务较少，洋泾街道积极探索园区和楼宇党建的融合发展，推动了基层党建工作的突破。

（三）“网格化”党建提高基层社会治理精细化水平

基层党建工作也面临着基层问题复杂、资源分散、行动能力不足等因素的制约。浦东新区积极探索网格化党建工作机制，推动需求在网格发现、资源在网格整合、问题在网格解决，提高服务精准化、精细化水平。其中，上海市浦东新区北蔡镇的网格党建很具有代表性。网格理念源于城市管理与城市治理领域。而网格党建的基本理念是把城市管理理念引入城市基层党建、社区党建和区域化党建，是党组织在基层的全覆盖，加强服务基层的责任。北蔡镇逐步将社会治理的资源下沉至村、居民区，将基层党建与城市管理相结合，以城市网格化综合管理为载体，探索形成横向到边、纵向到底无缝隙治理的网格党建新格局。北蔡镇采用“片、线、面”结合的方式，构建“三个网格、五级网络”的完整党建体系，形成“一个核心、多个堡垒”的组织架构体系。“三个网格”，即现有的城市管理和社会管理三个网格平台；“五级网络”是从一级镇党委、政府，网格指挥中心，村居、企事业、驻区单位，村居组团式服务团队、商圈、工地，到五级村民小组、居民楼组、科室、车间，承担着决策引领、指挥监督、主动发现、组团式服务等作用。网格党建通过党代表入驻网格，在深达楼组的网格体系内及时发现问题、畅通民意，完成畅通服务的“最后100米”。

（四）“支部+”党建实现基层党建工作的全覆盖

对于社会治理的新领域和党建盲区，浦东新区积极创新“支部+”模式，统筹推进新兴领域党建工作。由于“两新”组织体广量大，新兴产业及其从业人员在浦东新区快速集聚，浦东新区重点推进互联网业、科创企业、文化创意等新兴领域的党建工作，运用符合市场逻辑、行业特点的方法，在社会再组织的过程中创新探索行业党建，扩大党的组织覆盖和工作覆盖。陆家嘴金融城是其中的典型代表。

陆家嘴金融城创新“楼宇党建”模式，从嘉兴大厦“支部建在楼上”，到金融城党群服务中心，在实践中不断推进楼宇党建工作创新，实现基层党建覆盖无盲区。在具体做法上，陆家嘴金融城搭建区域化的组织架构，成立区域化党建促进会陆家嘴片区委员会，把各级各类党组织联系起来，将体制内外各级各类资源都集中到金融城党群服务中心的平台上，按照“交流、服务、凝聚、引领”的功能定位，实现区域化党建、“两新”组织党建、居民区党建“三建”融合，打造了“1+34”的金融城党群服务中心网络化党建阵地体系。以上措施从根本上创新了传统的党建模式，实现了党建工作与青年白领需求的有效对接，为基层党建打造了新载体。

（五）“互联网+党建”让党建工作看得见、摸得着

浦东新区基层党建工作特别注重推进党建信息化工程，推动“互联网+党建”“智慧党建”与城市治理中的大数据运用、人工智能发展深度融合，以党建工作智能化提升服务的有效性。在党建信息化平台体系方面，浦东新区注重打造“1（一个动态数据库）+2（PC端、移动端两个入口）+ 3（区级、街镇、党支部三级管理平台）”的智慧党建格局，开发建设“浦东i党建”信息平台，实现全区党组织党员管理互联互通、各级各类党建资源共享共用，党组织党员不分区域、不分领域都可以提前网上预约、安排使用、活动留痕；党员群众和基层党组织的需求，全区各类党组织主动对接、认领。仅2019年就依托信息化平台创新帮困工作模式，以“微心愿”的形式提取全区困难群众的需求1.6万余项，通过区级平台线上发布微心愿，在较短时间内全部认领并实现，社会反响较好，真正实现了让党建工作看得见、摸得着。

