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项目是推进社会经济发展的载体。在项目的全生命周期管理中实施全过程工程咨询势在必行。2019年3月15日，发展改革委、住房城乡部联合发布了《全过程工程咨询服务发展指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）。该指导意见从鼓励发展多种形式全过程工程咨询、重点培育全过程工程咨询模式、优化市场环境、强化保障措施等方面提出一系列可操作政策措施，全面指导、推进尤其是在政府投资的项目中实施全过程工程咨询管理模式。C市奥体中心项目采用代建管理模式，咨询服务范围为代业主方的全过程项目管理、招标代理、全过程造价咨询业务，按照全过程工程咨询的“1+ N ”模式运作。其中“投资控制”作为全过程咨询的主线，通过限额设计、增加概算内审、严控设计变更、严格的限额招标、制定合理的合同体系、执行完善的合同条款，成了C市政府投资建设项目上没有超概算且有节余、实现增值的典范。
C市奥林匹克体育中心项目位于C市高教园区，距市中心区6km，总建筑面积52200m 2 ，批复的概算总投资为3.07亿元。项目于2009年3月18日正式开工，瑞和安惠项目管理集团受C市政府委托作为工程的代建管理方（咨询方），在各参建单位的共同努力、积极配合及相关部门的大力支持下，于2011年11月组织完成了六方竣工验收工作，于2012年6月正式移交给使用单位。
体育场建筑面积34700m 2 ，框架结构，地上3层。比赛场地包括径赛使用周长为400m的塑胶标准环形跑道、标准足球场及设有铅球、标枪、铁饼、链球、跳高投掷区、3000m障碍水池、撑竿跳等各项田径赛事场地，可容纳16000人同时观看比赛。
体育馆建筑面积17500m 2 ，框架结构，地上3层。设有训练厅及比赛大厅，之间设有防火隔音活动墙，设有排球、篮球、手球、室内足球比赛各一块场地。能够举办羽毛球、乒乓球、网球及体操（自由体操、跳马、鞍马、双杠、单杠、吊环、高低杠、平衡木）柔道、摔跤、拳击、击剑、举重、技巧、艺术体操等一般赛事。固定座椅3992席、主席台75席、移动座椅1740席。
C市奥林匹克体育中心项目效果图如图1所示。
图1 C市奥林匹克体育中心项目效果图
按照全过程工程咨询的“1+ N ”模式，作为本项目的咨询单位，除完成了代业主方的全过程项目管理外，还完成了本项目的招标代理、全过程造价咨询业务。咨询服务内容清单如表1所示。
表1 咨询服务内容清单表
续表1
续表2
注：“★”表示组织或管理；“◆”表示负责或执行；“○”表示协调或配合。
本文主要从“投资管控”的角度，简析以“投资管控”为核心的全过程造价咨询服务。
本项目委托方为C市发改委代建管理办公室，使用方为C市体育局。瑞和安惠项目管理集团有限公司以公开招标投标中标的形式承接该项目的全过程代建管理服务。瑞和安惠项目管理集团为本项目成立了“C市奥体中心代建管理项目部”，在总咨询师带领下，设置了设计管理部、工程管理部、预算合约部、招标管理部、财务管理部和综合办公室（PMO）。同时集团专家支持团队对本项目提供强有力的技术支持。
项目部与其组织关系如图2所示。
图2 项目部与其组织关系图
项目部组织架构如图3所示。
图3 项目部组织架构图
各部门岗位职责详述如下。
（1） 总咨询师。
1）作为代建单位法定代表人授权的全权代表，全面履行项目代建管理合同，对项目管理负总责；
2）负责实现本项目合同文件承诺的项目目标，负责组织落实项目管理过程中的相关事宜；
3）负责建立项目管理部及确定项目部内部功能工作岗位设置和职责，并适时调整；
