下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
伴随着城市化进程的加快和社会转型的升级，新形势下的社会治理工作面临了诸多挑战，城市社会的基础流动性较强。传统单位管理模式解体后，城市居民之间出现了疏离，同时，由于社区发展的局限性，这一基层组织无论在服务水平还是基层凝聚力方面都不能满足现有形势下的要求。
N市C区就是其中一个例子。该区城镇化发展速度较快，大量的农村人口转为城镇人口，拆迁安置小区的数量逐年递增，小区居民生活方式转变困难，破坏小区公共绿地种菜、大搞封建迷信活动等现象依然突出。同时，很多老小区存在着公共设施老化、人口结构老化、外来人口激增、无物业管理等问题，这对社区公共事务管理形成了严峻的挑战。为此，C区政府自2013年开始积极探索“邻里自理”模式，通过组织、动员社区居民参与邻里事务管理，以“自我教育、自我服务、自我管理”为导向，推动基层社会治理向现代居民自治转型。但这一社区自治模式创新实际运作的结果却未达到施政者先前的预期，政府自上而下的社区自治创建并没有使居民表现出相应的参与积极性，“邻里自理”流于形式，收效甚微。
在开展“邻里自理”居民自治工作中，C区以“一党委、一居委会、一管理服务站、一综合治理办公室”新型社区管理服务体制为基础，不断在公共资源配置方面进行优化，探索建立以邻里为点，以邻里和谐促进会为单元的新型管理模式，重构服务群众机制。在社区层面，C区从地域相邻、楼幢相近、资源互通的角度，以100000—600000平方米，100—400户的规模建立邻里组织，将服务单位划到社区与居民的中间地带，打通服务群众“最后的500米”，进一步畅通联系群众渠道，实现“零距离”服务群众。同时，C区进一步优化了自治机制，通过在邻里成立“邻里和谐促进会”，实现邻里自我管理和服务。组织架构图如下（图1.1）。
图1.1 社区邻里“3532”架构
在“邻里自理”居民自治工作中，C区党政引导先行，探索社会参与，引领各方力量共同参与邻里建设和基层服务。按照“一邻里一社工”的标准，全区1400余名社区干部和城管协管员作为邻里基本服务力量，卫生、安全、规划等条线全部安排人员下沉至邻里，加强邻里的专业工作力量。此外，C区组织动员全区的所有公职人员到各自居住地邻里组织报到，认领服务岗位，充分发挥机关干部专长、部门等优势，主动协调解决邻里难题。通过把机关和基层工作力量充实到邻里，把组织平台搭建到邻里，把基础保障落实到邻里，C区初步形成组织与群众、政府与社会共治共管的新格局。
通过共享服务信息、开展志愿服务，C区把单向的行政管理转化为居民群众自觉的社会行为。邻里主要履行服务、信息、自治三项基本职能，服务工作主要包括代理服务和志愿服务，主要提供就业社保等社会事务、生活服务代理，重点开展环保、睦邻、敬老、爱幼、创文等志愿服务；信息工作主要包括日常居民基本信息、动态信息和邻里公共突发信息的采集、处理和反馈；自治工作主要通过召开邻里评议会、邻里议事会、居民代表大会来推选邻里和谐促进会理事，制定邻里公约，决策邻里大事，评议多方工作。
在邻里组织建设中，C区通过动员小区居民参加邻里活动，小区居民相互交流的次数变多了，久而久之熟悉并成为朋友。同时，居民选举产生的邻里理事长、理事、楼道长成立一个区域一个楼幢的中心，有了这些小组织，居民有了参与邻里事务的载体，在参与过程中相互交流并增进理解，融洽了邻里气氛，逐渐形成互帮互助、互敬互爱、团结友善的新型邻里关系。