（六）基层党建引领社会治理同商共治

党建引领是社会治理创新的核心力量，党建引领的核心作用具体体现在社会治理创新过程中的制度安排方面。浦东新区积极创新党建引领社会治理的工作方法，深化党建带群建促社建，把基层社区作为凸显党建引领、发挥群团组织和社会组织作用的基本领域和重要平台。其中，高行镇“红色物业”的做法值得借鉴。高行镇把党建引领作为根本保障，充分发挥居民区党总支的领导核心作用，不断促进居委会、业委会、物业公司党建工作深度融合和资源共享，同时带动小区党员共同发挥示范引领作用，把党旗插在住宅小区物业管理“第一线”，打造让居民满意的“红色物业”。在具体做法上，高行镇充分发挥社区党委和房管办的统筹优势，建立健全物业公司、居委会、业委会“三方联动”的联席议事制度，不断细化居委会、业委会和物业企业考核奖励办法，形成可复制、可推广、可持续的长效机制。同时，高行镇以“红色物业”建设为契机，注重信息的公开透明，高行镇全面督促辖区内21家物业服务企业做好物业费、小区公共收益以及维修资金收支情况的公开工作，全面公开物业企业营业执照、资质证书、服务费用、办事制度、办事纪律、工作人员情况、物业服务合同以及服务监督电话、物业报修电话。

（七）党建人才队伍建设固本强基

基层党建工作关键靠人。浦东新区注重建设一支高素质的城市基层党建工作队伍，根据“城市基层党建20条”的要求，加强基层党建工作者的专业性训练，大大提高基层党建队伍的战斗力。其中，陆家嘴金融城和周家渡街道的经验值得推广借鉴。

陆家嘴金融城在基层党建队伍建设上，实施“双培”工程，发挥金融城党群服务中心组织的育人功能，把驿站骨干培养为党员，把党员培养成骨干。在管理功能上，陆家嘴街道探索党员政治生活管理积分制，形成了积分使用的激励规则。在服务功能上，建立双向认领机制，推出清单制，实现需求和资源的有效对接，提供项目化的精准服务。针对楼宇党建工作的实际，还配备了专职党群工作者，纳入社区工作者职业管理体系，统一招录、统一管理、统一培训，实行三档十八级的薪酬体系。同时，按照“党群联动”的理念，统筹使用党群社工，推行党务工作和群团工作“全岗通”制度，以“下去一把抓，上来再分家”为要求，打造“一专多能、全岗都通”的专职党群工作者队伍。周家渡街道的做法主要体现在三个方面：一是推行在职党员“双报到”制度，加强党员的凝聚力；二是“三上时段”履承诺，发挥党员领导力；三是多措并举“树典型”，彰显党员先进性。

三、创新·成效

（一）党建制度化水平和基层社会治理效能显著提升

浦东新区把市、区、街道、居村四级体系贯通起来，以上带下、以下促上，保证了党建工作的有序推进、有效运转，各项工作落地生根、落地见效，在此过程中也形成了一系列体制机制创新，提升了城市党建体系的制度化水平。在基层社会治理的实践中，四级联动体系持续发力，为基层社会治理事务的应对和处置提供了指导，形成了一系列有效的社会问题治理机制，大大提升了基层社会问题的治理效能，也提升了党建在基层社会治理中的领导力和号召力。

（二）基层社会治理中的群众参与力度显著增强

浦东新区实现了基层党建与居民自治的有机结合，打造了民主协商的社会治理格局，整合各个层面的社会资源，以促进社会的良性运转。例如，在高桥镇的实际做法中，营造了单位发展的良好环境，实现了参与各方的互惠共赢，探索了区域治理的新型模式。洋泾街道区域化党建引领社区治理工作主要取得了两个方面的成效：一是促进了居民自治；二是整合了社区资源。总体而言，基层党建持续赋能基层社会建设，一是实现了党的领导与基层自治的相互促进；二是实现了联系群众与回应群众的良好对接；三是实现了单边管理向多元共治的有效转变；四是建立了群众和干部的互动机制，巩固了基层党组织的群众基础。

（三）基层党建的科学性和创新性水平显著提升

浦东新区还积极创新党建工作方式，将现代化的信息网络技术运用到基层党建工作中，市区层面普遍建立信息管理协调机制，并延伸到街道和社区，实现了四级联动体系信息的互联互通。此外，在基层治理的具体工作中，浦东新区基层党建涌现出一系列利用技术手段创新党建工作，在技术和方法上提升党建工作的覆盖范围，让党建工作看得见、摸得着，也进一步强化了党建工作与群众生活的融合效应，真正实现了把技术优势转化为政治优势，以技术支撑和保障党建，提升了基层党建的科学性和创新性水平。