4）负责建立项目质量管理体系和HSE管理体系并组织实施；
5）负责落实参与项目实施各方的分工和工作关系，协调处理项目管理外部沟通事宜；
6）负责项目管理大纲的制定，组织实施、控制；
7）负责组织编制和审定项目工作计划、资金使用计划、项目预算、采购合同等技术文件，监督落实相关计划的实施；
8）决定与控制工程实施过程中的各类变更许可事宜；
9）负责审定项目资金的使用与支付；
10）对重大事项的处理提出处理意见和建议。
（2） 设计管理部。
1）组织对设计方案和初步设计的评审、施工图纸的会审，及对工程设计工作进行管理；
2）负责施工组织设计及重大施工方案的审批；
3）参与现场重大质量、进度问题的处理；
4）负责工程创优的组织、检查和申报工作；
5）负责与集团专家支持团队的对接、协调；
6）负责项目前期外部市政条件的落实；
7）负责办理相关政府职能部门（人防、消防、园林、环保、交通、地震、市政管网等）的行政审批手续；
8）负责办理策划许可证、施工许可证、开工审批表等项目前期开工手续；
9）负责落实施工临时水电的申报；
10）负责竣工阶段政府相关部门验收手续的办理。
（3） 招标管理部。
1）根据《项目建设总进度计划》及有关招标采购技术要求，编制《项目招标采购计划》，明确项目招标采购工作的范围、进度、原则和程序；
2）制订《招标采购工作方案》，报经项目管理部确认后实施；
3）结合项目技术人员编制的采购技术要求，组织编制采购招标商务文件；
4）组织对分包商报价的商务评价和综合评审，择优选择合格的分包商及供应商；
5）协助招标代理单位对外办理与招标工作相关的各类申请、备案手续，并负责准备、编制相关文件资料；
6）负责组织合同起草和谈判，协助总咨询师签订工程及物资采购合同；
7）负责分包合同的实施和管理，监管合同各承包的履约行为，办理相关履约文件，对分包商和供应商的履约情况进行评价、考核；
8）协助总咨询师做好合同签订后的执行过程中产生的相关变更及补充协议的管理。
（4） 综合办公室（PMO）。
1）协助总咨询师编制项目管理范围内的工作分解结构；
2）负责编写项目前期工作计划、项目建设总进度计划和拟订资源需求计划；审核项目实施中，各工作单位上报的阶段工作计划；
3）收集、整理项目的各类资料、文件、工作成果，并编目、归档；
4）负责归档的各类资料、文件、工作成果的使用、查询、借阅管理；
5）负责组织竣工资料的编制、归档、备案、移交工作；
6）负责项目内外部往来函件、文件的接收、发放工作；
7）负责项目各类会议管理、整理，收集相关会议纪要，并监管会议决议的执行情况，及时反馈各方意见、建议与信息；
8）负责各外部单位对项目进行检查、参观等事宜的接待工作。
（5） 工程管理部。
1）协助总咨询师做好组织编写、审查设计任务书、设计需求质量计划等设计文件；
2）负责编制招标文件中的技术文件部分；
3）负责设计论证、设计优化、设计可行性与可靠性等论证；
4）负责协调组织项目工程各专业工程的质量监管；
5）负责项目实施的安全和文明施工监管等工作；
6）协助总咨询师解决工程技术问题和工程变更的管理；
7）组织项目部审查各个标段的施工组织设计和重大施工方案；
8）负责编制各阶段的施工计划；
9）负责审核施工单位的重大施工方案；
10）协助总咨询师组织工程完工后的竣工验收；
11）负责工程移交及工程保修工作。
（6） 预算合约部。
1）负责年度投资计划的报批工作；
2）负责项目的工程造价控制，实现工程造价控制目标；
3）负责编制项目投资计划和项目资金使用计划；
4）负责制订工程造价控制工作方案，提出工程造价控制建议，报经总咨询师确认后实施；
