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政府是国家政治权威的代表，它以强制机制为基础，在国家治理中扮演着托底人的角色。政府治理转型关涉政府与市场、政府与社会之间的关系调整，这也意味着地方政府治理转型需要在“政府—市场—社会”的关系场域中讨论和践行。
政府与市场的关系是经济学理论发展的核心主题，其在不同阶段呈现出不同的特点。从15世纪末开始，随着商业资本的兴起，重商主义理论应运而生，其强调运用国家力量支持商业资本的发展，这是国家干预的原始形式。17世纪中叶，以亚当·斯密为代表的古典经济学诞生，其主张经济自由主义，反对国家干预，认为市场这只“看不见的手”是万能的，国家应该扮演“守夜人”的角色。随后，马歇尔对亚当·斯密以来古典经济学的经济思想进行了系统研究，强调自由市场经济是实现商品和要素均衡价格的方式，在其之后形成了“弱政府—强市场”的模式，在政府与市场的关系中，市场应发挥绝对作用。
20世纪之后，经济学界越来越关注市场失灵问题和政府作用。20世纪30年代世界经济大危机爆发，凯恩斯主义国家干预的理论兴起，作为现代国家干预主义形成的标志，其主张政府采取干预政策来调整经济。市场依然起主要作用，但政府发挥作用的领域和范围越来越广泛，形成“弱市场—强政府”的局面。20世纪70年代，西方国家陷入“经济滞胀”的发展危机，新自由主义取代国家干预主义，经过不断发展，逐渐形成了包含哈耶克为代表的伦敦学派、弗里德曼为代表的货币主义、卢卡斯为代表的理性预期学派等广泛的理论派系，其在继承古典自由主义的基础上，宣扬自由化、市场化与私有化。到了20世纪70年代，主张政府干预的新凯恩斯主义兴起，在这些理论的不断发展中，学者更多地探讨政府与市场的相互作用，以期形成“强市场—强政府”的均衡局面。
受西方经济理论的影响，我国政府与市场的关系不断调整并走上了渐进发展的道路，政府与市场的关系经历了从非此即彼的替代关系到两者都是资源配置手段的观念转变，从计划经济为主、市场调节为辅的计划经济体制框架到社会主义市场经济框架的体制转变，以及从市场在资源配置中的基础性作用到决定性作用的转变。我国理论界对政府与市场关系的认知也在不断深入，社会主义市场经济体制完善需要依靠顶层设计与基层创新的良性互动，鼓励混合所有制经济的发展是中国社会主义市场经济体制的重大创新，完善中国特色的社会主义市场经济体制将是中国的一项长期任务。
市场经济是契约社会的体制基础，新市场元素和分散的国家机构的结合，催生了中国治理的创业精神。但是，放纵的市场竞争必然会带来无序的竞争和经济发展的外部性，以致损害个体及社会的利益，偏离市场发展的预期目标。同时，过多的政府干预，也会抑制市场的充分竞争乃至经济的良性发展。在适应国家治理转型的背景下，如何重构政府与市场的关系？一般聚焦于如下观点。
一是发挥市场的决定性作用，推进经济纵深发展。尊重市场运行中的价值规律、供求规律、竞争规律，市场的供求关系会自动地引导市场主体的行为，市场主体通过竞争机制提高劳动生产率，完善的市场机制下的价格信号引导企业家基于比较优势做出行为选择。可以说，市场的自发机制保障了经济活力。然而，市场可能在某些方面是失灵的，如在产业升级和技术创新的过程中必然会产生诸多外部协调，信息不对称的问题。可见，市场的良好发展离不开政府引导。
二是完善政府的宏观调控，保障社会公平。加强定向调控、相机调控、精准调控，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制；深化商事制度改革，全面实施市场准入负面清单制度，清除市场准入的垄断障碍；深化国有企业市场化改革，支持民营企业发展，发展混合所有制经济，激发各类市场主体活力；发挥市场监管职能，政府应发挥“掌舵”作用，为市场制定交易规则，确保市场有效运行，同时进行微观监控，约束经济主体的不良行为。除此之外，对于市场中出现的新事物，还应基于“交易先于制度”的原则，加强事中事后监管。
