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改革开放40年来，在“发展型政府”主导的治理模式下，中国经济得到了迅速发展，综合国力显著增强。然而，在国家经济增长高歌猛进的同时，社会发展也出现了一些问题，如贫富差距加大、公共服务供给不足、社会保障不力等。从“发展型政府”向“服务型政府”转变是一个充满挑战的过程，其涉及中国行政体制的改革，乃至地方政府治理转型。
十六届三中全会提出了“以人为本”的执政理念，党的十九大也提出了“以人民为中心”的发展思想。在地方治理的实践中，传统的“官本位”与“人治”理念仍占据一定地位，这是新时代治理理念转型的关键问题。
“官本位”是以官员为中心，将官职的高低作为衡量社会价值的标准理念。它表现为一种等级森严的上下级制度，同时在这种制度下，官员具有以权谋私、追逐特权、混淆政法等特征。在中国长达千年的封建统治下，“重官主义”盛行，官僚对民众有较强的控制权。受不良传统文化的影响，部分公职人员的服务意识淡薄，导致民众意愿受不到重视，政府公信力不断下降。
受“官本位”思想浸淫的部分公职人员，在处理公共事务上也会奉行“政府本位”主义，过于强调政府至上，夸大政府作用，以管制型模式过度干预微观管理活动，同时也限制了社会自身的活力。“人治”产生于中国传统君主专制时代，主要表现为统治者的绝对权威。其本身就具有不确定性与冒险性，将公共事务的处理交由统治者或官僚决定，难免受其个人素质、情绪等多方面的影响；其次，它强化了官僚的权威，加速腐败，导致社会不公的频频出现。
从纵向来看，政府间权责不对等问题凸显。地方政府治理的实践表明，政府层级越低，承担的公共事务越多，责任越大，而相应的权力和资源却难以完全配套，以致基层政府治理的问责压力非常大。尤其是县乡政府，直接面对群众和基层矛盾，在责多权少的现实面前，对上负责和对下负责同时加压，让他们难以做到两全其美。
从横向来看，政府部门职能边界模糊是治理结构转型的一大挑战。各部门设置的首要目的，就是将政府承担的各项职能进行细化，具体到实践中去，以更好地处理公共事务。各部门间因边界不清，职能相互交叉，无人负责、相互推诿的现象屡见不鲜。
目前，部分地方政府在履行其职能时，表现出一定的行为偏好。管制取向明显的经济调节、社会管理、市场监管职能，在政府实际运作中有趋于强化的倾向，而具有服务取向的公共服务、环境保护等职能则被弱化。政府职能“缺位”或“越位”，使得“服务型政府”的构建在部分地区举步维艰。
首先，部分地方政府在其偏好凸显的职能方面频频“越位”。例如，通过僭越市场机制，直接干预微观经济活动来进行经济调节，为促进本地区的商品销售；通过对外地产品进行额外收费或实行不同的质检标准，使得地方保护主义盛行并干扰正常的市场秩序。其次，部分地方政府通过增加政府审批环节、多重监管等方式执行市场监管职能，导致耗时过长、企业压力增加、政府办事效率下降，从而抑制了产业的发展。最后，部分地方政府在执行社会管理职能时，经常过度管制，导致社会活力降低，基层民主推进缓慢。
而在偏好并不显著的职能上，部分地方政府的职能“缺位”现象难以改变。例如，在履行以满足公共需求为目标的公共服务职能上，因缺乏市场竞争，导致公共产品的供给效率低下，无法适应公共服务需求数量的日益增长和多元化的发展趋势。
自公共行政学产生以来，民主行政与科层制行政（或官僚制）之间的争论便从未停止，两者之间的张力源于学科本身，其产生的范式冲突直接表现为：如何平衡“效率”与“民主”之间的关系。
在长达数百年的学科发展中，众多行政学家对此的观点各不相同：怀特认为公共行政的目的就是实现资源的最有效利用，效率准则是其理论基础
；西蒙虽然无情地批判了传统公共行政对效率的崇拜，他从“有限理性”的角度出发提出了用满意性准则代替最优化准则，但同时他却强调引入逻辑实证主义而将事实与价值相分离，并将行政科学的价值取向设定在效率之上，表现出他对效率价值的坚守
；沃尔多则认为，公共行政不可避免地是政治理论，公共行政的发展是政治思想史的一个篇章
，民主行政是公共行政的应有之义，科层制的效率不仅不是一个价值中立的概念，甚至可以说是与民主相对立，是民主理论发展的主要障碍
；文森特·奥斯特罗姆则运用经济学的分析方法，提出了重视偏好的有效公共组织的特征，在公共行政中顾客则为全体公民，这也表现出了他对民主制行政的推崇；登哈特更是直接提出政府不应“掌舵”而应“服务”。可见，在公共行政学的发展史上，民主行政与科层制行政的关系，始终因“民主”与“效率”的内在张力而备受争议。
