第四节
“创新生态”影响地方政府创新可持续性

可持续性是地方政府创新成功的重要表征。一项地方政府创新项目要取得成功，需要具备哪些条件呢？这是一个值得探索的问题。

对于这个问题，此次调查问卷专门设计了一道开放性问题。在216份回收的问卷中，有86位被访者对这个问题作答，我们对回答逐一进行了整理、分类。从初步统计来看，被访者关于地方政府创新的成功条件的回答非常多元，多达40余个（见表1-11）。

对这些条件进行因子分析，所提取的解释因子也有22个（解释方差量为73.50%）。即便忽略表1-11中频数小于3的条件进行因子分析，提取的解释因子仍然有13个（解释方差量为65.13%）（见表1-12）。

尽管被访者所给出的成功条件多种多样，但稍加分析不难发现，其中绝大多数是外在条件，例如，“领导重视、支持”“民众支持、认可”“政府支持”“经费支持”“客观需要、民众需求”“制度保障”“政策支持、配套”等。这些外在条件，构成了地方政府创新及其持续运行的生态环境，我们称之为“创新生态”。一般地，具有良好创新生态的地方政府创新，往往可以获得成功，并能持续运转下去。相反，创新生态不稳定甚至恶化，很容易导致一项地方政府创新难以持续甚至夭折。

注：提取方法：主成分；旋转法：Kaiser标准化的正交旋转法。

其中，上级领导重视或上级政府支持（包括政策支持、配套，经费支持）是影响地方政府创新成功及可持续性的关键性变量，是地方政府创新生态的“决定要素”。在现行的压力型体制下，体制庇护是地方政府创新可持续性发展的重要外在支撑条件，地方政府创新的可持续性及合法性主要取决于获得体制内的认可和支持，上级政府对下级政府的态度会直接影响地方政府创新的可持续性。

民众的支持与认可（包括党员参与、认可，干部支持、理解、共识）也是影响地方政府创新成功（特别是其可持续性）的重要变量，许多地方政府创新主要是回应民众的诉求、增进民众的福祉。如果一项创新得不到民众的支持和认可，其命运可想而知。

而满足客观需要或民众需求，与得到民众的支持与认可可谓一致。如果一项地方政府创新，罔顾民众需求、脱离客观需要，仅为追求主政者的政绩或者一味迎合上级领导喜好，打着“创新”的旗号进行“伪创新” ，便不可能持续下去。

总之，兼具合法性与地方利益契合度较高的政府创新项目可持续性越强，而当政府创新项目与地方利益契合度不高时，便很可能陷入停滞的局面。

通过仔细对比中部地区地方政府创新可持续性较好的项目发现，新技术的引入及应用，也是影响地方政府创新可持续性的不可忽视的变量。例如，安徽省芜湖市政府“利用网络实行政府与市民互动”、长沙市委“市县乡政务公开”及江西省司法厅“创新安置帮教‘无缝对接’工作机制”等，现代信息技术的引入为项目创新提供了一个政府和社会互动的平台，技术化的创新机制也为项目创新降低了执行成本。即使在后期社会环境变化的背景下，这类项目的创新动力也较为充足。

相较于技术化的创新，制度类创新的项目在后期明显动力不足，这也从另一方面说明，我国地方政府创新可持续性缺乏稳定的政治生态环境支持，特别是在项目主要负责人仕途变化及上级政府政策态度等因素的影响下，创新的可持续性充满了不确定性。

在现有的体制下，党政“一把手”仍然具有很大的权力自主空间，所以项目负责人对地方政府创新的影响十分明显。通过调研发现，中部地区地方政府创新项目的出现，和项目推动者的个人经历及其执政理念密切相关，表现出较高的“个性”特色。一旦这个创新者本人的职务或政治命运发生变化，其所主导的这项创新也随之变动从而影响这项创新的可持续性。地方政府创新很容易因此呈现短期“繁荣”之后随即衰败的景像，特别是较低层级的地方政府创新在经历轰轰烈烈的“运动”以后很容易走到“人走政息”的怪圈之中。目前运转出现困境的5个创新项目，都由于项目负责人的调离或者仕途终止而陷入困境。以万载县“农村社会工作本土化”及安阳市政协“思辩堂”创新项目为例，这2个创新项目的产生与领导者的力推密切相关，但随着相关领导职务变动，这2个项目在当地“名存实亡”，事实上已经终止了。

“在当下的中国社会，同时存在着两种悖论：一方面，上级政府试图通过建立基于考核和奖惩的行政压力保持政令的贯通，而在现实中上级政府又不得不通过行政压力来确保公共政策的执行；同时，下级政府面对上级政府的考核压力往往具有一定自主性，有选择性地将治理资源投入到那些有利实现本级政府利益的领域，而相对忽视那些与自我利益关系不大及上级政府不很关注的领域。” 压力型体制及政治锦标赛体制的相互纠葛，构成地方政府选择性治理的制度基础，同时也塑造了地方政府创新的现实政治生态环境。

从中部地区地方政府创新项目的后续发展来看，尽管大部分创新项目仍然在持续探索之中，但地方政府创新的可持续性发展面临结构性的困境：地方政府创新缺乏相应的政治生态环境的支撑，地方政府创新的动力主要依托于领导者的个人意愿，而缺乏制度化、弹性化的创新环境。地方政府创新作为国家治理运作的场域，是制度建构与规则再生产的过程，而地方政府作为社会系统再生产的行动者，既需要服从于社会结构的制度安排，同时又在这一场域中保持相对自主性。地方政府依托国家政策的试点，在获取政策及项目推动的合法性以后，往往会以“运动式治理”的面貌呈现。在现行的政治生态环境的影响下，地方政府创新的再生产路径中，创新不再是走“从群众中来，到群众中去”群众路线，而是地方政府基于国家政策的框架，根据自我考量而建立的制度体系。 如何防止地方政府创新与社会需求相脱节，防止创新项目成为政府形象工程，杜绝地方政府创新“人走政息”的困境或者获奖即消亡的局面，这些问题都是值得反思的。 KXYK7qNj5XSxU6nUifODmeBu2KEHSkWe7TD+jt3gHq0Vui6XiIERD1EFtoeFoFxN