三是明确权责边界，加强政社合作。重构政府与市场的关系，不仅是两者在资源配置上的平衡问题，而且关键的是明确权责边界，尤其是公共物品的供给和生产责任的分配。为此，创新政社合作机制，应采用服务外包及公私合作等手段，创新公共物品的提供方式，继续探索政府与市场的有效合作模式。
政府（国家）与社会作为人类共同体的两个领域，其在不同时期不同地域都有自身的特征，这些特征一旦被人们的观念固化，便形成了对国家与社会关系的不同理解，进而演化为不同的理论模式。其中“多元主义”和“法团主义”较为典型。前者强调社会空间的独立性和竞争性，以及对政府的制约作用；后者突出社会组织由国家授权认可并受国家控制
，强调国家与社会之间的制度化的合作关系。同时，“多元主义”建设基于发育良好的公民社会，它在中国并不具备条件；“法团主义”的政府主导治理逻辑对我国政府与社会关系的解释力较好。但是，政府与不同社会组织的关系是不同的，有的社会组织对政府的依附性更强，类似于法团主义，而有的社会组织则相对独立，其在结构上接近多元主义。概言之，由于这两大理论模式的个案研究取向，导致其对整体性解释存在不足，这就使得很多学者转而寻求其他替代性的理论模式。
基于此，康晓光等（2005）提出整体性的理论模式，即“分类控制”，其强调政府对不同的社会组织实施不同的控制策略，其控制强度取决于社会组织的挑战能力和社会功能
。继而，他们细化“分类控制”模式，提出“行政吸纳社会”理论
，界定控制策略为“限制”和“功能替代”，即在通过控制社会组织稳固政府权力的同时，政府有意识地发挥社会组织提供公共服务的功能。其研究标志着中国政府与社会的关系研究从局部走向整体，从静态研究走向动态。在此基础上，有学者继续从不同角度进行完善。比如，唐文玉聚焦于服务型社会组织，修正“行政吸纳社会”，模式为“行政吸纳服务”
，强调政府的支持与社会组织的配合；刘鹏提出“嵌入式监管”理论，即政府对社会组织实施嵌入性监管的同时，社会组织也愿意主动或被动地接受这种干预
。与分类控制相比，他们也更强调社会组织的自主性与主动嵌入性。另外，也有学者从政府角度展开分析，如，江华等（2011）提出“利益契合”分析框架
，认为政府对社会组织的控制或支持都是基于利益契合度做出的，其用利益契合度的概念解释政府策略灵活性，而它也是政府与社会合作的切入点；邓正来等（2012）指出国家“机会主义”的管理策略，是具有“生存性智慧”的可纠错性的、灵活的制度安排
；任剑涛（2014）则认为，国家要保持中立性，让渡制度创新空间，形成国家与社会良性竞争的互动关系
。以上研究都强调了政府的开放性与合作诉求。这些修正性的理论弥补了对社会组织的自主性分析，深入了互动关系的研究，为政府与社会的合作奠定了理论基础。当然，未来的研究还需在已有成果的基础上，进一步运用实证方法具体剖析，以此加强问题导向。
总之，政府、市场、社会三者均随着时代的发展，不断调整自身的行为模式和功能，它们之间的力量对比始终处于动态的博弈之中。三者形成一种共生与互补的关系形态，并在相互耦合中形成一种整体性的制度结构模式。推动地方政府治理转型，需要“政府—市场—社会”三者间的良性互动，它们之间的关系结构也是地方政府治理转型的理论叙事。
政府治理转型是国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。关于政府治理转型研究主要有三个维度，直接指向治理转型的实践环节，相对于前文的理论叙事而言较为具体和微观。第一，政治学视角，政府治理转型涉及治理的职能、职权与责任等层面，其主要回答“转型什么”的问题；第二，管理学视角，政府治理转型不仅是理论层面上的价值导向，而且是实践层面上的动态运行过程，涉及具体管理过程中资源、技术和制度保障等，其主要回答“怎么转型”的问题；第三，社会学视角，政府治理转型的目的是通过向市场与社会放权，建设服务型政府，构建社会协同共治的社会治理机制，更好地回应公众需求，其主要回答“向什么方向转型”的问题。目前，基于政治学的分析视角相对较多。