5）负责组织预算审核、工程量清单编制、结算审核、决算报告等编制工作，并负责施工过程中工程量的核实；
6）负责核对财务付款明细，适时向总咨询师报告工程进度与工程款支付情况；
7）负责审核各类工程付款的申请并提出初步审核意见，报总咨询师及使用单位审查，协助财务人员办理项目用款支付手续；
8）负责市场询价，及时收集材料、设备价格变动信息，提供工程造价动态调控方法并协调实施；
9）审核竣工结算，配合竣工决算。
（7） 财务管理部。
1）负责项目所有的账目管理，执行工程预算和同款计划，申请和管理项目账户内资金，办理工程款支付手续等工作；
2）负责核对财务付款明细，适时向总咨询师报告工程进度与工程款支付情况；
3）负责办理项目用款支付手续。
（8） 集团专家支持团队。 主要职责是对投资决策、工程设计、施工难点、风险控制及法律法规等方面提供咨询服务，并提出指导性建议，以确保工程的顺利进行。
（1） 做好咨询合同的评审。 全过程咨询合同签订前，对全过程咨询合同的风险进行分析，主要体现在投资控制和工期控制两个方面。全过程咨询合同在奖罚条款上对投资目标和工期目标的控制上有以下两条约定：一是项目实际建设投资金额超过合同约定投资控制金额的，由咨询单位按实际超出数额全额补足；二是因咨询单位原因未按约定工期（或调整后工期）竣工交付代建工程的，每逾期一日扣减费用3000元。此两条对咨询单位的风险很大，经多次谈判，在全过程咨询合同补充协议上增加了“非咨询单位原因造成工期延误的，总工期相应顺延，由此延误的工期和增加的费用及由此造成的施工单位的索赔，不计入全过程咨询目标控制范围内。因上述原因延期增加的费用三方另行协商”。利用了项目风险管理中“风险减轻”的对策，规避和减轻了咨询单位的风险。
（2） 前期手续办理阶段管控。 全过程咨询合同签订后，咨询单位在C市代建办、使用单位（体育局）的协助支持下，完成了前期手续办理，主要有：项目建议书办理和批复、可行性研究报告的批复、地震安全性评价、环境影响评价、初步设计批复、消防审查、施工图审查、建筑垃圾处置核准、建筑工程施工许可等。
在办理前期手续的过程中，咨询方代建项目管理部与相关各行政主管部门积极沟通，从投资控制的角度，收集、熟悉掌握当时当地的相关文件、政府规章制度，与相关部门进行核对、计算，详细讲述项目现场的实际布局、计划采取的施工方案、措施，将可能的缴费降至最低。例如，在环卫局办理建筑土方外运（建筑垃圾）处置证时，现场技术人员与环卫局就土方量结合场地自然标高情况进行土方量的核算，结论为“回填量大于挖方量”，不涉及外运情况；并且保证对运输车辆在场内进行全封闭式管理，车辆进出施工现场保证保持整洁，采取及时洒水、遮盖等有效的防尘措施等，免去了征收相关费用。
该项目代建管理介入时，初步设计、施工图设计工作已经由使用单位（体育局）经过比选委托某设计研究院进行并已经签署《建设工程设计合同》，已经提出了《设计任务书》，设计单位并已经依此《设计任务书》开展设计工作。
（1） 初步设计审批前增加内审环节。
1）组织初步设计的内部审查会。在确定投资概算之前，为保证概算的准确程度，同时为了保证咨询单位对投资控制目标的实现，增加设计概算的内审。在发改部门正式审查前，咨询方邀请相关专家组织了对初步设计及概算的预先审查。由造价工程师负责，对照施工图纸，对概算书的工程量、定额子目列项、人材机及设备等的市场价格、取费类别等进行了详细核对，发现问题，并邀请设计师到图审单位对照图纸逐项落实计算过程中的问题，逐项答复并对不妥之处进行修改。其中对设计概算中漏算、少算部分进行了核增，优化部分进行了核减。