在实践中，科层制自产生以来广受诟病，主要集中在以下三个方面：寡头政治的产生，绝对服从滋生出极权主义，在强调稳定与持久的科层制下，寡头政治的生命力更是逐渐加强，这样僵化的集权模式与民主可以说是背道而驰；暗箱操作致使信息垄断，在封闭式的科层制结构下，公职人员通过垄断特有信息来源以确保统治及效率，在不透明的信息流通形势下，公民所具有的监督政府的权利被变相剥夺，民主价值受到中伤；专业主义下政治责任的缺失，成为科层制中一员所必需的专业知识的保密性使得群众无法广泛参与到公共事务中去，同时，由上级任命的公职人员会向上级负责而非群众，因单纯追求简单个人利益相加，科层制必然削弱社会自治与民主责任感。
就价值层面来说，民主所包含的“自由、平等、参与”等价值理念，与“精英治理、分工明细、集权”的理念为主的科层制似乎存在着巨大的差异。对于科层制这一建立在法理权威之上的命令—服从类型，韦伯在提出时就意识到它的尽头必然走向僵化，而民主行政是使科层制保持活力的关键所在。因此，如何实现“科学”的科层制与“适度”的民主相结合，将民主制贯穿科层制是化解科层制困境的关键。
在各国政治过程中存在着常规化和运动式的双重机制，两者互为矛盾，相互依存。常规化治理是指建立在分工明确、结构完善的科层制组织之上，主要通过稳定重复、常规程序及资源的有效整合与利用，进行各种治理的活动；而运动式治理则是掌握着政治权威的领导层与决策集团，通过政治动员的方式，集中社会资源进行社会治理。
近年来，由于运动式治理在各个领域的采用频率有逐渐增加的倾向，引起了众多社会学者的广泛关注。唐皇凤认为，在官僚制社会下常规化治理是符合社会正常治理要求的，而运动式治理则是反常态的治理方式。
同时，冯仕政将政治运动与运动式治理视为一体，称之为国家运动，并认为任何国家运动都是无法持续发展的。
周雪光则认为，运动式治理有其发展的历史背景，作为一种应对科层制失败的临时政治机制，有其合理性与稳定性。
诚然，常规化治理确有其弊端。同时，运动式治理在中国近代发展中也发挥了一定的积极作用，它打破了常规的组织结构，冲击了官僚制的稳定性，然而这种影响只是短期的、暂时的、不可持续的。因此，当前问题主要集中在实现运动式治理的常规化上，以确保运动式治理实现的政策结果能够可持续，以及减少官员避责心理，强化其责任意识，确保政策的落实。
总之，运动式治理和常规化治理作为我国地方政府治理实践的不同机制，各自发挥着重要的作用。两种机制的融合优势自不必说，但问题的关键是二者之间可能存在潜在的“互斥”，即运动式治理对常规化治理的“制度规范”和“民主机制”的“超越”。这在某种程度上可能危及常规化治理所依赖的正式制度及理性原则的底线，以致政府治理实践的非理性蔓延，甚至阻碍地方政府治理的现代化进程。同时，常规化治理的单一机制在实践中囿于科层制组织固有的弊病，效率悖论问题始终存在，显然这对后工业时代的公共事务管理而言是不利的，对新时代社会矛盾的化解也是一种牵制。可见，如何准确把握常规化治理与运动式治理之间的阀域限度，或许正是新时代推进地方政府治理转型的纠结之处。
公共权力与社会自治之间的关系，表征了国家与社会之间的关系状态。2016年5月，李克强在全国电视电话会议上提出“放管服”的改革措施，即简政放权、放管结合、优化服务。其中，简政放权的提出正是基于公共权力与社会自治之间的张力，其目标指向便是实现国家与社会之间的权力平衡。
首先，社会自治广义而言是指群众自己管理社会事务，其主要表现为基层群众自治，分别包括城市社区居民自治与农村村民自治，以自我管理、自我教育、自我服务为宗旨处理基层事物。同时这种自治权还可以通过组织化形成各类社会组织，参与各类社会公共事务的管理。而公共权力与社会自治之间存在着张力，主要表现在基层政府与村居委或其他社会组织之间的关系运行。
其次，部分社会组织甚至直接作为某些政府部门的下属机构，处理政府安排的各项工作，缺乏独立性和自主性。作为社会治理的重要组成部分，社会组织的发展缺乏足够的政策支持，同时中国社会组织的发展历史短暂，自身能力建设尚处于发展阶段，使得原本根基薄弱的社会组织更是举步维艰。
事实上，政府与社会之间本应保持“指导与被指导”的关系，而非“管理与被管理”的关系，政府强势主导的结果是社会自治的不断内卷化，公共权力渗透到各种社会自治形式中，使得社会自治被纳入公共权力适用范围，国家与社会之间的平衡难以维持，导致社会失灵的发生。这些都会导致政府职能转变难以落到实处，地方政府治理转型遭遇尴尬。当然，平衡公共权力与社会自治之间的矛盾，关键前提是理顺国家与社会之间的关系，也即前文提到的理论叙事。