（1）权力维度
关于权力维度的地方政府治理转型研究，一般聚焦于中央与地方关系，从分权化改革、权责匹配等层面展开，其重点为剖析治理转型的政治逻辑。同时，一些研究从政府与社会关系的角度切入，探讨民主行政对推进地方政府治理转型的价值引导和根本影响。
首先，地方政府治理转型以政府分权化改革为逻辑起点，通过权力下放，使地方政府获得权力并成为独立的行政主体。但是，我国分权化改革存在分权不充分和地方权力膨胀的双重问题，分权不充分主要根植于权威体制与有效治理的矛盾
。张紧跟（2014）从分权目的的角度指出，立足中央集权的分权模式与公共资源的差异性分配，并不能增强地方政府在公共服务供给中的责任性与回应性
。周黎安（2014）从分权改革实践的角度认为，在行政权分配、激励机制和控制机制上的行政发包，赋予了地方政府更多的自由裁量权
，即分权改革获得了实质性的内容。同时，曹正汉（2011）从治理体制的角度指出，中国具有治官权与治民权上下分治的特征，地方在“治民权”上具有较大的自由裁量权和灵活性
，这种中国式分权体制的特征，决定了地方政府治理的自主性，甚或潜在的随意性。但是，在一些学者看来，改革开放后我国分权化改革从封闭性自主，转变为基于官僚组织控制和地方竞争体系的约束性自主，有效制约了地方政府自主性的膨胀
。为此，完善中央与地方关系的顶层设计，优化中央与地方的职能结构，合理配置财权事权，理顺重点领域条块关系，推进放管服改革，创新管理方式等都至关重要。
其次，财权与事权的统一，这是讨论地方政府治理转型的一个重要内容。关于中央和地方政府的财权与事权不匹配问题，有诸多解释。如中国政府独特的职责同构导致上下级权责脱节
；事权划分不清晰、不合理，财权事权配置的规范化和制度化程度低；转移支付监管不力。一般认为，财权与事权匹配主要通过两种路径，其一，从“事权”角度推进权力规范配置。该角度认为，划分事权范围，应着重强调公共物品的纵向央地职责范围和横向多方主体的多层供给模式；而且，事权划分的关键是厘清政府职能，维持事权划分的稳定性。其二，借助转移支付制度来完善权责配置，即强化转移支付制度是对财权、事权不匹配的矫正安排。这种制度安排将有助于实现财政平衡，促进地方政府财力的合理配置。
最后，民主行政是政府治理的价值选择，也是政府善治的一种制度安排。民主行政主张去中心化和公民参与，反对单一的政府集权和效率至上主义，其中蕴含了公民参与和服务于民的管理理念，公共利益导向是民主行政的基本要义。然而，科层制组织结构及其效率导向也是政府治理的应有之义。由此，实现政府善治，也就意味着要处理好效率与民主价值的内在冲突，孙柏瑛等（2018）认为，政府治理转型是在“自上而下”基层政权建设与“自下而上”权利诉求的双向互动建构中进行的
，即政府治理转型是权威主体与社会主体之间价值碰撞与利益博弈的过程。
（2）职能维度
政府职能是政府治理转型的重要内容，职能转变是治理转型的内涵式变革。中华人民共和国成立后，我国政府角色经历了三个阶段的变迁：计划经济导向的全能型政府，经济绩效导向的管理型政府，以及公共利益导向的服务型政府。政府职能也由“划桨”向“掌舵”转变。值得注意的是，职能转变并不是简单的职能削减，政府职能包括政治、经济、社会和文化职能，职能转变其实就是政府职能增加、减少、合并与分散的过程，只是它更多地强调职能的减少，如，行政审批改革、向基层放权的政策引导等；同时，它也强调职能的分散，如近年来职能面向的市场化和社会化趋势的不断增强。但是，政府职能的转变并没有改变“政府主导”的治理逻辑，由于政府职能自身的扩张性和非规范性，其容易异化为“政府本位”的观念和行为，造成政府失灵和治理失败问题。为此，转变政府职能的关键在于职能法治化，包括角色定位、顶层设计、体制机制等法治政府的完善和配套；同时，推动简政放权，转变发展方式，向社会组织购买服务等。