2）实行设计总包。对于专业性强的专业，如钢结构、幕墙、体育工艺、智能化、精装修等，实行专项设计。专项设计由设计总包单位进行分包，而不是由业主进行分包。这样更有利于发挥设计总包单位的优势，同时可以聘请专业设计优化、设计监理单位审核、优化。明确要求限额设计，并制定相应的奖惩条款，加大设计院对概算的控制压力和动力。从源头上保证施工与概算的有效衔接。
（2） 施工图设计阶段重视专业间的协同。 各专业设计人员间加强对接、碰头，避免因专业冲突造成设计变更。对专项设计单位深化图纸的审核，咨询单位加强管理，一是对专业交接界面审核，二是要求深化设计必须进行优化，从节约成本角度出发不无端提高标准、增加设计内容。出具正式图纸前，咨询单位组织专业人员、设计咨询单位、设计院、深化设计单位共同对接，对各方提出的问题及时修正，以减少施工阶段的变更。要求各专业图纸在出具时必须达到施工图设计深度，尽量避免二次深化设计。施工图出具后，进行施工图审核时，充分发挥图审公司的作用，尤其是对于设计优化方面的建议要重视并要求设计单位进行重新验算、调整；必要时组织专家进行审核，避免设计上的重大失误。
（3） 施工阶段严控设计变更。 重视图纸会审环节，充分听取监理、施工单位从施工角度提出的合理化建议，将隐含的图纸问题在施工前解决。要求设计代表常驻现场，对于施工过程中出现的问题第一时间给出解决方案并及时处理，对于未能体现设计意图的及时提出调整。尊重设计单位的意见，在不违反结构安全和建筑总体效果的前提下，可以结合设计师意见和现场实际情况果断决策，提高工作效率，保证项目总体进度。对于设计变更要结合代建模式做出相适应的变更管理流程，充分征求和尊重使用单位的意见；同时做好设计变更的事前估算，严格实行“一单一算”，估算结果与概算对比后确定变更是否执行。
合同体系的建设对投资管理尤为重要，项目实施前应做好合约规划、确定合同架构，做好界面划分。项目管理中招标管理与设计、合同管理的关系是密不可分的，招标管理工作的质量控制直接影响到后期项目管理工作中质量、进度、投资、安全文明等控制，是整个全过程咨询中的关键重点控制点。
（1） 合约规划构建。 构建合理的合同架构，将所有与咨询单位发生或者直接管理的合同主体纳入管理，并与各阶段招标计划相吻合。在编制招标总控计划时，根据不同的工程或材料、设备编制不同的招标预审和后审形式，能够规避和减小后期管理的风险。编制合理的界面划分表。以设计主体单位和设计内容为单元划分编制设计界面划分表，可分为设计总院和专业工程设计院，并界定设计范围。按照设计界面划分表及各专业工程的特点，考虑专业工程交叉施工作业的时间和施工工艺、工序等因素，编制施工总、分包界面划分表。合同架构如图4所示。
图4 合同架构图
确定合理的招标形式。选择合适的招标形式，能够择优低价选择中标单位，按工程实际情况选择更适合承建的中标单位，减少后期管理风险。编制合理有效、合规公平的招标文件及合同条款。招标文件中除常规招标条款外，还应在合同专用条款中明确对中标单位在实施过程中的管控措施和方法。招标文件中，合同文本是重点，按照国家、省有关示范合同文本编制适合项目特点的条款，除常规的进度款支付等条款外，还应编制详细的奖罚措施、对相关单位的配合及相关费用、变更的实施及费用如何结算等条款，并本着公平的原则编制条款，霸王条款会给项目管理带来极大风险。
配合招标应配备足数的设计管理人员，为编制招标文件技术要求提供支持。经审核通过的施工图出具后，咨询单位设计管理人员要对图纸进行全面的理解和会审，并按照界面划分表、招标总控计划、施工图等文件详细编制各分项招标的技术要求，尤其是涉及使用功能和特殊行业要求的，必须详细地进行描述，规避工程施工和设备供应交付带来的风险。
