第一节
项目创新的现实背景

这一项目是当时地方政府为完成上级政府规定的扶贫任务而做出的大胆尝试，同时也与鹤峰县当时所处的有利于民营企业发展的时代背景有关，而地方政府结合地方扶贫的实践，向民营企业提供优惠的政策来帮助其发展，进而带动了贫困户脱贫致富。地方政府扶贫策略的转变促进了扶贫项目民营业主负责制的诞生。

一 政府行政解压下的思路转变

恩施州鹤峰县自1986年以来就被确定为全国重点贫困县，当时的鹤峰交通不便、基础设施薄弱、产业发展落后，贫困人口达到全县总人口的60%。在当时，鹤峰县的扶贫任务十分艰巨，按照扶贫政策，政府需要对农户进行“一家一扶持”的扶贫帮助，即将扶贫资源直接给予贫困户以保证其脱贫。这一政策对鹤峰县政府的扶贫造成巨大的困境，山区地广人稀，居民居住比较分散，需要政府长时期的定点扶贫；而山区财富贫瘠，百姓创收能力有限，贫困户返贫的现象十分严重。这些因素导致政府不能在规定的时间内完成上级给予的扶贫任务，如果继续按照“一家一扶持”的扶贫思路走下去就会导致政府无法破解扶贫内卷化之困。

为了完成上级的扶贫任务，鹤峰县政府在扶贫领域大胆尝试，改变了传统的扶贫思路，认为扶贫的重心在于发展本地的经济，通过经济发展来帮助贫困地区形成新的生产力并逐渐带动贫困户脱贫，鹤峰县政府意识到这一新思路的实行需要地方民营企业的加入，通过与民营企业签订责任书，政府提供资金和部分资源帮助企业发展，企业则帮助政府带动贫困户脱贫致富。这一模式在当时取得了良好的成效，政府也完成了部分的扶贫任务，所以在以后地方政府扶贫的过程中，民营业主负责制的模式逐渐推行起来。因此，这一项目源于政府自我解困式的直接推动，也是政府在扶贫领域的创新。

二 乡镇企业改制后的发展契机

进入20世纪90年代以后，鹤峰县很多地区出现了乡镇企业民营化浪潮，大量原来由政府所有的企业被以各种形式出售和转包给个人。在这种浪潮的推动下，鹤峰县的民营企业开始快速发展。鹤峰县改制后的民营企业有三种存在方式，一是公有私营，二是“三资”经济，三是个体私营经济。改制后的民营企业获得了快速发展，逐渐成为鹤峰县市场经济的重要组成部分。在鹤峰县的第一、二、三产业中，民营经济都占有较大比重。1995年全县农业生产总收入中民营经济达23865万元，占99.4%；工业总产值中民营工业产值达23755万元，占14.1%；社会商品售额中，民营贸易3790万元，占29.1%；运输业中民营运输人员1898人，占行业从业人员总数的66.8%。因此，鹤峰县的主要财政收入源于民营企业创造的民营经济税收，而民营经济的绝大部分收入源于农产品的市场化。

在国家扶贫的大背景下，鹤峰县把这一优势与扶贫结合起来，深度分析了民营企业与农产品以及农户之间的关联度，提出了农产品产业化的发展模式，以此模式来带动县内贫困村、贫困户的脱贫致富。因此，乡镇企业改制后，民营业主扶贫成为鹤峰县的主要扶贫模式，也是武陵山贫困山区脱贫模式中的一大亮点。

三 政策和资本导入下的强力促动

鹤峰县政府为了推动本县民营企业的发展，由县扶贫办和县农行联合推行的扶贫贴息贷款政策直接向民营企业倾斜。在地方政府看来，之所以向民营企业倾斜优惠政策，是因为相比以前的国营、集体企业，民营企业十分灵活、市场竞争力强、风险小且覆盖面积大，能把山区中广大的贫困户聚集起来，起到良好的扶贫效应。这一选择也是农行信贷扶贫思路反思的结果，在扶贫业务开发之初，该行在扶贫贷款的发放上，片面强调直接到户，通过近四年的“撒胡椒面”式的信贷扶贫，发现资金虽然投放到了贫困农户上，但仍然改变不了他们贫困的现状，扶贫资金没有发挥应有的作用，甚至使部分贫困户因增加债务负担而减缓了脱贫速度。

面对这种单一不便管理的信贷扶贫现实，该行开始寻求适合鹤峰实际的信贷扶贫思路。随着该县民营企业的发展，“立足本地资源优势，发展特色经济，支持产业扶贫”的信贷扶贫指导思想得以确立。农行扶贫贷款不再强调直接到村到户，在投向上，以市场为导向，支持产业结构的调整，支持一批能够带动贫困户增加收入、有市场竞争力的产业，进一步改善市场条件，提高贫困户的收入水平。因此，该行从1993年开始大力支持民营经济发展，逐步走出了一条“公司+基地+农户”的信贷扶贫开发之路。 mFqOKw30LSASCmafyUJOkTyQ1oajge1XOJYbbYMUNTNoX6xRpT9dfvQR63Zefwfn