（3）责任维度
对政府责任的研究，涵盖了权责配置、政府行为选择以及微观机制设置等方面。学界一般围绕“权责—避责—问责”等内容展开相关探讨，即沿着权责不对等、风险回避的行为选择与问责制度缺失的逻辑，理顺政府责任机制。政府治理责任面临的主要问题是权责不对等，即有限权力与无限责任之间的冲突。之所以出现权责不对等现象，是由于权力与责任在触发机制、配置过程、边界范围和动态演变等方面出现的不匹配问题。
其中，“有权必有责”的初始权责划分机制可能是合理的，但最重要的问题在于边界界定和动态演变两个环节，即法律界定的不清晰、不完善。另外，在中央对地方政府“层层加码”的过程中出现了责任下移问题，并且正是因为边界不清，事权才有可转移的潜在性。由此可见，法治化程度低是权责不对等的主要原因。此外，有学者认为，正是“问责有限的分权”，即横向问责机制的不健全与纵向问责机制的有限性，使得地方政府可以自由追求财政收益最大化并选择履行职能。
也就是说，问责机制不力使得对权责不对等的制度矫正无法发挥有效作用。基于法治化程度低与负向惩罚的不力，风险回避成为政府行为选择的常态和“集体行动”。倪星等（2018）从风险的角度分析政府事前事后避责的行为选择
，也有一些学者从具体的治理情境及其风险规避策略入手
，这些都说明风险回避已经成为当前政府治理实践中的现实选择。为此，应从制度完善入手，优化权责配置，健全法律制度；同时，明确权责清单，制定底线责任标准，完善横向与纵向问责机制。
管理学视角牵涉治理转型的动态过程，聚焦于政府转型的过程取向，包括组织资源的运用、与技术的结合及制度保障等。组织资源是治理的基础条件，技术运用是治理的方式创新，制度则关乎治理的规范保障。
（1）资源维度
管理学是以人为中心，对组织所拥有的资源进行有效的组织和控制以实现管理目标的过程；而组织资源的运用就构成了治理转型的工具内容和基本资源条件，其分为物质资源与文化资源。关于组织资源的研究，主要集中于人力资源方面，即公务员队伍的管理与建设。另外，对于组织文化的研究也不在少数。就人力资源而言，公务员是政府履行职能进行社会管理的主体，也是与公民直接联系的政府“代理人”。然而，公务员群体“官本位化”倾向严重，政府管理职业化程度逐步下降。同时，公民对公务员容易提出道德洁癖要求
，也就是说，公务员素质建设不足的现状与公民的高要求之间始终存在难以协调的矛盾，这将直接影响治理效能。
推进治理转型，首先需要理念的转变，而文化资源建设是影响政府治理理念转变的组织因素。文化资源不仅涵盖了价值观与组织伦理等理念文化，而且还包含组织体制与奖惩制度等制度文化。有学者指出，利益偏好、路径依赖和制度环境
等因素，增加了治理转型的复杂性，即理念滞后和制度文化不完善是组织文化面临的主要问题。为此，要确立以公共服务为核心的价值观和行政文化理念；加强行政伦理教育，强调领导伦理角色的模范作用
，以此改善行政文化基础；另外，完善公务员职位职责规范
，严格依法管理。通过提升行政文化、模范带头作用和权责规范等实现公务员的价值观内化，是实现治理能力提升的间接路径。
（2）技术维度
技术是政府治理转型实践的工具媒介，信息技术与治理的结合，为政府治理提供了一种新的治理形式，即所谓的“数据治理”。当然，“数据治理”也存在不足，如导致“信息孤岛”、信息管理无序、信息安全风险等。另外，有学者提到网络管理的法律法规数量很多，但关于数据权利归属却不明晰。