根据不同性质工程和材料、设备对中标人的要求编制适宜的评分标准。在编制招标总控计划时，应根据工程或材料设备的特点，编制各分项招标所特有的评标办法，界定技术、商务部分所占分数比例。
（2） 严格界面划分。 在招标阶段充分确定好各个专业施工界面的责任后，咨询单位根据界面划分编制招标清单及控制价。做界面划分时各个专业之间要充分沟通、充分考虑自身专业的施工要求。对于多项目，还应该考虑多项目做法的一致性、统一性。造价、招标、现场管理人员应沟通配合，对于总体工作招标内容范围明确，因为算量各管一块而造成的遗漏。如消防招标时场馆作为一套系统，分两个单项做清单可能会漏掉场馆之间连接部分的管线。
在编制招标工程量清单及控制价时，暂定价材料品种、数量不宜太多。如将水泥列入暂定价后，装修阶段地面、墙面及砌筑施工段所用水泥部位零散、造价信息以月为单位确定所施工完成的工程量不易统计，确价难。将钢筋列入暂定价后，钢筋价格的确定建议采用自主体施工起止时间内造价信息中钢筋价格的算术平均值，容易实施调价，可操作性强。还有的情况是，在确定暂定价时仅暂定材料价，不包含安装费，在现场实际确价过程中很多是“谁制作谁安装”，此价格的暂定与实际存在不相符、脱节。因此在暂定价材料确定过程中，确定需要暂定价的范围和原则，暂定价是综合单价暂定，还是仅仅材料费暂定。确定时还应根据材料的数量、价格占材料价格比重，常规材料与特殊材料（比如体育馆隔断）的确定，暂定价材料的认价与结算如何进行调整，以及是否需要考虑总承包管理的增加费用。
履约管理是贯穿于项目整个实施过程的，本项目上我们在部委制式合同文本的基础上、参照FIDIC合同条件，结合项目实际将专用条款逐条细化，保证参建各方的利益、实现风险合理的分担、充分发挥政府投资的效益。
（1） 履约管理的几个重点方面。 根据项目特点，制定合同管理重点。首先，加强承发包管理，合同履行中重视合同转、分包的管理，严禁工程转包，主体工程不能分包，不得将工程肢解分包；其次，定期对合同履行情况检查。合同履行中，检查合同承包方是否按合同约定或投标承诺全面履行合同，如施工承包合同中，施工方总咨询师是否实际到位，技术合同中设计总监、施工总监是否实际到位等，对承包方不按合同约定履行合同的行为，按合同进行索赔；第三，合同造价管理，合同履行过程中，若发生与合同约定不一致的地方，应在遵守投标文件及合同原则的基础上，会同监理、造价咨询单位对变更内容进行审核，提出意见，尽量避免施工过程中变更事件的发生，变更事项确定后及时通知相关单位，以减少材料、设备的损失；第四，合同质量管理，合同条款中明确合同质量要求，并对其有相应的奖罚规定及措施，在施工过程中应通过建立单位加强对材料质量的把关和对施工过程的严格控制；最后，合同工期管理，为确保建设工程项目按期完成，合同工期应服从并服务于项目总体进度计划，在合同中要有对工期的拖延和惩罚措施。
（2） 严控变更签证。 变更签证的控制对政府投资项目造价管控尤为重要。变更签证费用增加是概算增加占比较大的因素。在项目正式实施前，根据项目代建模式的特殊性，制定了本项目的变更、洽商、签证程序，如图5所示。
本项目工程竣工结算审核共涉及建安施工单位51家，工程建设其他咨询服务单位49家。从审计过程来看，应当注意以下几个问题。
签订施工合同或供货合同，控制投资的最有效方式是采用固定总价模式，此模式对项目总的投资控制起到了决定性的作用。现场咨询工程师要充分认识到固定总价合同的重要性，对合同条款中核心条款的约定应烂熟于心。另外，将主要材料、设备划定三个以上的同档次品牌，这是控制质量的最有效方法，在施工过程中为控制质量提供了最直接的依据。施工过程中的洽商、签证等在签认时，一定要认真审核其独立性和完整性，不得出现模糊的词语。不能因为少一个字或多一个字，而增加结算时的争议。