（四）打造了一支素质优良的专业化基层党建人才队伍

浦东新区注重基层党建人才队伍的培育，推出多项措施加强人才队伍建设，现已在区、街镇和村居层面全方位、立体化打造了一支素质优良、结构合理、数量充足的专业化党建工作者队伍，为基层党建工作的蓬勃发展提供了有力支撑。在具体做法上，浦东新区党组织从强化队伍保障、提升工作水平，强化激励保障、激发干事热情，强化典型培育、推动示范引领三个层面，重点推进了党建人才培育工作的制度化建设，使得基层党建人才培育更加科学有效，进一步夯实了基层党建的工作基础。

四、启示·展望

城市是党建工作的重要阵地，基层党建又是城市党建的主阵地。浦东新区在城市基层党建中根据市委的总体布局，按照“城市基层党建20条”的要求，在制度建设、机制创新、平台设计、技术创新和人才培育等方面进行了一系列的开创性探索，形成了一批城市基层党建的典型案例，提高了城市基层党建的制度化、系统化和科学化水平。

（一）注重党建工作的体系化运作和整体效应提升

城市基层党建是一项系统性工程，要将其作为有机整体来谋划和推进，构建互联互动的党建体系。在上海市委的统一领导下，构建了市、区、街镇、村居四级联动体系，市委统筹协调，区委、街镇党（工）委、居村党组织分别发挥“一线指挥部”“龙头”“战斗堡垒”作用，上下联动、左右联通，提升了城市基层党建的制度化水平和整体效应。此外，在四级体系中又突出了街道、社区党组织在城市基层党建、城市基层社会治理、团结带领群众共创城市美好生活中的重要作用。

（二）充分发挥党组织在社会治理中的领导力

城市基层治理情况复杂，各方利益诉求也不一致。浦东新区在开展基层党建工作时注重充分发挥党组织的绝对领导力，有利于把握方向、凝聚人心、整合资源，协调各方诉求。在浦东新区基层党建的具体实践中，党的领导力首先体现在理顺政府条与条、块与块、条与块、区域与区域之间的关系，打破单向的、“孤岛式”资源输入或输出方式，实现了资源互通，在区域之间实现了治理体系的高效运转。其次，党的领导力体现在对制度和规则的执行上。从平台建设到权责适配，浦东新区各级党组织充分发挥自身的统领作用，通过创新制度、打造载体和规范运作方式，不仅让居村党组织在基层治理中承担了重要职责，而且还让它们有空间发挥好领导作用。最后，党的领导力还体现在党对社会治理各项事业的感召力。党建引领是民心所向，以区域化党建为引领，以社区党建为基础，以行业党建为特色，以非公有制经济和社会组织党建为核心，以单位党建为基本，整合区域资源、汇聚社会力量、带动区域发展，形成了受各行各业拥护和支持的城市党建新格局。

（三）基层党建要以回应基层群众需求为根本导向

群众的利益和他们的关切，始终是社会治理的核心目标。党建引领基层社会治理的核心也就是维护好大多数群众的共同利益。在浦东新区基层党建的各项实践中，以群众需求为导向就是要把群众的利益和呼声始终放在首位，通过准确了解群众关心的各类问题，根据的问题轻重缓急以及共性和个性特征，遵循尽力而为、量力而行的原则，有序有效地解决社会问题，使得党建工作有的放矢、精准高效。以群众需求为导向，要注重发挥群众自治的作用，要充分重视、培育和支持群众自治的各项制度和机制安排，把民主参与机制嵌入基层社会治理的体系中，把群众满意度作为检验社会治理成效的根本标准。以群众需求为导向，也要鼓励共商共治，促进党建引领与基层自治的有机结合，发挥协同效应，探索共建共治机制，培育“有事大家商量着办”的氛围，推动了基层问题的有效解决。

（四）利用科技手段提升党建工作精准化和智慧化水平

城市基层党建应注重对科技手段特别是智能化手段的应用，以增强社会治理的整体性、协同性、精准性和高效性。从浦东新区基层党建措施中可看出，信息技术手段的应用和基层综合服务管理平台的搭建，使得关于基层社会治理的各类数据库体系、信息互动网络得到快速完善，加上现代大数据和人工智能等信息手段的整合应用，显著提升了基层社会治理的精细化程度，实现了无缝隙的党建覆盖和服务资源整合。此外，浦东新区各级党组织重视和关心技术对基层社会治理的赋能，把公共服务和管理的权限和力量持续下沉到基层，用技术手段打造管理“末梢”，使基层党政组织的职能体系与治理能力得到互联贯通和持续加强，为基层党建体系化、科学化建设提供了技术支撑。

（刘拥华　华东师范大学社会发展学院教授）