这说明我国对网络问题相当重视，但数据权利问题的清晰界定仍是难题，而这正是信息资源共享与整合的症结，也是政府间能否展开协同治理的关键。为此，需要创新技术应用，完善大数据产业链；提升数据思维，培养大数据专业技术人才；整合法律法规，明确数据公开和分享的权利与法律责任；加强政府监管能力，以提供制度约束和保障基础。
（3）制度维度
治理转型不仅要求治理理念的转变，抑或治理资源和技术的有效运用，更要求通过制度化的形式予以保障。治理制度是规范主体行为的组织结构安排，也是政府治理的规范保障。制度维度的相关研究虽然很少有专门论及具体制度本身，但或多或少都谈及此问题，主要集中于激励制度和考核制度等。有学者从地方政府机会主义角度论述，与官员的政治晋升相挂钩的考核机制设计偏差是其主要诱因
，可见，考核机制易引发官员的短视行为。另外，周黎安（2004）从地方晋升博弈角度分析地方官员在激励机制下同时是“经济和政治参与人”
，相关激励机制导致横向政府间各自为政；而且，他还从行政发包制的角度指出，由于地方拥有的自主裁量权，导致上级监督不充分
。可见，激励机制和监督机制的制度约束有限，政府治理的制度化和规范性难以保障。基于此，提高自上而下问责约束和同级部门的监督，完善绩效考核立法，以及主体明确、协同管理的机制等，都是有益的制度完善路径。
政府治理转型不仅取决于政府本身，还取决于社会的发育程度；不仅是政府自身的改革，也是社会职能承接的能力改进，且后者实际上提供了政府转型的社会空间。社会学视角研究的是：在社会力量的发育初期，社会很大程度上需要政府的大力培育，构建起合作的社会网络；在成熟阶段，需要政府与社会发挥各自的自主性和能力，同时进行协同合作。
（1）社会网络
社会网络的相关研究，主要是关于企业、社会组织与公民等多方主体治理能力培育的研究。社会网络是基于“网络”而非“群体”的组织形式，强调主体间的互动和联系。治理转型就是刺激新的伙伴关系和非正式网络的生成
，其旨在培育社会主体能力，以形成相互制约与相互合作的关系。由此可见，培育主体能力是社会网络的重要内容。一般认为，在社会主体能力培育中，政府是主要责任者，因为治理是对政府的竞争、补充和融合
，所以政府具有相当的积极性，如政府在转型的准备、起飞、加速与稳定四个发展阶段中，分别起到催化、动员、刺激与控制的作用
，即政府运用不同的培育方式在转型的不同阶段会发挥不同的作用。还有些学者提出，要建立“强国家—大社会”结构，其强调“政府主导”的治理逻辑，重视政府的主导培育作用。
另外，也有些学者认为，政府和社会主体通过“政府的要素下沉和社会主体权力上移”
的互动，共同培育社会主体，其除了重视政府作用，也强调社会主体的自主性。因此，政府和社会主体都应充分发挥自主性，政府积极培育、公民意识生成与社会组织发展相结合，为协同治理创造条件。
（2）社会协同
除了政府自身转型，市场与社会的转型也至关重要，其重点是自主性和主体能力。社会空间的扩展为治理转型提供了基础条件，更重要的是有效发挥社会空间的作用，即基于社会网络，运用各方治理能力的社会协同。相关研究重点聚焦于公共服务领域的社会协同发展，有学者从社会主体的公共物品提供方式的角度，指出公民社会运用非正式组织，来提供多样化的公共物品和服务
；另有学者从具体的治理工具切入，认为公共服务外包要协调好公共服务责任人、生产者和受益者之间的利益关系，促进多方共治
；但也有学者就政府向市场购买服务这一供给方式，指出政府购买实际上是依循行政思维有选择的购买，而非基于市场契约
，即政府购买是名义而非实质上的政府与市场的协同合作。除了公共服务领域外，也有学者提出生态治理领域的“政策网络型共生”
已经显露势头，这说明社会协同的应用范围在不断扩展，政府与社会也趋于形成制度化的稳定协同机制。概言之，公共服务领域是社会协同治理的主要场域，不断提升社会自治能力，完善合作机制，有助于促进国家治理体系的现代化。