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“两票制”选举村支书的出现有其深刻的社会背景，社情民意“倒逼”着广水市进行制度转型，广水市面临的方案有两个：采用应急性的举措，适当调整某些村庄人事安排；探索民主监督新的制度。在转型乡村社会应急性的举措实施起来极其被动，也面临着左支右绌的窘困。探索制度化的民主监督途径，需要宏观视野又需要精细操作，这对广水市执政水平是一个重要考验，广水市认真研究后采用了第二种方案，由此有了“两票制”及后续的调整、变迁。
广水市位于湖北省东北部，东与大悟县毗连，南与安陆市、孝昌县相邻，西部与随州市曾都区交界，北与河南省信阳市接壤，自南北朝置县，已有1400多年的历史。有中国八大名关之一的武胜关，扼南北交通要冲的“鄂北门户”，是鄂豫物资重要聚散地。人口93万。经2004年乡镇合并后，现辖17个镇、街道办事处。
随着市场经济的发展，广水市民众的思想观念、行为方式等都发生了一系列深刻变化。2000年前后，农村基层组织先进性和代表性不强的问题逐渐暴露。比如，由于骆店乡青堆村村支书工作方法简单、作风粗暴、经营管理混乱，群众三次集体到省委省政府上访，造成了村级班子瘫痪。由于党支部凝聚力不够，草店村五年内换了六任主职干部，叶田村三年内换了五任主职干部等。群众对村党支部书记不拥护、不支持，农村党员在农民中的影响力下降，农村党群、干群关系紧张恶化时有发生。
1998年11月4日，九届全国人大第五次会议通过的《村民委员会组织法》在全国推行，农民展现出很高的热情，但也带来了新的问题需要回答：既然村民委员会的委员可以进行海选，村党支部书记为何不行。对于群众提出的“海选”产生村支书这一有违组织办法的诉求，广水市委没有简单地加以否定，而是经过慎重考虑之后，吸取了群众要求中的合理成分，决定先由群众投信任票，然后由党员投选举票。这一方案经广水市委组织部总结完善确立为“两票制”选任村支部书记的实施办法。在农村社会转型的条件下，“两票制”一经实施就得到了广大农民的拥护，加强了党的执政基础，有效化解了农村的社会矛盾。