C区107个社区，已建立901个邻里组织，通过居民推选，产生了874名邻里理事长、6162名邻里理事、1.6万名楼道长。按照把党支部建到邻里的理念，推选出680名邻里党支部书记、1600户党员中心户。全区近4000名公职人员到居住地邻里报到，认领岗位，服务邻里解决难题。同时，C区在邻里开展“百千万志愿服务”活动，近500家社团、20000名志愿者直接服务邻里，成为邻里建设的中坚力量。依托这些邻里自治骨干队伍，C区邻里组织不断向自我管理、自我服务的目标迈进。
在邻里建设过程中，C区政府的人力、财力、物力不断地投向民生、下沉到基层，硬件设施得到了不断改善。2011年以来，C区政府财政已累计投入近10亿元，升级改造社区公共服务平台，规划新建5000m 2 以上新一代社区邻里服务中心5个。此外，C区政府还投入1.3亿元构建“三位一体”人防技防物防相结合的防控体系，建成以居民数据信息为基础、邻里为终端、移动互联为手段的社区邻里综合信息平台，为邻里工作开展提供了有效的载体。同时，C区在邻里工作力量上不断充实，以丰厚的待遇面向社会公开招聘了一大批管理能力强、综合素质高的年轻人加入邻里服务，下派机关干部到社区、邻里挂职锻炼，同时组织文化水平相对低的社区工作人员进行定期的培训学习，使得社区、邻里新老工作人员的素质和综合能力得到不断的提高。
实践中，大多数居民对公共事务兴趣不浓，更多的只是独立的市民成员；随着民主观念的不断深入，公民意识、维权意识不断增强，但大多是自主性参与；居民对基层组织的依附性参与较弱，更多的是通过一个独立的个体去解决问题。经过深入的调查、走访后发现，邻里活动的开展、自治组织的运行，大多是在街道以及社区的宣传、动员下开展，居民自发性组织或参与的很少，居民对自治这一事务表现出不关心、不参与的态度，对自我管理没有概念，自主意识薄弱。在对C区13个邻里进行走访，抽样调查了85名社区居民后，我们发现仅有8%的居民对“邻里自理”这一模式非常关心，21.2%的居民比较关心，70.6%的居民则表现出不关心。在是否有向“邻里提出合理化建议”的调查中，只有3.5%的人经常提，5.9%的人有时提，89.4%的居民则没提过。由此可见，邻里这一新型自治组织对居民的影响还不够，居民自主实现自我管理的意愿还很弱，“邻里自理”倡导群众有序参与基层自治的初衷并未实现。
自治组织运行的动力源于需求方对自治组织提供资源和机会方面的需要，就目前而言，邻里缺乏居民代表性和居民自治与维权的内在诉求，其服务内容虽然涉及自治事项，但主要承担的还是街道、社区的一部分行政性事务，如党建、城管、综治、劳动、民政等方面。“邻里”事实上成为一个“微型街道”“小型社区”。邻里自治更多的是完成政府难管或不想花费更多精力去管的“包袱”，真正事关居民利益的管理却不在自治的范围。没有了“需求—满足”这一内在动力，必然会导致“邻里自理”这一模式得不到居民的认可，更无法实现自理的功能。
理论上，基层自治组织应该具备自发性、独立性的特点，但在现实中，邻里这一自治组织的依赖性过强。按照邻里“3532”工作模式，社区邻里工作统筹协调由3名分管社干负责，分别是社区党委书记、党委副书记、公共服务中心主任。“邻里”日常性工作事实上由3名分管社干组织安排，邻里组织的大小事务、活动的开展报备首先要经过社区，由社区批准或授意。邻里组织开展哪些工作，怎样开展工作几乎都由街道、社区掌控。同时，按照“3552”模式，5名邻里社干全天沉在邻里开展服务。邻里社干由政府民政部门面向社会统一招聘，专职为“邻里”事务工作，而作为“邻里”核心的理事长、理事、楼道长等则是由一些热心人士、党员和机关干部组成。从事邻里工作没有任何劳动报酬，更多的是志愿服务，大部分是挂一个虚职。“邻里”日常工作的核心主要由政府委派的社工来完成。