与传统的造价管理内容不同，本项目上重点加强了项目投资的动态月报。每月末重点分析合同内已完成产值，准确估算合同内增加费用、合同外增加费用，掌握动态的工程投资完成情况及变化趋势，及时研判是否在批准的投资概算之内。
另外由于代建模式的特殊性，咨询单位需要设置专门财务人员完成对财务账的管理。制定了适合本项目的“项目建设资金支付程序”。在项目实施过程中因总包、分包、材料设备供应的甲供等情况出现很多不可避免的非常规的付款方式，从审计过程来看，无论采用哪种方式支付工程款或材料货款，收款方或被代付方都要有详细的记录，并注明付款原因，以便审计时随时查找。
工程款支付流程具体如下：
（1）咨询方内部流程。造价人员编制完成工程量清单→总咨询师审批→总工办审批→财务审批→总经理审批。
（2）外部流程。工程量清单申报→代建办审批→财政局审批。
（3）支付流程。财务根据财政审批后的工程款支付审批表和公司内部流程并经总经理确认后，会计通知出纳办理对外支付。建设资金审核支付程序如图6所示。
图5 项目变更、洽商、签证程序
图6 建设资金审核支付程序
本项目对于投资控制的目标及其严格，咨询方向委托方提供了项目概算总投资10%的履约保函（3000万元），随时面临超概扣保函的风险。全过程咨询方通过上述叙述的限额设计、严控设计变更、制定合理的合同体系、等诸多措施，实现了投资管控的目标，实现节资率3.44%；利用节约的资金，征得委托方同意后，为项目增加了概算范围外的楼体泛光照明、景观照明等实用功能，实现了增值。具体的三算对比情况如表2所示。
表2 C市奥体中心项目三算对比表
续表3
全过程工程咨询具备许多优势，首要的一点就是节省投资。本项目实施以“投资管控”为核心的全过程咨询，服务内容贯穿了全过程，整合了各阶段工作服务内容，更有利于实现全过程投资控制。由一家单位提供全过程工程咨询服务，咨询方可最大限度地处理内部关系，大幅度减少业主日常管理工作和人力资源投入，有效减少信息漏斗，优化管理界面。缩短工期的同时会降低各参建单位的管理费用，尽早发挥项目的实际效益产生收益，有利于投资管控。各专业过程的衔接和互补，可提前规避和弥补原有单一服务模式下可能出现的管理疏漏和缺陷。这种模式还可以充分发挥咨询方的主动性、积极性和创造性，实现项目的增值。这些优势体现的结果都与“投资”是休戚相关的，投资管理水平高低决定了全过程工程咨询的成效，以投资控制为核心的全过程咨询因为关注了投资人最关注的“钱”的问题，将成为全过程工程咨询的核心价值所在。
瑞和安惠项目管理集团有限公司提供的案例为政府投资的体育中心公益项目。在本项目中，咨询单位提供的服务为项目代建工作，贯穿工程建设准备阶段、设计阶段、招采阶段、实施阶段、验收阶段等多个阶段，以投资管控为目的，在各个阶段采取措施，保障项目的三大目标顺利实现。
在前期准备阶段，针对项目特点，仔细核算每项费用，通过土方挖填平衡分析，减少了不必要的支出；设计阶段，加强设计图审查，多层次深入审核，保障施工图纸的完整性和可靠性，减少了施工过程中的设计变更和索赔；招标采购阶段，遵循合理公平的立场，合理制定招标文件及合同文件的条款，通过合同约定，将施工阶段的可能发生的争议在合同中消化，减少了矛盾，有利于沟通协调，提高了工作效率；实施阶段和竣工结算阶段通过制定管理流程，加强目标控制，有效地保障工程施工顺利进行和投资控制。
本案例通过完善项目组织结构，以组织管理为主线，强化各参与方的职责及工作内容，取得比较好的效果，本项目的全过程工程咨询实践经验具有较强的可借鉴性和先进性，值得推广。
点评人：吴玉珊
龙达恒信工程咨询有限公司