第三节
项目创新可持续发展的动力因素

从时间上来看，该项目一直持续到现在，主要是地方政府以民营企业为主体来推动扶贫工作，到2001年获得第一届中国地方政府创新奖后，地方政府不断出台各种政策来推动民营企业发展，从最初的几家民营企业发展到2008年的几十家民营企业，并于2015年后在鹤峰县内建立了三大工业园区。在当前精准扶贫的背景下，企业扶贫在政府的主导下成为扶贫工作的一支重要力量。从空间上来说，产业扶贫一直是扶贫工作的一个模式，该模式不仅在鹤峰县内积极推广，在恩施州内的宣恩县、来凤县、咸丰县、建始县、巴东县、恩施市、利川市都有推广，并成为武陵山区较有影响的扶贫模式。

一 行政体制压力下的强力推动

政府作为公共利益的代表，促进本地区的农民脱贫致富是其主要的职责。在行政体制压力下，地方政府面对来自上级政府的扶贫目标和任务，不得不寻求有效的策略来应对。对于地方政府而言，消极性的行为表达方式并不能缓解这种行政压力，反而会影响到政府的形象，因此，积极应对上级的行政压力是最有效的选择，这既是贯彻和执行顶层治理思想的政治表现，也是地方政府政绩目标的自我追求。政府除了积极应对上级意志别无选择时，就会寻找最有效的应对策略。面对上级政府的扶贫目标分配，鹤峰县政府只能采用最有效的产业扶贫方式来完成扶贫任务，因为产业扶贫能够最大化地带动贫困户脱贫，有效减轻政府的扶贫压力，因此这也是该项目长期持续的重要原因。

对于政府而言，帮助贫困户脱贫是其主要任务，在产业扶贫模式下，企业不仅带动了贫困农户脱贫，而且在相关资金、信息、技术和管理的支撑下具备了致富的能力，鹤峰县政府看中了产业扶贫的这一优势，一直都在采用这种扶贫方式。可以说，产业扶贫是地方政府在行政体制压力下最有效的扶贫方式，保证了该项目的持续发展。

二 政府自利行为中的政绩冲动

基层政府虽然是公共权力机构，代表公共利益，承担公共责任，但基层政府也有为自身组织生存和发展寻找有利条件的自利性倾向。自鹤峰县民营业主负责制形成以来，政府就一直在该项目中起着积极的主导作用，鹤峰县的民营企业是全省乡镇企业改制中最早的一批，因而最先享受到国家的政策福利，并且在早期发展阶段竞争较弱，得到很好的发展，在全州乃至全省很快形成自己的特色品牌。正是因为民营业主扶贫取得了良好的成效，鹤峰县的历届书记都被接二连三地提拔了。据我们所知，该项目的两个发起人分别升为湖北省卫生厅副厅长、湖北省民政厅厅长，该项目的三位核心成员分别升为恩施烟草公司总经理、鹤峰县人大主任、鹤峰县政协主席。

因此，对于鹤峰县政府而言，民营企业扶贫不仅可以凸显政府的扶贫政绩，还是个人升迁的重要渠道。不管历届领导人如何改变，也不管扶贫政策怎样变化，民营企业扶贫模式始终是鹤峰县扶贫的主导模式，一方面的确带动了贫困村、贫困户脱贫致富，另一方面又实现了地方政府扶贫政绩的自利性倾向。随着民营业主扶贫模式的成熟，地方政府也越来越重视这种扶贫模式。所以该项目的持续发展与地方政府的自利性倾向密切相关。

三 政府政策、技术和资金等的大力支持

早在定点扶贫时期，农行就在鹤峰县落户，从资金、人才、物质、技术、管理等方面给予大力支持，在鹤峰县境内先后推进了基础设施建设、农产品生产加工基地、农业信息技术推广体系、农业资源开发体系以及全县实现温饱工程等项目建设，共发放扶贫贷款6200余万元，极大地改善了农村的生产生活。在“十五”期间新一轮的定点扶贫开发中，农业部发展计划司制定了定点扶贫地区农业优势及特色产业开发的规划，从2001年到2004年，农业部投资高达9325万元，鹤峰县在国家政策的支持下从县情出发并结合本地产业发展优势，先后建立了魔芋良种繁育基地、生姜种苗培育基地、茶树良种育苗基地、反季节蔬菜生产基地等42个基地。

除了国家相关的政策、资金和技术等的支持，鹤峰县也对本县域内的产业发展提供优惠的政策、技术和资金支持。其中《鹤峰县产业扶贫等6个实施细则（试行）的通知》主要是引导群众打破传统的种植养殖模式，学会科学养殖，千方百计提高农副产品附加值，实现帮扶对象经济收入的大幅增长；《关于产业兴县的意见》要求大力发展资源型工业，力争全年新增规模工业企业5家以上，实现产值18亿元，增长23.6%；《鹤峰县关于大力促进全民创业的意见》，通过大力促进全民创业，基本实现“产业兴县”发展战略目标，促使农业产业新型工业化，以现代服务业为重点的第三产业加快发展，每年新增个体工商户100户以上，每年扶持500名劳动者成功创业，带动约2000人就业，确保农民人均纯收入年均增加350元以上，城镇居民人均可支配收入增加1000元以上。

四 分利秩序下“利益耦合”机制的建立

鹤峰县产业扶贫的模式实现了政府、企业和农户三方共赢的局面，奠定了三方分利秩序的格局。分利秩序是扶贫资源下乡所带来的利益分配，当政府的自利性、企业的逐利性和农户的趋利性实现了利益分配平衡的局面，三方之间的“利益耦合”机制便得以建立。于地方政府而言，产业扶贫是地方政府政绩冲动的表达和个人升迁的重要渠道；于当地企业而言，在扶贫过程中成为获取项目资金、政策、技术、信息等资源的重要主体，实现了企业利益的最大化；于贫困户而言，产业扶贫带动了贫困户的直接脱贫，并且为其提供了致富的途径，农民也实现了自身利益的最大化。由此基层政府组织的自利性、当地企业的逐利性和农民的趋利性构成分利秩序的基本面向。

当分利秩序的利益格局形成后，“利益耦合”成为政府、企业和农户三者之间扶贫的利益驱动。在基层扶贫的运作当中，政府需要依靠当地企业通过产业扶贫来带动贫困户脱贫致富，以完成规定的扶贫任务；而当地企业则需要依赖政府的政策与资源扩大影响和实现进一步发展，正是双方利益耦合才实现了有效扶贫。可以看出，政府组织的自利性为当地企业的逐利性提供了空间，而当地企业的逐利性表达则是以政府组织的自利性为前提。在扶贫领域，产业扶贫模式成为二者的利益关联点。因此，在利益分配平衡下分利秩序的形塑，是项目持续发展的重要推力。 cWHkSbsxKjtf8/68UepgipmZf6N/aVZEyYe4UrcMoodhWv+No7J8TTrvTnrvJFbt